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mission d'interpréter exclusivement les lois et décrets. .

Tenons donc pour acquise la propriété de la commune : cette solution présente quelques intérêts pratiques, indiqués séparément, qu'il faut assembler. Elle justifie pour la municipalité le droit de donner son assentiment à tous les projets de grosses réparations, de remplacement des immeubles par destination. Au cas de reconstruction totale ou partielle de l’église, elle fait compter les subventions ministérielles ou départementales dans la part communale. Ce n’est pas sans utilité pour fixer quelle autorité dirigera les travaux (1).

Le Concordat, dans son article 12, sans altérer la propriété de la commune, y juxtapose la faculté également certaine des fabriques de jouir de la manière la plus étendue des églises. Comment ces droits s’accordent-ils? Quel est le principe de leur coexistence? Quelle est la formule juridique de leurs rapports ? Notre réponse consistera à réfuter celle, qui est le plus ordinairement faite. « La commune « est propriétaire et la fabrique usufruitière ». Voilà ce qu’on affirme. Voilà où on se trompe. Sur quel texte, sur quelle partie des travaux préparatoires fonder cette assimilation? Elletente peut-

(1) Voir plus loin, chapitre 8.

être l'esprit, mais sûrement elle l’égare. Des origines diverses, des avantages inégaux, des charges profondément différentes, tels sont les rapprochements possibles entre l’usufruit et le droit des fabriques. Où puiser les raisons de cette prétendue similitude? C’est une duperie aussi que d’abuser de la méthode déductive et de chercher quand même un principe, d’où l’on tirerait un ensemble de règles, relatives à la condition des églises. Ces règles, edes sont écrites, nous les préciserons dans les chapitres suivants, et c’est ce qui importe précisément. Indifférent aux mots, nous nous attacherons aux réalités. Il nous apparaîtra qu’à côté du droit de propriété des communes il y a place pour une jouissance sui generis, limitée aux actes d'administration et exercée par les fabriques (1).

Domanialité. — Les églises font partie du domaine public communal, c’est aujourd’hui incontesté. Il ne s’agit, naturellement, que de celles affectées au culte par le Concordat ou bien acquises ou bâties, à cette fin, par les communes — donc ni des églises ayant cessé d’être consacrées au culte, ni des oratoires, ni des chapelles particulières, ni

(1) Dans ce sens, jugement du Tribunal de Saint-Marcellin du 10 janvier 1892, Pandectes Françaises, 92, II, 349.

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de celles des couvents situés sur le territoire communal.

Quel est le fondement de cette domanialité? En elle-même, elle ne fait pas doute en ce qui concerne les églises, alors que pour tous les autres bâtiments affectés à un service public elle est très contestée. Cette différence est un point d’histoire curieux (1), car la domanialité de celles-là et de ceux-ci se fonde sur le même caractère, à la fois nécessaire et suffisant d’ « affectation à un service public. » Il n’est en effet pas besoin de textes pour l’établir, et d’ailleurs les art. 538 et 540 se prêtent à cette manière de voir, puisqu'ils font une énumération purement énonciative, donc point close, des biens du domaine.

Cette opinion, la plus largement juridique, la plus satisfaisante à l’esprit, est la moins admise.

M. Ducrocq a montré avec vigueur que l’origine et la raison d’être de la domanialité, il faut les chercher dans l’art. 12 du Concordat, dans la remise aux évêques. Cette mesure de police n’est point une base solide, à nos yeux. Peut-on, au surplus, y asseoir l’inaliénalibité et l’indisponibilité, et en vertu de quel raisonnement? On fonde cette indisponibilité sur l’affectation à un service public, en

(1) Voyez Hauriou, p. 408.

même temps qu'on refuse à cette affectation de tous autres bâtiments. hormis les églises, une portée, une influence quelconque sur le caractère domanial. Cette contradiction juge le système.

L'art, 538 du Code Civil, isolé à tort, selon nous, de l’art. 540, sert ici comme une arme à double tranchant. Une opinion y puise cette indication, à savoir qu'est domanial tout édifice affecté, avec « perpétuité » « et généralité » à un service public, — donc les églises. (1) M. Ducrocq le nie en vertu même de l’article invoqué, où, « se livrant à un curieux travail de dissection », (2) il discerne que les biens du domaine doivent être des terrains non bâtis, insusceptibles de propriété privée et consacrés à l’usage direct de tous. Ce n’est qu’une hypothèse et combien arbitraire! Aïnsi, d’autres auteurs (3), écartant la première condition, mais retenant la deuxième et la troisième, ont pu classer les églises dans le domaine, précisément parce que ce sont des choses soustraites à l’appropriation privée et employées à l’usage commun.

Plus originale et peut-être plus logique est la doctrine de M. Batbie (4) qui, trouvant ces raisons

(1) Voir Gaudry, Du Domaine, tome 1, p. 641.

(@) Hauriou, p. 500.

(3) Voyez Borde, thèse pour le doctorat, p. 160.

(2) Voyez. Traité de droit administratif, V. p. 348.

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mauvaises et les textes muets, refuse aux églises le caractère domanial. — De même encore, le Conseil d'Etat s'accorde avec nous pour répudier ce système flottant de conditions implicites. Il ne se prononce pas sur la domanialité des églises, il les déclare simplement dominées par !’ « affectation » dont elles ont été l’objet. Cette solution n’en est pas une. On sait que, Suivant nous, l'affectation entraine le caractère domanial. Nous dégageons ainsi ce que comporte la doctrine du Conseil . d'Etat et la nature des choses.

Une conséquence d’ailleurs généralementadmise fait classer dans le domaine, par le seul fait de leur affectation, même les églises construites par les fabriques. Dans quel domaine public? Dans celui de la commune, pense M. Ducrocq, puisque, seuls, l'Etat, le département, la commune en ont un. C’est une erreur. Pourquoi ces trois unités administratives auraient-elles ce privilège, et en vertu de quel texte? N’y a-t-il pas une anomalie criante à classer ces édifices dans la propriété des fabriques et dans le domaine des communes?

Les principes suffisent à montrer les intérêts pratiques de cette domanialité, de l’inaliénabilité, de l’imprescriptibilité, qui en sont les traits. Les églises ne peuvent être l’objet d’aucun droit de possession ni de propriété, de la part des tiers;

elles échappent à toute hypothèque, toute servitude, toute mitoyenneté.

Ici même se pose, précisément à cause de ses conséquences pratiques, la question de l’affectation. Quand et comment les églises ont-elles été affectées aux services du culte? Les unes — les plus nombreuses — l’ont été en même temps qu’elles ont été restituées par l’art. 12 du Concordat, par les articles 75 et 77 de la loi du 18 Germinal an 10. Les autres par une délibération de l’autorité qui, les ayant construites, en est propriétaire, soit le Conseil Municipal, soit le conseil de fabrique. :1l est même à noter qu'aux termes de la loi de 1884, la décision du Conseil Municipal est réglementaire en cette matière, c’est-à-dire dispensée de l'approbation préfectorale ou ministérielle, sauf le cas où l'édifice, qu’il veut affecter au culte, l’est déjà à un autre service public. Au reste, il faut bien y voir, comme l’indiquait à la tribune du Sénat M. Clamageran, un acte d'autorité, un acte de commandement, qui échappe aux recours contentieux. |

Mêmes solutions, exacte concordance pour la « désaffectation (1) ». Il faut et il suffit que la même autorité statue. Pour les premières — celles

(1) Art. 167 de la loi du 5 avril 1884.

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que vise le Concordat — la question fait doute : Certains auteurs sont portés par leurs tendances religieuses à exiger un accord entre les pouvoirs civil et ecclésiastique, puisque c’est entre ces deux parties qu'est intervenu le Concordat dont l’article 12 fixe la condition des églises. Cette argumentation tombe si l’on ne voit dans ce texte qu'une mesure de police. Celle qui imposerait la nécessité d’une décision législative ne nous paraît pas meilleure, encore que le Conseil d’Etat l’aît admise en une circonstance (1). La vérité est qu’un | simple décret suffit, et depuis, la même Assemblée ne s’y est plus trompée . (2) Sans doute le Concordat, la loi de l’an X ont prévu la restitution des églises. Quant à l'exécution de cette règle générale, elle s’est faite par des actes de gouvernement, auxquels on ne saurait attribuer un caractère de perpétuité, auxquels par suite un décret peut apporter telles ou telles modifications.

A Paris, une espèce bien connue s’est présentée, qui a mis en présence, donc en conilit, ces diverses opinions. Il s'agissait de l’église Saint-Nicolasdes-Champs, dont une partie devrait être démolie par l'ouverture d’une voie de communication,

(1) Voyez avis de la section de l’intérieur, 5 décembre 1882, (2) Voyez 21 novembre 1884 — 12 avril 1889.

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déclarée d'utilité publique (1). Plusieurs questions se posaient : celle des dépêches du préfet et du Ministre des Cultes, enjoignant à un conseil de fabrique de procéder à l’évacuation et formant, par là même, des décisions de nature à être déférées au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir ; celle de la procédure d’expropriation, applicable ou non aux biens du domaine public.

Ne retenons que la question de la désaffectation. M. Marguerie soutenait, devant le Conseil d’Etat, que la désaffectation peut et doit être opérée par décret. Ce point ne fut pas résolu. Il en déduisait qu'un décret portant déclaration d'utilité publique du projet de dégagement d’une église au moyen de la démolition des sacristies attenantes n’a pas eu pour conséquence de prononcer la désaffectation implicite, et ceci fut admis. — Débouté donc, etàbon droit, fut le Conseil municipal de Paris, qui jugeait la question résolue par le premier décret. Sinon, ajoutait-it, ce serait admettre que la désaffectation pourra être refusée et que le chef de l'Etat, qui a reconnu l'utilité publique, pourra se déjuger. Ce raisonnement ne fut pas plus admis que celui de l’avocat de la fabrique,

(1) Voyez Recueil des arrêts du Conseil d’État: année 4884. P. 803. Gazette des tribunaux, du 22 novembre 1884.

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M° Housset, d’après qui la désaffectation ne pourrait résulter que d’une décision du pouvoir législatif.

Actions. — Si les principes sont bien et nettement posés, les conséquences en doivent découler sans difficulté, semble-t-il. Il n’en est rien.

Ainsi à quelle autorité reconnaîtrez-vous le droit d’agir en justice au sujet des églises ? A la commune d’abord et sans doute, ceci n’a été contesté que par un arrêt isolé (1) Mais faudra-t-il le dénier à la fabrique, puisqu'elle n’a pas le droit de propriété ? Certaines décisions de jurisprudence l'ont fait (2) en considérant la fabrique comme une simple usufruitière selon le Code Civil. Voilà l'erreur, nous l’avons signalée, nous la soulignons à nouveau : aucun texte n'indique cetteassimilation, certains faits La démentent, rien ne permet d'étendre ici Les règles de la propriété privée. Ce qui est certain au contraire, c’est que la fabrique doit veiller à la conservation des églises, peut donc intenter les actions devant les tribunaux. Qui veut la fin veut les moyens.

Ce concours de droits de la commune et de la fa-

(4) Voyez: Nancy 31 mai 1827: ville de Mirecourt contre Thirion. Sirey, 32, 2, 206 et la note.

(2) Voyez: Sirey, 1836, 2, 474 et 475. Conseil d’État : 7 mars

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brique ne sera-t-il pas la confusion ? Cette coexistence ne sera-t-elle pas plus féconde en conflits qu’en bons effets ? La crainte est vaine, et nous pensons, avec M. Ducrocq, que le droit d’action n’est pas départagé. Une doctrine (1) en apparence plus précise dit que ce droit doit être attribué à l’une ou à l’autre dans la limite où chacune y a intérêt, d’après les termes de la loi. Dès lors, la fabrique agirait seule par exemple quant aux revendications limitées à l’intérieur de l’église ou encore quant aux dégradations, dont la réparation tombe dans les dépenses d'entretien. Prenons garde : cette notion d'intérêt, mesure des actions, est large, trèslarge, nous oblige à reconnaître à la commune le droit d'agir même au cas où la fabrique, étant propriétaire de l’église, semble avoir exclusivement tous Les droits : la commune a intérêt, puisqu'elle peut être tenue de fournir un édifice au culte.

Ce droit d'action s’exercera le plus ordinairement contre les tiers; mais il peut arriver que la fabrique le mette en mouvement contre la commune, qui aurait porté atteinte à son droit de jouissance sur l’église ou rendu plus difficile son obligation de veiller à l'entretien et à la conservation.

(1) Voyez Borde: thèse pour le doctorat, p. 188.