CHAPITRE III

S'il est vrai que la commune et la fabrique aient chacune des droits sur Les églises, s’il est arbitraire cependant de reconnaître à l’une la nue-propriété,

(4) Voyez arrêt de Rouen, du 23 avril 1866.

(@) Dans ce sens, note du Conseil d'État du 5 juin 4888. (8) Voyez Journal des Conseils de Fabrique, tome 7, p. 368,

Eros

à l’autre l’usufruit, il importe de déterminer leurs obligations réciproques à l’aide des textes et par le détail.

Le Décret de 1809, section 4, charge les fabriques principalement, les communes subsidiairement de toutes les charges des églises : grosses réparations—et, dépenses ordinaires du culte, comprenant notamment les réparations d’entretien.

Ce texte a longtemps été la règle de la matière. C'était mal le combattre que de dire qu’établissant au profit du culte des faveurs non consenties par le Concordat, il en violait l’esprit et constituait manifestement une usurpation du pouvoir spirituel sur le pouvoir temporel. C'était malle défendre que de prétendre qu'il n’a fait que réaliser logiquement, que développer nécessairement le sens du Concordat. Que le Concordat n’aît pas prévu et fixé les obligations communales, ce n’est pas contestable, mais qu’il en comportât l'établissement ou l’exclusion, c’est ce que nous nions également. Pourquoi donc y chercher et surtout y découvrir des indications qui n'y sont pas? Pourquoi se livrer encore à ce travail de « dissection », dont parle M. Hauriou ?

Nous reconnaissons donc au même titre et pour des raisons identiques, au législateur le droit de réglementer la matière, de définir et d'étendre les

en

obligationscommunales, — tel fut le but de la partie citée du décret de 1809 — ou, au contraire, de les limiter, de les restreindre — tel a été l’effet de la loi de 1884 (art. 136, 12°). Au lieu de contester un droit incontestable, mieux vaut remarquer combien cette législation répond à l'esprit public, plus favorable à la religion dans une période, plus laïque dans une autre.

L'article 136, 12° de la loi du 5 avril 1884 indique comme dépenses obligatoires de la commune : « les grosses réparations des édifices communaux, sauf lorsqu'ils sont consacrés aux cultes l'application préalable desrevenus et ressources disponibles à ces réparations ». Cette charge, ainsi déterminée, n’a jamais été mise en discussion. Elle était inscrite même dans une rédaction adoptée dans la séance du 1° mars 1883 sur la demande d’un laïque inflexible, M. Jules Roche. Admettre ce texte, c'était prononcer formellement le caractère subsidiaire de l'obligation, c'était la supprimer au cas où les églises appartiendraient aux fabriques, c'était enfin, et surtout la supprimer relativement aux dépenses ordinaires du culte, aux réparations d'entretien.

Sur ce dernier point essentiel, la discussion fut vive et serrée dans les deux Chambres. Le 4° mars 1883, Mgr Freppel et, le 5 novembre 1883, lamen-

dement Cassou proposaient vainement le statu quo: MM. Jules Roche et Bastid n’avaient pas de peine à justifier, à faire voter la réforme. Au Sénat, trois délibérations, aux dates des 14 février, 13 mars, 20 mars 1884, dont seule la deuxième (1) aboutit à un vote rétablissant, à une voix de majorité, le statu quo et où MM. de Pressensé et Bardoux, l’un plus philosophe, l’autre plus politique défendirent les intérêts religieux contre le rapporteur et contre M. Waldeck-Rousseau.

C'était la quantité des arguments qui manquait le moins.

Pour affranchir les communes des secours à allouer, on démontrait que l'Etat n’a pas le droit de faire peser sur elles de telles obligations. Quant à établir s’il doit lui-même les supporter, la question était réservée. Cette démonstration n’en était pas une à nos yeux, quoi qu’on ajoutât que la loi reconnait à l'Etat la possibilité d'insérer dans le budget communal les dépenses obligatoires qu’il veut déclarer telles. Sans doute. La question est de savoir, à chaque espèce, s’il doit le faire, si cela s'impose, si c’est justifié.

La raison fondamentale, celle qui a été le moins

(1) C’est à tort que M. Morgand. (Tome 2, p. 279 in fine) in-

dique que la première délibération eût même résultat que la deuxième.

rage

invoquée, c’est que les communes et les fabriques sont des administrations indépendantes, ayant des objets différents et des, missions distinctes. Prétendre qu’elles ont également et au même titre le culte dans leurs attributions, c’est heurter l’évidence.

Le propre des fabriques, c’est de percevoir le prix des locations et concessions, le produit des quêtes, oblations et pompes funèbres, ce doit être en revanche de pourvoir exclusivement au paiement des employés, à l’achat des ornements, au service intérieur : voilà son domaine, voilà son budget.

Le rapporteur du Sénat ajoutait que la commune n'avait pas le contrôle réel de la gestion de la fabrique, qu’elle était hors d’état de juger l’insuffisance des revenus. Cette raison préjudicielle et de pure forme en quelque sorte n’existe plus, depuis l'innovation de 1892-93.

Il découvrait encore une objection, grave à ses yeux, et insistait visiblement dans la séance du 14 février 1884.

« Je suis persuadé que je ne trouverai aucune € contradiction sur ce point d'aucun côté de cette « assemblée, il y a quelque chose de véritable- « ment scandaleux à ce que les dépenses ordinaires « de la fabrique soient portées et soumises aux dé-

rod

« libérations du Conseil Municipal. Je n’ai jamais « pu me contenir en y pensant. » Indignation superflue, car le contrôle d’une assemblée sur l’autre est naturel et ne soulève pas ces froissements ni ces humiliations, dontons’épouvante par avance. Chose significative d’ailleurs, la loi de 1884 le supprime ici, mais, en un autre article, le généralise en obligeant les fabriques à communiquer leurs comptes et budgets au Conseil Municipal, qui acquiert par suite le droit de présenter des observations. C’est le contrôle rétabli par la voie détournée. — A l’inverse, de même nature et de même valeur était cette critique, soulevée par la droite et le centre “gauche contre la réforme proposée « Rendre les « secours facultatifs, c’est faire statuer le conseil « municipal non point sur des raisons budgétaires, « mais sur des motifs d'ordre moral. Les subsides « demandés seront refusés tantôt pour de misé- « rables questions de personne, tantôt pour des « questions d’antipathie religieuse. Vous allez « mettre la religion aux voix dans toutes les com- « munes de France. Que dis-je, c’est parfois Dieu « lui-même que vous allez mettre aux voix. Et vous « dites que vous allez assurer la paix publique et « la paix des esprits! mais vous allez, au contraire, « provoquer les questions les plus irritantes, et, je « puis le dire, celles qui troublent le plus l’huma-

nité, pour son honneur. » (1) Le sens pratique répondait alors, l’expérience de douze ans répond aujourd’hui que de telles délibérations ne prennent ni cette acuité, ni cette intensité. De rares municipalités, dans de rares régions, subventionnent le culte librement, la paix n’est pas troublée et Dieu lui-même n’est pas mis en cause.

Les adversaires simplistes des intérêts religieux voulaient supprimer l’obligation communale « par respect pour la liberté de conscience. » Débatteur âpre, mais avisé, M. Jules Roche se gardait d’invoquer cette raison, car, en affaires, en politique, il faut se défier des concepts métaphysiques. Où commence, où finit la liberté de conscience ?

Elle suffit, par exemple, à faire le procès de tous les rapports des pouvoirs laïque et ecclésiastique. Quelques téméraires s’y essayèrent. Une minorité déclara que la réforme préparerait la séparation des Eglises et de l’Etat sans se douter que ce régime ne saurait être «l’Eglise libre dans l’Etat libre», comme on l’a dit, car l'Etat ne pourrait pas reconnaître la personnalité de l’Eglise ni des subdivisions administratives de celle-ci (diocèses, paroisses, etc). L'Etat ignorerait l'Eglise comme puissance,

(1) Discours de M. de Pressensé au Sénat, séance du 14 f6vrier 1884.

soute

seulement il reconnaîtrait des associations qui géreraient les intérêts religieux à titre purement individuel, fabriques, etc » (1) M. Jules Roche, après avoir limité la discussion, l’a dépassée dans une péroraison, où le ton se hausse et où la voix s’enfle: « En faisant cela, vous réaliserez l’une des « réformes les plus fécondes et les plus considé- « rables, qui, avec l’établissement de l'instruction « laïque et obligatoire auront été accomplies de- « puis la Révolution Française. »

Pour aboutir à cette conclusion exagérée, il avait justement établi que les charges des fabriques diminuent, alors que leurs revenus augmentent. Ce qui le démontre explicitement, c'est que la quotité annuelle et totale des subventions communales, dont elles avaient besoin, ne dépassait pas 1.460,000 francs. Les chiffres parlent et nous ne saurions dire avec certains auteurs (2). « Peu nous importent les chiffres ».

Le statu quo était détruit. On essaya, du moins, de le rétablir pour partie, de mettre à la charge des communes, d’ailleurs subsidiairement, une catégorie de dépenses ordinaires de la fabrique, celles afférentes à l'entretien des églises. C'était Le but de

() Hauriou. op. cit : p. 31.

(2) Borde, op. cit.

l'amendement Cassou, discuté à la Chambre dans la séance du 6 novembre 1883. Comment le justifier? L'auteur fit valoir l’intérèt bien entendu des communes en disant: « Si la fabrique n’a pas fait «ou n’a pas pu faire les dépenses d'entretien, qui « lui incombent, il en résultera à brève échéance la «nécessité de graves réparations». Cette argumentation n’est même pas spécieuse. M. Bastid n’eut pas de peine à la détruire en montrant le remède dans la loi elle-même : si ces réparations d'entretien ne sont plus imposées aux communes, elles sont du moins facultatives. Que les municipalités examinent donc si, dans certaines situations données, il ne serait pas véritablement conforme à leurintérêt de prendre ces dépenses à leur charge. — Depuis 1884, il en est ainsi, elles statuent librement. Ce régime a aujourd'hui fait ses preuves.

La réforme est, en somme, importante par ses résultats, importante par l’idée de sécularisation, qui l’inspire. La théorie de « solidarité passive », qui liait la commune et la fabrique n’existe plus. A la place, nous avons un système, fondé sur la destination spéciale de chacune de ces deux personnes morales, sur des textes plutôt que sur des conceptions à priori, enfin, à certains égards, sur l’idée des rapports d’un nu-propriétaire et d’un usufruitier. Que si la commune n’est ici tenue des

grosses réparations que subsidiairement c’est, pour elle, un allègement, une différence. Il ne faut rien exagérer, car, en droit commun, si le nu propriétaire les a exclusivement à sa charge, il n’est pas tenu de les effectuer, son rôle est passif.

Aux parlementaires alarmés de la situation des fabriques M. Bastid répondait que si elles disposent des'églises, c’est « gratuitement ». C’est exact. Cela signifie qu’elles ont mission de les affecter au culte, mais seulement dans la mesure de leurs moyens, sans indemnité à payer, sans versement à opérer. D’où il suit que, même privées des secours communaux, elles-mêmes n’en supporteraient pas le fardeau. Seul le culte pourrait en souffrir éventuellement.

Depuis l’apaisement des passions, cette réforme est de moins en moins contestée. Il reste contre elle dans quelques milieux, dans de rares publications, les objections produites contre toute l’œuvre laïque de la même période, indignations injustifiées, inquiétudes imaginaires, considérations morales et politiques, qui ne sauraient nous convaincre, qui, en tout cas, ne doivent pas nous retenir.

L'innovation de 1884 a rendu nécessaire une distinction précise à établir entre les diverses dépenses afférentes aux églises.

D'une part, la fabrique est exclusivement tenue des frais d’embellissement, des réparations d’entretien, des réparations locatives. D'autre part, elle est tenue aussi des grosses réparations et des reconstructions, mais avec faculté de recourir à la commune, quand ses propres revenus n’y suffisent pas.

On peut découvrir un essai de criterium dans l’art. 606 du Code civil : « Les grosses réparations « sont celles des gros murs et des voûtes, le réta- « blissement des poutres et des couvertures en- « tières; celui des digues et des murs de sou- « tènement et de clôture aussi en entier. Toutes « les autres réparations sont d’entretien ». Il faut dire de ce texte qu'il n'est pas limitatif et y apporter certaines précisions. Ainsi, par « gros murs » 1] faut entendre : non-seulement, les quatre murs formant le périmètre du bâtiment, mais tous les murs de refend, qui s'élèvent à partir du sol jusqu’au sommet de l'édifice et qui supportent les poutres, les charpentes et les cheminées. Ainsi, le qualificatif « entier » ne s’applique pas à toutes les réparations et même en ce qui concerne les réparations auxquelles il s’applique comme les couvertures, il ne doit pas être pris à la lettre. On aperçoit que toute reconstruction à neuf, totale ou même simplement partielle, d’un gros mur, ordinaire ou

mitoyen, sera une grosse réparation. En un mot, on peut dire avec M. Huc, que les réparations d’entretien sont une conséquence de la jouissance de la chose, alors que les grosses réparations ne sont jamais rendues nécessaires que par un accident, par un cas fortuit ou par la vétusté.

Deux hypothèses peuvent se présenter : ou la fabrique pourvoit seule aux grosses réparations — ou elle a recours à la commune.

I. — Pour y subvenir seule, elle n’est pas dispensée des formes tutélaires. Elle doit prévoir la dépense au budget ou dans une délibération spéciale, prise par le conseil ou par le bureau des marguilliers, suivant le degré d'importance. Il faut, en outre, l’autorisation du préfet, quand la dépense excède 200 francs (art. 41 et 42 du Décret de 1809) du ministre, quand elle excède 20,000 francs (ordonnance du 8 août 1821). Dans tous les cas, le préfet peut interdire ou suspendre les travaux dès qu’il le juge nécessaire (Circulaire du 6 août 1841).

La fabrique doit-elle provoquer l’avis du Conseil Municipal ?

S'il s’agit de réparations ordinaires ce n’est pas

exigé. La Cour de Cassation (1) l’a jugé ainsi, à propos detravaux de peu d'importance ayant pour but de faire avancer jusqu’à l’entrée du porche la porte principale, de faire fermer les arches latérales et de mettre fin à des désordres qui souillent les cérémonies religieuses et compromettent la dignité du temple.

S'il s’agit de grosses réparations, la controverse s'élève. La négative se fonde: sur les textes qui dispensent la fabrique de provoquer l'avis du Conseil Municipal, puisqu'ils ne l’y obligent pas expressément ; sur les règles d'interprétation, d’après lesquelles les incapacités sont de droit étroit ; sur cette considération que l’usufruitier se livre, sans ces formalités, à ces travaux ; enfin, sur une Circulaire du 6 août 1845. Il est superflu de réfuter ces raisons par le détail. Nous croyons à la nécessité de l’avis du Conseil Municipal, sauf, au cas de refus, le droit de recourir à l’Administration supérieure. La négative dit que ce droit même supprime cette nécessité, puisqu'on reconnaît que la commune n’aura pas irrévocablement le dernier mot. Raisonnement vicieux, quisupprime les diffé-

(1) 48 juillet 1888. Pandectes Françaises 1888. I. 4110, avec rapport de M. Demangeat et conclusions de l’avocat-général Chévrier.

om

rences dès qu’elles ne sont pas décisives. Le droit attribue souvent à certaines autorités la faculté de faire connaître leur manière de voir, sans leur conférer celle de statuer. C’est précisément le cas ici. La vérité est que la municipalité doit donner son avis, parce qu'elle est manifestement intéressée à ces travaux, parce que les textes, art. 19, 6° de la loi de 1837, art. 114 de la loi de 1884, visant les édifices communaux, sont formels et généraux (1).

S'il s’agit de constructions nouvelles, il faut à fortiori, l'avis du Conseil municipal. Si cet avis formule un refus, la fabrique a le droit de recourir au préfet, comme dans le cas précédent. Dè même aussi la commune peut recourir contre les actes des fabriques, qui lèsent ses droits ou qui sont entachés de vices de formes. — Le préfet enfin, peut toujours les annuler.

S'il s’agit de démolir une église avec la pensée de la reconstruire, il faut à la fabrique l’assentiment de la commune ou, à défaut, l’approbation de l’autorité supérieure. De même, s’il s’agit de la reconstruire totalement ou partiellement. À ce . propos, à qui doit incomber la charge d’une reconstruction ? À la commune, encore qu’elle n’en soit

(1) Dans ce sens, Tribunal de Saint-Marcelin du 10 janvier 1892. Pandectes 92. IT. 349 et la note.— Marie, op. cit.

pas plus tenue que la fabrique en droit strict. Cette réponse se fonde sur les principes ; elle est confirmée par cette décision que c’est à la commune qu'il appartient de pourvoir, pendant les travaux de réparation, à l'exercice du culte dans la paroisse et, par conséquent, à la location des lieux, où le culte sera célébré (1).

Une règle commune à ces diverses espèces, c’est que les droits, qui sont reconnus à la fabrique, ne sont reconnus qu’à elle, et non point, par extension, au curé: ce qu'il ordonne est non avenu et ne fait qu'engager sa responsabilité. Quid des modifications, qui seraient apportées à une église par un architecte ? Contre lui la commune a-t-elle une action directe à l'effet de faire supprimer les travaux accomplis indûment ou, en cas de refus, de se faire rembourser les frais de la suppression exécutée d'office ? Oui, à cette seule condition que le traité passé entre l’architecte et la fabrique ne soit pas régulier, c’est-à-dire autorisé par l’administration supérieure. S'il l'était, l'architecte serait à l’abri. La réciproque est-elle vraie, c’est-à-dire l'architecte a-t-il action directe contre la commune ? Non, parce que les traités passés par lui avec la fabrique seule ne sont valables qu’autant

(1) Conseil d'État, 26 février 1870.

qu’elle justifie de ressources suffisantes. Dès lors, la commune n'aura jamais à payer des travaux, auxquels elle-même n'aura pas consenti.

II. — Si la fabrique recourt à la commune, à quelles conditions etsous quelles formes le fait-elle ?

Depuis la loi de 1884, cette faculté ne luiestreconnue que s’il s’agit d’édifices communaux, ce qui est une innovation ; il est de plus déclaré expressément que l'obligation de la commune est subsidiaire, ce qui était admis (1), sans être formulé. Ce dernier trait a son histoire, cette histoire sa signification : Pour aboutir à la réforme de 1884, restrictive des charges municipales, le rapporteur du Sénat faisait valoir que la commune ne devait supporter que celles afférentes aux grosses réparations, ajoutant que, dans cette mesure du moins, elle seule en aurait l’obligalion. Il insistait: « Ou les mots ne veulent rien dire, ou € ils n’ont pas de sens, ou cette langue française « si claire, si correcte, si respectée à ce point de « vue de toutes les nations, est devenue d’une « obscurité à laquelle personne ne peut rien com- « prendre, ou cette interprètation est la vraie, la « seule vraie, et la seule possible (2) ». Cette con-

(1) Voyez les avis du Conseil d'Etat : 30 janvier 1833; 27 décembre 1833 ; 14 juillet 1835. ; (2) Voyez Sénat : Séance du 13 mars 1884.

cession était faite pour soustraire, en revanche, la commune aux frais ordinaires du culte, à quoi on ne réussit pas. Aussi, à la même séance, M. Lenoël parvint à la retirer et à inscrire dans le texte même le caractère subsidiaire de l’obligation communale. Son argumentation serrée se fondait : sur les principes, car les fabriques, ayant plus de droits, doivent avoir plus de charges qu’un usufruitier selon le Code Civil ; sur l’équité, car il est juste qu’elles consacrent leurs revenus souvent abondants à tous les besoins du culte; sur l’intérêt des communes, qui, sur 10 millions par an de dépenses de cette nature, n’en supporteront guère plus de la moitié.

Donc il faut qu’à la suite de la présentation des comptes et budgets de la fabrique il soit bien constaté qu’il y a « insuffisance des ressources dispo- nibles ». Sur quel criterium se fondera-t-on pour l'établir, pour la définir? La question est grave.

Préjudiciellement, on se demande si dans les ressources disponibles rentrent celles qui proviennent de la vente d’un immeuble ou d’une rente; si, par suite, la réalisation de ces capitaux peut être imposée en vue de ces travaux? La négative résulte

(4) 2 juillet et 6 août 1884. — Dans ce sens, Ducrocq et Borde. op. cit.

de deux avis du Conseil d'Etat (1), qui a craint visiblement que les fabriques se dépouillent de leurs réserves. Nous jJugeons cette crainte exagérée et l’affirmative préférable. En effet, leurs ressources normales devant y suffire, l’exercice du culte ne sera nullement compromis par la nécessité d’aliénation de ces capitaux. Regardons les faits : se rallier à la négative, c’est admettre que la contribution de la fabrique sera, dans la plupart des hypothèses, insignifiante; elle n’aura, pour s’en exempter, qu'à faire des dépenses inutiles, fastueuses ou encore — procédé précieux — des placements en rentes. Est-ce là l'esprit de la loi de 1884? Est-ce au hasard qu'après avoir usé du terme restreint de « revenus » le législateur s’est servi de l’expression plus large de « ressources disponibles »?

Quelle que soit la solution, elle ne définit pas complètement le sens et l'étendue du mot « ressources disponibles ». Le rapporteur du Sénat avait pensé et écrit que ce serait simplement l’excédent des fabriques, leurs dépenses tant obligatoires que facultatives étant faites. Il y aurait eu abus. M. Waldeck-Rousseau fut amené, au Sénat, à le corriger en déclarant que ce serait « le solde

(1) Sénat: séance du 29 mars 1884.

de la caisse, une fois que les fabriques auraient employé aux frais du culte la somme qui doit être raisonnablement affectée à cet usage. » (1) La précision qui manquait, à été apportée par la Circulaire ministérielle du 15 mai 1884. « Les res— « sources disponibles sont celles quirésultent dela « différence des ressources de toute nature et du « total des dépenses obligatoires. » Cette interpré— tation — la plus rigoureuse à l’égard des fabriques est la plus prudente. Elle permetde dire si, quand une fabrique contracte un emprunt, elle doit être considérée comme disposant d’une ressource disponible : oui, a-t-on répondu justement, à cette seule condition que le service de l’annuité d’emprunt ne l’empêche pas de faire face aux dépenses nécessaires du culte. Est-ce à dire que le Conseil Municipal peut critiquer les dépenses relatives au culte, même quand elles sont approuvées par l’évêque? Il faut admettre la négative. (3)

Quelles sont les formes du recours? Sous le régime de 1809, qu'il s'agisse de grosses réparations ou de réparations d’entretien, une délibération est prise par le conseil de fabrique, adressée au préfet, complétée d’un devis et communiquée, pour avis, au Conseil Municipal, et aboutit à une

(3) Conseil d'Etat:10 avril1860. D. 60. 3. 46 etla note.— Lettre du Ministre des Cultes du 4 octobre 4872 D. 78. 3. 81 et la note.

décision préfectorale ordonnant les réparations et les mettant à la charge de la commune au moyen d’une inscription d'office, par voie d'autorité.

L'esprit de la loi de 1884 est autre; il procède de l’idée de contrat entre les deux personnes morales.

ART. 136, 12°: « Sont obligatoires pour les «communes les grosses réparations aux édifices « communaux, sauf lorsqu'ils sont consacrés aux « cultes l’application préalable des revenus et res- «sources disponibles des fabriques à ces répara- «tions. S'il il ya désaccord entre la fabrique et la « commune, quand le concours financier de cette « dernière est réclamé par la fabrique dans les cas « prévus aux art. 11 (concernant le logement du » curé ou desservant) et 12, il est statué par décret « sur la proposition du Ministre de l'Intérieur et des « Cultes. »

Ainsi, aujourd’hui, c’est à la commune que la fabrique s’adresse directement, ce qui est préférable.

Ou elle accepte, et alors l’accord se fait entre elles, sans intervention du préfet hormis le cas de l’art. 68, 3° de cette loi de 1884, quand sont dépassées les limites des ressources ordinaires et

extraordinaires, que les communes peuvent se

créer sans autorisation spéciale.

Ou elle refuse, et alors il v a lieu de provoquer, suivant la procédure indiquée par le texte, un décret qui d’ailleurs peut être, à son tour, attaqué pour excès de pouvoir et qui est rendu sur la proposition des Ministres de l'Intérieur et des Cultes. S'il y a désaccord entre eux, le Président de la Ré- République les départagera. C’est là un droit nouveau imprévu par la Constitution qui exige que tout décret soit revêtu du contre-seing du ministre responsable. Qui du ministre dont le chef de l'Etat aura suivi l’avis, ou des deux ministres, donnera le contre-seing? Question plus importante, la décision présidentielle doit-elle intervenir après avis du Conseil d'Etat? Non, peut-on répondre, puisqu'aucun texte ne l'exige. Oui, selon nous, parce qu’il est encore plus exact qu'aucun texte ne donne au Président un pouvoir d'arbitrage entre les ministres, parce que ce pouvoir est bien dans le rôle du Conseil d'Etat, qui vide les conflits entre départements ministériels, enfin parce que le Conseil d'Etat est Le tuteur supérieur des communes et des fabriques.

Il y a lieu de soustraire ces hypothèses à l’application de l’art. 149, qui charge tantôt le Chef de

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l'Etat, tantôt le préfet d'imposer des dépenses aux communes.

Ce ne sont là que des règles théoriques. Il se trouve que les formes, telles que nous les avons résumées et qu'elles résultent du décret de 1809 (art. 93 et suivants) sont encore observées, conformément d’ailleurs à une décision du Ministre des Cultes du 17 septembre 1884, mais non plus à peine de nullité (1), dès que la commune reconnaît l’utilité de la dépense. Mais si elle refusait de la voter, cette dépense ne prend un caractère obligatoire que si toutes les formalités ont été rigoureusement remplies. Donc, recours de la fabrique au préfet qui prend l’avis du Conseil Municipal et statue.

Au cas de désaccord, il faut donc un décret. S'il reconnaît l'obligation de la commune, ordonne-t-il en même temps l'inscription d'office au budget communal? Oui, à cette condition formelle que la municipalité aît été mise en demeure au préalable, spécialement et directement, de pourvoir à cette dépense nécessaire.

Quelle est la sanction de cette rigoureuse réglementation? La commune n’est engagée que si toutes es formalités ont été exécutées (2).

(1) Conseil d'Etat: 9 juin 1882. Dalloz 88. 38. 119.

(2) Arrêts du Conseil d'État, du 2 juin 1880. D. 81. 3. 46, et du... et du... 4er avril 1881. D. 83. 5. 82.

Quels sont ses moyens? Si elle a des ressources, elle procède à l'inscription d’un crédit au budget. Sinon, elle doit recourir à une imposition extraordinaire ou à un emprunt dans les conditions déterminées par la loi de 1884, ou, enfin, à une demande de secours soit au département soit à l'Etat. Cette dernière forme est prévue par une Circulaire des Cultes, du 12 janvier 1882, relative aux subventions d’un quart ou, au plus, d’un tiers, aux communes rurales à fin de constructions, réparations, acquisitions. La demande contient la délibération du conseil de fabrique, qui doit porter affectation à cette dépense de toutes ses ressources, et celle du Conseil Municipal, qui fait connaître à la fois son avis et le montant nécessairement notable de sa part contributive.

Quand la contribution communale a lieu, quels sont ses effets? Elle donne à la municipalité les prérogatives dans la direction des travaux (1), ainsi que le droit de se prévaloir de l’inobservation des conditions (2), sans l’exposer aux poursuites de l'entrepreneur, qui n’a contracté qu'avec la fabrique (3). Son obligation étant générale, la circonstance que le conseil de fabrique a reconnu dans une délibération la nécessité des travaux à

(4) Voir plus loin, pages 421 et suivantes.

(à) Conseil d'Etat : 9 juin 1882, déjà cité.

ce AE d'Etat : 19 décembre 1867. Recueil des Arrêts, 67. P. f

exécuter à une église n’est pas suffisante pour mettre les travaux à la charge de ce dernier (1).

Il doit sans doute fournir toutes ses ressources disponibles. D'accord, à condition qu’il ait concouru au projet. Dès lors, le décret qui déclare non obligatoire pour la commune et, par a contrario, obligatoire pour la fabrique, le paiement du solde des réparations exécutées à l’église est entaché d’excès de pouvoir, si la commune s’est chargée seule des travaux (1).

Il faut craindre de dépasser les termes et l’esprit de la loi : aussi peut-on mettre en doute l’obligation de chacune de ces deux personnes morales relativement à la reconstruction des églises et la répudier nettement en ce qui concerne l’assurance contre l’incendie, qui est un acte d'administration facultatif pour les fabriques.

Si elles y procèdent, l’assurance peut être contractée avec une Compagnie mutuelle ou à primes fixes et doit comprendre les bâtiments, leurs accessoires, le mobilier. Une fabrique qui négligerait de passer ou d'entretenir régulièrement un contrat d'assurances, alors même que le paiement des primes annuelles serait pour elle une lourde charge, assumerait une responsabilité grave, car elle n’a, si l’église vient à être détruite par l’in-

(1) Conseil d'Etat :11 février 1887. Recueil des Arrêts, 87.ip. 145. (2) Conseil d'Etat : 29 juin 1894. Recueil des Arrêts 94. p. 487,

cendie, aucune action ni contre la commune ni contre l’État, pour les contraindre à lui fournir une église nouvelle ou une indemnité. Elle peut sans doute invoquer l’article 97 de la loi de Germinal an X. «Dans les paroisses où il n’y aura « point d’édifice disponible pour le culte, l’évêque « se concertera avec le préfet pour la désignation « d’un édifice convenable». Maïs la location de cet édifice ne constitue pas une dépense obligatoire pour la commune.

Il va de soi, du reste, que l’indemnité, reçue en cas d'incendie appartient exclusivement à la fabrique, qui a payé les primes sauf affectation de cette indemnité à la reconstruction de l’église, avec l'approbation de la commune et l'autorisation de

l'administration supérieure (1).

Quand la paroisse comprend plusieurs communes ou, réciproquement, quand la commune comprend plusieurs paroisses la question n’est pas aussi simple.

I. — Le 1” cas — une paroisse comprenant plusieurs communes — se présente quelquefois dans les campagnes et donne lieu au jeu des principes. Dès lors, les municipalités sont obligées de payer les grosses réparations que ne peut supporter la fabrique, sans pouvoir s’en affranchir par la pos-

(4) Marie, op. est. p. 396.

session ou la création d’églises, où se cèlébreraient quelques offices religieux, mais non consacrées régulièrement comme paroisses au culte catholique (1).

Pour qu’il en soit ainsi, il faut que les travaux n'aient pas été amenés par le fait et pour l’avantage d’une seule des communes intéressées. Ain, au cas où l’une — celle qui possède l’église — l’a fait démolir pour établir une place publique, rectifier le tracé d’une route, l’autre n’est pas tenue de concourir aux dépenses, même si l'édifice menaçait ruine.

Quelles sont les formes du concours ?

D’après la loi de 1837, chaque Conseil Municipal prenait une délibération, après quoi le préfet statuait.

Il appartenait à la loi du 5 avril 1884, libérale et décentralisatrice, de faire confiance auxcommunes, de leur laisser de l'initiative, de provoquer l’accord entre elles par un rapprochement, par une discussion en commun. Désormais, pour tous les objets intéressant plusieurs communes, donc pour les églises dans notre hypothèse, les maires avertissent Le préfet et correspondent entre eux au nom de leurs Conseils Municipaux. Ces assemblées

(1) Arrêt du Conseil d'Etat : 12 juillet 1866. D. 1867. 3. 68 et Avis du 24 juillet 1886.

délèguent chacune ses représentants à une commission, qui prend des décisions, qui deviennent exécutoires par leur ratification. L’approbation préfectorale n’est nécessaire que dans les cas, où la nature de l'affaire la comporte suivant le droit commun.

Quant à la répartition, la loi du 14 février 1810 la fixait entre les communes au marc le franc, quand il fallait recourir à une contribution extraordinaire, excluant toute convention contraire ; c’est le préfet qui après avis du Conseil d'arrondissement et du Conseil Général, répartissait la charge. Les communes retrouvaient leur liberté, si elles subvenaient à la dépense au moyen de ressources ordinaires. — Un auteur (1) expose que ce système n’a été bouleversé que par la loi de 1884, art. 116, qui aurait fait de cette liberté de convention le droit commun. Jamais erreur ne fut plus grossière. C’est méconnaître, c’est ignorer l’existence de la loi du 10 août 1871.

Aux termes de son article 46,13° « le Conseil « Général statue définitivement sur les difficultés « élevées relativement à la répartition de la dé- « pense des travaux qui intéressent plusieurs com- « munes du département ». C’est une attribution,

(1) Voyez Borde, op. cit. p. 446.

qui a été enlevée à son profit au préfet. Une délibération prise conformément à ce texte est-elle attaquable pour excès de pouvoir? L’affirmative est admise par la jurisprudence (1) et fut contestée bien à tort par le département de l'Intérieur, qui invoquait en sens contraire des arrêts du Conseil d'Etat, rendus avant la loi de 1871, par conséquent sans valeur. Le préfet a conservé sa compétence pour procéder aux inscriptions d'office, qui sont des actes d'exécution, donc attaquables pour excès de pouvoir (2). On sait que s’il n’y avait pas exécution, s’il n’y avait pas possibilité d’une atteinte portée aux droits des requérants, cette voie de recours ne serait pas ouverte. C’est un principe analogue à celui qui veut que les contribuables, au lieu d'attaquer, pour excès de pouvoir, les arrêtés préfectoraux, qui rendent exécutoires les rôles émis en matière de curage, par exemple, ou les actes qui approuvent des impositions extraordinaires, attendent que les rôles soient publiés et

(4) Dans ce sens, arrêt du Conseil d'Etat du 25 janvier 1878. Recueil des Arrêts p. 79.

Dans ce sens, arrêt du Conseil d'Etat du 5 juillet 41885. Recueil p. 631.

Dans ce sens, arrêt du Conseil d'Etat du 5 juillet 1894. Recueil p. 2.

(2) Conseil d'Etat : 23 juin 64. D. 65. 3.4. — 5 janvier 1894 déjà cité.

mis en recouvrement pour se pourvoir par voie de demande en décharge ou en réduction. Le recours n’a de raison d’être qu'après que l’autorité a manifesté la volonté de faire usage de son droit par voie coërcitive.

Malgré les innovations de 1871 et de 1884, il à été décidé (1) que le partage de la dépense se fait entre les communes au prorata des quatre contributions directes, conformément à la loi de 1810.

II. — Plus fréquent est le cas où une commune comprend plusieurs paroisses. Elle pourvoit suivant Le droitcommun aux grosses réparations nécessaires aux églises.

La question est moins simple, quand la paroisse forme en même temps une section de commune, c'est-à-direuneunité ayant une personnalité propre, indépendante de celle de la commune dont elle fait partie et avec laquelle elle peut même se trouver en opposition d'intérêts.

N’est-il pas vrai alors que Îa contribution doive être fournie par la section de commune, qui, en fait, forme une commune distincte, qui, lorsque la défense de ses intérêts l'exige, est représentée par une commission syndicale, qui, étant seule pro-

(1) Décision de l'Intérieur ; 24 janvier 1885.

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priétaire de l’édifice, doit seule pourvoir aux réparations, et d'autant plus que seuls ses habitants en ont l'usage ? Cette opinion, exposée par M.

Aucoc (1) fut longtemps admise par le Conseil d'Etat et le Ministère de l’Intérieur.

D’autres auteurs (2) ont voulu résoudre la question,commeil arrive fréquemment en droit, par une distinction. « Faites supporter, disent-ils, les dé- « penses extraordinaires par la section, qui a la « possibilité d'établir à cette fin des impositions « extraordinaires. Mais réservez les dépenses ordi- « naires pour la commune entière, car il ne doit y « être pourvuque par des ressources ordinaires. Or « la section n’en a pas. » C’est oublierque les sections de communes ne sauraient être autorisées à contracter des emprunts, à prélever des contributions, que dans les cas expressément déterminés par la loi.

La véritéest que la contribution doit être fournie par la commune entière. Cela résulte d’un avis très-général du Conseil d'Etat, ainsi que d’un arrêt (3), visant les dépenses obligatoires. Il doit en

(1) Voyez son ouvrage sur ‘‘ Les sections de communes ” p. 396. Dans ce sens, Gaudry, op. cit.

(2) Dans ce sens, avis du comité de l’intérieur : du 27 mai 1831; du 2 avril 1836. Arrêt du Conseil d'Etat, du 410 décembre 1840.

(3) Avis du 9 décembre 1858. Arrêt du 23 juin 1864.

être ainsi, car les sections de communes ne peuvent pas être considérées comme des communes ni en général ni spécialement au point dont nous nous occupons, car, depuis 1837, c’est la commune qui est propriétaire même des édifices publics, sis dans une section, dès qu’ils sont consacrés à un service public. Que si on nous oppose le décret du 30 décembre 1809, article 100, et La loi du 14 février 1810 portant qu’il sera pourvu aux grosses réparations au moyen de levées extraordinaires sur la « paroisse », nous répondrons que ce dernier mot s’entend, comme sous l’Ancien Régime, de la réunion de plusieurs villages. — S'il fallait d’autres argumenls dans notre sens, nous ajouterions : que l’intérêt du culte est en jeu car les églises pourraient tomber en ruines faute de ressources, si elles ne comptaient que sur les sections ; que l'esprit de la loi de 1884 est de diminuer l’autonomie des sections de communes, comme en témoigne, par exemple, cette règle qui, au cas de réunion de cemmunes, attribue à la caisse communale les revenus de la commune, transformée en section pourvu toutefois qu'ils soient perçus en argent. (1)

Les fonds étant votés, qui dirigera les travaux ?

(4) Dans ce sens, Couturier : Les Sections de Communes ; leur personnalité juridique : thèse pour le doctorat : Mai 1896.

Si les fonds sont exclusivement fournis par la commune, ce sera celle-ci. Si par la fabrique, ce sera la fabrique, encore que cette réponse aît été longtemps contestée. On disait en faveur de la commune qu’elle doit présider aux réparations, puisqu’elle est propriétaire des églises, ce qui ne nous semble pas une conséquence forcée ; puisque, contrainteéventuellement de suppléerà l'insuffisance de revenus de la fabrique, elle est intéressée à la bonne exécution, ce qui n’est pas déterminant, l'opération de la fabrique ayant pour objet d’améliorer l'immeuble, non de le détériorer.

Si les fonds sont fournis et par la commune et par la fabrique, la direction des travaux doit appartenir, selon le Conseil d'Etat (1), à la commune, en raison des articles 95 à98 du décretde 1809, portant que lorsqu'une commune est tenue de pourvoir aux frais de grosses réparations des édifices du culte, c’est à l'administration municipale à faire emploi des fonds, à adjuger les travaux et, par conséquent, à les diriger. Argumentation peu solide à nos yeux, parce que ce texte prévoit l'hypothèse de la contribution exclusive de la commune. Or, en l’espèce, elle n’est pas seule intéressée. La fabrique l’est aussi et quelquefois davantage. Aussi est-ce celle

(1) Arrêt du 24 juin 1870. Dalloz. 71. 3. 106,

de ces deux personnes morales, qui fournit la part principale, qui doit diriger les travaux, avoir le maniement des fonds, choisir l’architecte, sauf à laisser à l’autre un droit de surveillance (1), permettant de faire toutes démarches utiles pour que les dispositions du devis et les clauses du cahier des charges soient observées. IT adhère bien à cettesolutionen mêmetempsqu’ilmontrel’incertitude des règles, l'arrêt du Conseil d'Etat, qui a admis la remise faite par le préfet de la direction des travaux de reconstruction à la fabrique, qui a recueilli des souscriptions importantes (2).

Par voie de conséquence, les secours alloués par l'Etat doivent être remis à la personne morale qui a la direction des travaux.

Souvent les fonds proviennent de souscriptions en totalité ou pour partie.

S'il y est procédé par la commune, c’est sa caisse qui les recueille. Si c’est fait au nom des commnnes et des fabriques, il y a entre elles partage par moitié (3). Quid si la souscription est recueillie pour l’église, sans autre précision ? C’est une opinion (3)erronée que d’en prescrire le versement à la

(4) Dans ce sens, Décision ministérielle du 26 février 14870. Dalloz. 71. 3. 47.

(2) 19 juin 1889. — Dans ce sens, décision du Ministère de l'Intérieur, insérée dans le Bulletin Officiel : 1868, n° 65. p.496.

(3) Arrèt du Conseil d'Etat, du 15 avril 1857.

caisse communale. Faut-il donc, au contraire, l’attribuer à la fabrique, pour se conformer au décret de 1809 (art. 1°) qui la charge de veiller à l'entretien du culte — et à l'arrèt du Conseil d'Etat du 16 mars 1868, qui se fonde sur ce que « ces « sommes sont des offrandes ou des libéralités faites « par les fidéles dans un intérêt religieux à un éta- « blissement public ayant capacité spéciale pour « représenter cet intérêt... En pareille matière, « l'intention des donateurs n’est pas douteuse et « ne saurait être méconnue sans s’exposer à voir « la générosité des fidèles se ralentir et sans nuire « à l'intérêt des communes! » Nous inspirant de la solution relative à la direction des travaux, nous admettons pareillement que la souscription doit être versée dans la caisse de celle des deux personnes morales, qui supporte la plus grande part dans la dépense. (1)

Au cas où c’est la fabrique, il faut noter : 1° que le curé recueillant des souscriptions n’opère ni pour son compte personnel ni pour celui de la commune, mais bien pour celui de la fabrique. 2° que si une commune lui apporte une subvention, le receveur municipal, pour justifier du versement effectué par lui, devra exiger d’abord la quittance

(1) Dans ce sens, Ducrocq: Cours de Droit Administratif, n° 1127.

du trésorier, puis, ultérieurement, après un délai suffisant, un certificat administratif faisant connaître que les deniers communaux ont été consacrés à l’usage auquel ils étaient destinés (1). 3° que dans le cas où les fonds alloués par l'Etat doivent être administrés par la fabrique parce qu’elle dirige les travaux, ils ne peuvent passer directement de la caisse du Trésor dans la sienne. Alloués à la commune, c’est en son nom qu'ils doivent être mandatés ; ils doivent être touchés par le receveur municipal qui les verse à son tour à la fabrique. La règle, attribuant à la compétence de l’autorité administrative les contestations relatives à l'interprétation ou à l'exécution des engagements contractés en vue de travaux publics, s’applique ici, que la difficulté s’élève entre la commune et la fabrique, ou entre l’une d’elles et des souscripteurs.

(1) Opinion émise dans la Revue d'Administration ; 4891 II, p. 104.

QŒQU'ATRIÆME PARTIE