CHAPITRE UNIQUE

La Réforme Bancaire.

$ 1. — La préparation de la Réforme Bancaire.

La grave panique financière de 1907 vint donc attirer lat tention publique sur les insuffisances du système des Sous- Trésoreries, et rappeler l'urgence d’une réforme. Celle-ci va s'élaborer lentement et progressivement, de 1907 à 1914.

Dès 1908, intervint le « Aldric-Vreeland Act » qui créait une Commission Monétaire Nationale, chargée d’étudier les différents plans de réformes et de soumettre un projet complet au Congrès. La même loi établissait d'autre part des « National Currency Associations » (1), organisations provisoires qui devaient, en attendant le vote de la réforme générale, empêcher le retour de nouvelles paniques.

En 1910, le travail de la Commission Monétaire Nationale était achevé. Le projet était assez vague pour laïsser à l’initiative du Congrès un vaste champ d'action. Il énumérait surtout les avantages attendus de la réforme et les buts essentiels auxquels elle devait satisfaire :

— Empêcher le retour des paniques désastreuses comme celle de 1907 et remédier à l’étroitesse habituelle du marché monétaire.

— Favoriser le développement du commerce intérieur et extérieur, et celui du marché de l’escompte.

— Régulariser le taux de l’intérêt et mettre un frein aux excès de la spéculation.

(1) National Currency Association : Association de Banquïers pour régulariser la circulation monétaire.

— Assurer une égalité parfaite entre les Banques Nationales et les Banques d'Etat en organisant entre elles un système de coopération. Pour cela, le projet prévoyait un office central chargé de représenter les Banques et de concilier au mieux l’ensemble de leurs intérêts. Si ces principes généraux semblent au premier abord assez imprécis, l’application pratique qui allait en être faite devait donner à l’institution nouvelle un caractère vraiment original, et marquer nettement les progrès réalisés sur le passé.

La mise au point de la réforme fut laborieuse, non que tous les parlementaires n'en sentissent vivement la nécessité, mais il fallait satisfaire aux desiderata parfois contra-

dictoires des différentes Banques. D'autre part, il me faut

pas oublier que le « Federal Reserve System » fut établi par un Congrès démocrate et par l'Administration qui arriva au pouvoir en 1913 avec le Président Woodrow Wilson. La méfiance traditionnelle des Démocrates pour une Banque Centrale indépendante et leur phobie du « Money Trust » (Trust de l’argent) jouèrent alors un rôle prépondérant.

Enfin le « Federal Reserve Act » fut voté par le Congrès, approuvé par le Président, et promulgué le 23 décembre

$ 2. — L'organisation du nouveau système bancaire.

On retrouve, dans l’organisation du nouveau système Bancaire, les principales lignes du projet élaboré par la Commission Monétaire Nationale :

Les Etats-Unis sont divisés en douze districts dans chacun desquels se trouve une cité fédérale de réserva (Federal Reserve City) capitale du district, et siège de la Banque Fédérale de Réserve.

A Washington, D, C., siège le « Federal Reserve Board »

où Conseil Fédéral de Réserve, qui comprend huit membres, dont le Secrétaire de la Trésorerie, le Contrôleur de la circulation, tous deux membres d'office, et six autres membres nommés pour dix ans par le Président avec l’approbation du Sénat, et choisis parmi les banquiers et les hommes d’affaires. Ainsi, ce Conseil qui devait contrôler l’ensemble du système, grâce à la-présence de ces deux hauts fonctionnaïres et des représentants des différentes branches de la production nationale, devait être au courant à la fois des besoins du Gouvernement, et de la situation bancaire et économique.

Le Président du Conseil d'Administration de chaque Banque Fédérale de Réserve est désigné comme « Agent Fédéral de Réserve » et assure la liaison entre le conseil de Washington, D. C., et la Banque qu’il représente,

De fréquentes conférences entre ce Conseil, les agents de district et les Gouverneurs des Banques Fédérales de Réserva réalisent l’unité de vue et d'action,

Enfin, un Comité consultatif (Advisory Council) composé de douze membres, représentant chacun un des districts, se réunit au moins quatre fois l’an à Washington, ct peut conférer avec le Conseil Fédéral de Réserve, soit directement, soit par l'intermédiaire de son Président, sur le taux de l’escompte, le marché monétaire, les émissions des billets, les achats ou les ventes d’or ou de gages collatéraux, et sur la situation bancaire en général.

Le système est complété par l'existence de Banques affiliées (Member Banks) qui étendent à l’ensemble du territoire les avantages du nouveau système. Les Banques Na:tionales en font obligatoirement partie, tandis que les autres Banques, Banques d'Etat ef privées, y sont seulement invitées. Le capital de la Banque Fédérale de leur district est

souscrit par elles, et cebte disposition renforce l’interdépendance des différents éléments de l’organisation régionale.

$ 3. — Les attributions des Banques Fédérales de réserve.

La loi du 23 décembre 1913, réglemente d’autre part avec soin les attributions officielles des Banques Fédérales de Réserve. Il faut distinguer les rôles financier, monétaire et économique confiés par le Congrès au nouveau système.

Le rôle financier est double :

— D'une part, les Banques Fédérales de Réserve sont les agents financiers du Gouvernement, et, à ce titre, chargées de garder et de gérer les fonds publics et d'effectuer les paiements de l'Etat,

Dans sa première rédaction, le projet de loi disposait, dans sa section 16, que les nouvelles Banques Fédérales de Réserve, devaient devenir dans un délai de douze mois les agents du Gouvernement, et que les fonds publics leur seraïent confiés en totalité, pour être ensuite répartis proportionnellement entre elles par le Secrétaire de la Trésorerie, sous réserve de l'approbation du Comité Fédéral. Le système ainsi organisé s’imposait donc obligatoirement au Secrétaire,

La, plupart des économistes qui avaient participé à la discussion de la loi avaient soutenu cette disposition qui leur paraissait constituer un juste milieu entre le système de l’indépendance de la Trésorerie, condamné par l'expérience et celui du recours aux Banques privées, jugé trop téméraire. Néanmoins, une vive opposition se manifesta. Gella tout d’abord du Sous-Secrétaire de la Trésorerie Mac Adoo, qui regrettait peut-être le jeu des influences politiques qui triomphait avec l’ancien système. Celle également de l'aile extrémiste du parti démocrate qui répugnait encore à l’idée de voir les Banques gérer et utiliser des fonds publics.

Ces influences triomphèrent au Sénat, qui fit subir au projet de nombreuses modifications. La nouvelle section 15, remplaçant la section 16 du projel primitif, laissait le Secriétaire libre de se servir ou non des Banques Fédérales comme agents financiers. La Chambre des Représentants accepta cette modification, qu'elle estimait ne pas devoir faire de différence dans la pratique.

En fait, le dépôt des fonds publics dans les Banques Fédérales fut l’objet de controverses et de discussions très vives dès que le nouveau système entra en application, le 16 novembre 1914. Pendant presque un an, le Secrétaire de la Trésorerie ne leur confia aucun fonds. Ce fut seulement sous la pression du Congrès, que le Secrétaire Mac Adoo annonça en novembre 1915 la désignation des Banques Fédérales de Réserve comme agents financiers et dépositaires du Gouvernement, à dater dù 1* janvier 1916. Ceci entraina un transfert aux Banques Fédérales, malls seulement dans les douze cités de Réserve Fédérale, les Banques Nationales affiliées conservant ailieurs leurs attributions antérieures. Il eut été en effet très gênant de ne laisser subsister comme agents financiers du Gouvernement que les douze Banques Fédérales de Réserve, dont les attributions directes ne pouvaient que difficilement être étendues au delà de leur résidence. |

Aussi vit-on un grand nombre de Banques Nationales maintenues dans leur fonction de dépositaires de fonds publics. Au 31 juin 1915, leur nombre s'élevait à 1473, dont 849 étaient des dépositaires réguliers effectwant des opérations pour le compte du Gouvernement et 624 des dépositaires temporaires, dont les comptes inactifs constituaient de véritables prêts Gouvernementaux. Cette catégorie eut dû disparaître immédiatement. En fait, la Guerre retarda

cette réforme jusqu'en 1920. Quant aux dépositaires réguliers, c’eût été une erreur de les supprimer brutalement. Ils ont d’ailleurs subsisté jusqu’à ce jour, bien qu'avec quelques modifications, mais le montant des opérations publiques qu'ils traitent est relativement peu élevé par rapport à celui qui est confié aux Banques Fédérales.

En définitive, les Banques Fédérales sont donc dépositaires des fonds publies, soit directement, dans la mesure où elles gardent ces fonds dans leurs propres caisses, soit indirectement, lorsqu'elles les remettent en dépôt aux Banques affiliées, bien que la responsabilité de ces opérations leur restent propres aux yeux de la Trésorerie. Sur ces dépôts de fonds publics, qui proviennent de la rentrée des impôts ou du produit de l'émission des emprunts, aucun intérêt n’est demandé aux Banques Fédérales, mais un intérêt de 2 % est exigé des Banques affiliées pour les dépôts dont elles ont la jouissance.

La mission d'effectuer les paiements de l'Etat a toujours été considérée comme la contre-partie onéreuse des avantages procurés par la gestion des fonds publics. Les transferts qu’elle impose, la liquidité improductive qui doit être conservée pour faire face au montant variable et imprévisible des règlements, en sont les conséquences nécessaires et gênantes.

D'autre part, les Banques Fédérales sont chargées de la gestion et de l'amortissement de la Dette publique comme de l'émission des nouveaux emprunts. La Guerre de 1917- 1918 allait donner à cette fonction une importance exceptionnelle.

C'est peut-être avec le rôle monétaire qu'apparaît l’innovation la plus féconde du système, celle qui devait doter le pays d’une circulation souple et adaptée aux besoins éco-

nomiques. Il ne faut pas oublier en effet que le « Federal Reserve Act » de 1913 avait eu pour objet de remédier à une fâcheuse absence d’élasticité fiduciaire. Désormais, l'émission des billets par les Banques Fédérales de Réserve devait se faire sur la base du « banking principle », qui admet les traites escomptées, après acceptation du tré et endos du cédant, comme gage.valable des billets, au même titre que l'or, Le « Currency Principle » qui ne reconnaij comme couverture légitime que l’encaisse métallique, après avoir été si longtemps la règle des émissions des Banques Nationales, était enfin, et fort heureusement, abandonné. Les « Federal Reserve Notes » pouvaient à l'avenir être émis en contre-partie de l'encaisse métallique et du portefeuille des Banques Fédérales. D’après le texte primitif de la loi de 1913, toute émission de billets supposait une double cour verture, composée d’une part d'effets de commerce, d’une valeur équivalente à @elle des billets demandés, et, d'autre part, d’un dépôt d'or égal à 40 % de l’émission. Les circonstances exceptionnelles de la période de guerre ont amené sur ce point une modification importante, À la préoccupation de l’élasticité est venue s'ajouter celle de la constitution d’une importante réserve d’or; et, depuis 1917, les billets des Banques Fédérales de Réserve peuvent être émis, soit, Comme auparavant contre 40 % d’or et 100 % d'effets, soit contre 100 % d’or. R |

Du fait que le réescompte du papier commercial pouvait donner lieu désormais à l'émission de nouveaux billets, l'adaptation du montant de la circulation aux besoins monétaires se trouvait grandement facilitée. En période d’activilé, les transactions se faisant plus nombreuses, le nombre des effels de commerce venant à échéance et provoquant, par leur remboursement, des rentrées de billets, est supé-

rieur au nombre des effets escomptés et réescomptés, et, par suite, le montant de la circulation diminue.

Bien des pays d'Europe s'étaient déjà rendu compte de l'avantage de ces règles nouvelles d'émission. D'ailleurs, le système inverse, celui du « Currency Principle », avait déjà suffisamment démontré son insuffisance. Il n’est que de se souvenir des difficultés éprouvées par les Banques Nationales ei les Banqües d'Etat pour assurer le financement des périodes d’activité économique, lorsque leur émission était limitée à l’encaisse métallique et au montant des rentes fédérales ou autres gages collatéraux qu’elles pouvaient détenir.

Le rôle économique des Banques Fédérales de Réserve est, en quelque sorte, une conséquence de leurs autres attributions. Les fonds publics déposés dans ces Banques ou dans les Banques affiliées sont mis à la disposition de l’économie régionale, sous forme d'ouvertures de crédits et de prêts à court terine. Cette politique de crédit facile est tout particulièrement utile pour faire face aux besoins saisonniers de l’agriculture et de l’industrie. Une mobilisation partielle, ou générale, des fonds disponibles en faveur des besoins exceptionnels qui peuvent apparaître dans une partie quelconque du territoire fédéral, est désormais possible. Le Conseil fédéral peut en effet ordonner les transferts d’un district à l'autre et remédier ainsi promptement à une crise locale.

D'ailleurs, le jeu du taux d’escompte vient renforcer encore la puissance d'intervention des Banques Fédérales. Leur fonction. essentielle est, en effet, de réescompter le papier commercial « eligible » des Banques affiliées. (Les Américains désignent par ce terme le papier qui a été tiré en contre-partie d'opérations commerciales, industrielles ou agricoles). D'autre part, les « Member Banks » peuvent aussi

Pre (a

présen

ter au réescompte, les bons, obligations et rentes de l'Etat qu’elles ont en portefeuille.

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Bien que les relations entre le Trésor et les Banques de Réserve ne se soient guère développées de janvier 1916 à mars 1917, dès l’abord ‘cependant leur nature fut profondément transformée. Jusqu'’alors, en effet, les comptes en banque du Trésor avaient été plutôt des comptes d'épargne que des comptes de dépôt proprement dits puisque ses opérations se réglaient presque exclusivement par des versements et des paiements en espèces plutôt que par les voies normales du crédit bancaire. Dorénavant, au contraire, les rapports du Trésor et des Banques de Réserve s’établissaient sur une base différente : les Federal Reserve Banks n'avaient plus à constituer de valeurs en garantie des dépôts publics ni à payer d'intérêt sur ceux-ci. Elles n'étaient plus tenues qu’à conserver le même pourcentage de liquidité de 35 % que pour les dépôts privés. Par ailleurs, le Trésor pouvait effectuer des paiements par chèque sur son compte, ce qui le plus souvent n’entraînait pas de déboursements en espèces mais seulement des transferts en écritures du compte du Gouvernement au compte d’une Banque affiliée. Ainsi les opérations du Trésor purent être menées avec une masse de manœuvre beaucoup plus étroite qu'autrefois. Pour la première fois depuis 1846, le Trésor devenait donc pour les Banques un déposant ordinaire et avant peu, allait également devenir emprunteur. Il est heureux que ce nouveau système ait pu être établi avant l'entrée en guerre des Etats- Unis, constituant ainsi une base solide pour les opérations financières d'une ampleur sans précédent qu’allaït nécessiter le financement des hostilités.