C. — Politique suivie vis-à-vis du marché monétaire

A cètte époque commence à se manifester la volonté délibérée de la Trésorerie Fédérale de faciliter à l’aide de ses disponibilités le financement de la production et de la consommation. C’est sous cet aspect essentiellement économique que devait se traduire dès ce moment l’étroïte collaboration de la Trésorerie et des Banques.

S1 les encaissements de recettes avaient pu intervenir en période d’abondance monétaire, quand la spéculation se falsait dangereuse, et les dépenses aux époques de gêne et d’étroitesse du marché, l'intervention naturelle de la Trésorerie eut suffit à produire d'excellents effets. Mais en fait, il ne pouvait en être ainsi.

Le plus souvent les rentrées fiscales, c’est-à-dire les prélèvements sur le marché monétaire se produlsaient au moment même des grands besoins de fonds. En effet, les encaissements les plus importants de recettes avaient lieu en mai, juin, fin août, septembre, décembre. Or, les importations atteignaient leur maximum à la période d'été ou

au début de l’automne, ce qui créait un large appel au crédit bancaire pour le règlement des droits de douane, très élevés aux Etats-Unis. À la même époque, sur le marché intérieur, intervenaient les demandes saisonnières pour les achats de récoltes. Aïnsi les disponibilités des Banques étaient diminuées au moment où les demandes, tant pour les besoins du commerce extérieur que pour ceux du marché intérieur, devenaient les plus importantes. Il en résultait une hausse du taux de l'intérêt provoquant un ralentissement général des affaires.

A l'inverse, les plus fortes dépenses du Gouvernement se produisaient en janvier et juillet, lors du paiement des intérêts de la Dette, époque de morte-saïison où les besoins de crédit étaient très diminués. Les Banques, qui disposaient alors de fonds abondants, étaient amenées à les prêter à un taux d'intérêt faible, qui encourageait la spéculation.

A ces déséquilibres saisonniers venaient s'ajouter les déséquilibres annuels provoqués par l'excédent ou le déficit du budget fédéral. L’excédent signifiait en effet que des sommes trop importantes avaient été soustraites inutilement au marché monétaire. Le déficit, dont l'apparition témoignait d’un ralentissement de l’activité économique, rendait néces- Saire le recours à l'emprunt, qui venait à son tour effectuer à contre-temps des prélèvements importants sur le marché monétaire.

La Trésorerie Fédérale s’efforça de remédier par une intervention raisonnée aux Conséquences de ces déséquilibres.

A cet effet, une politique d’open-market fut d’abord pratiquée sur une assez large échelle. En cas d’aïisance du marché, le Gouvernement vendait des rentes, qu'il rachetait aux périodes de resserrement monétaire. Mais, comme la circulation des billets des Banques Nationales était obligatoïi-

rement gagée par ces rentes, le Gouvernement, par le jeu mème de son intervention, empêchait ces Etablissements .de crédit d'augmenter le montant de la circulation ou même les obligeait à le diminuer, lorsque ses propres achats se faisaient importants. Ainsi cette politique amenait la Trésorerie à se substituer aux Banques dans une certaine mesure, maïs non à accroître le volume total des disponibilités mises à la disposition de l’économie nationale.

L'insuffisance de cette intervention amena la Trésorerie à chercher à provoquer une expansion ou une contraction des dépôts bancaires, suivant les besoins saisonniers. Ces efforts portaient essentiellement sur le volume des dépôts publics confiés aux Banques Nationales.

Tout d’abord, le plafond fixé pour ces dépôts fut élevé pour chaque Banque Nationale, de $ 500.000 à $% 1.000.000, ce qui provoqua de 1879 à 1927, une augmentation des dépôts de 20 à 60 millions de dollars. Puis, en 1898, le Secrétaire du Trésor Gage commença à laisser délibérément les dépôts s’accumuler à l’automne dans les Banques Nationales pour remédier au resserrement saisonnnier, dû à la nécessité de trouver des fonds supplémentaires pour « lever les récoltes ».

Le Secrétaire Shaw qui lui succéda (1902-1907), novateur audacieux, adopta des mesures encore plus efficaces.

En 1902, la Trésorerie admit de nouveaux gages en garantie des dépôts de fonds : bons des Etats, des Communes et plus tard obligations des Chemins de fer. Puis le Secrétaire Shaw exclut les fonds publics que détenaient les Banques Nationales des dépôts en contre-partie desquels étaient imposées des réserves proportionnelles sous forme d'espèces ou de dépôts dans d’autres Banques. Il est certain, en effet, que

l'exigence de réserves liquides constantes en plus de la couverture en titres d'Etat était excessive.

Mais en dépit de l’assouplissement de ces réglementations, le volume des dépôts demeurait limité par les dispositions restrictives de la loi, qui ne permettait de constituer des dépôts publics dans les Banques Nationales que par l’autorisation faite aux redevables de s'acquitter en Banque pour le compte du Trésor. Somme toute, on considérait jusquelà que les Banques Nationales pouvaient seulement servir d'intermédiaires entre les particuliers et la Trésorerie Fédérale, sans que celle-ci puisse, comme un déposant ordinaire, transférer ses propres disponibilités dans les Banques. Aussi fut-ce un changement d’une importance décisive qui intervint lorsque, en 1903, le Secrétaire Shaw fit décider de transférer librement à l’avenir aux Banques Nationales les excédents de Trésorerie. Il devenait ainsi possible de faire varier les dépôts bancaires avec une grande amplitude et dans les deux sens, däns la seule limite des disponibilités publiques.

Gette mesure essentielle fut complétée par diverses dispositions. Aux époques de déficit, le produit des emprunts fut maintenu aussi longtemps que possible à la disposition des Banques Nationales et transféré ensuite graduellement dans les Caisses du Trésor. De plus, en 1906, des dépôts publics furent constitués dans les Banques Nationales qui importaient de l'or, pour les y encourager en compensant ainsi la ‘perte d'intérêt pendant les délais de transfert du métal précieux. En 1909, une loï vint autoriser le paiement des droits de douane comme des autres impôts entre les mains des Banques Nationales. Dès lors, rien n’empêcha plus pratiquement le Gouvernement d'y maintenir toutes ses disponibilités, mais celles-ci devaient encore être trans-

férées dans les Caisses du Trésor pour pouvoir être appliquées aux dépenses courantes du budget. La collaboration du Trésor et des Banques n'eut été complète que si le Gouvernement avait pu disposer par chèque sur son compte en Banque.

Enfin, pour compléter l’aide apportée au marché monétaire, une plus grande élasticité fut donnée aux émissions des billets des Banques Nationales, en autorisant temporairement Celles-ci aux époques de resserrement monétaire à constituer d’autres garanties de la circulation fiduciaire que les fonds d'Etat, afin de rendre ceux-ci disponibles pour couvrir des émissions supplémentaires. Ces facilités étaient, au contraire, supprimées quand il semblait nécessaire de restreindre à nouveau la circulation.

Ces pratiques amenèrent à distinguer parmi les Banques Nationales des dépositaires spéciaux et des dépositaires réguliers. Les premiers recevaient des dépôts sans faire euxmêmes aucune opération pour le compte du Trésor : ils bénéficiaient ainsi pratiquement de véritables prêts gouvernementaux et ces dispositions si favorables expliquent le considérable développement de ces dépositaires dont le nombre s’éleva jusqu'à 1.000 en 1907. Par contre, ils durent, suivant les termes de l’Aldrich-Vreeland Act de 1908, payer à la Trésorerie un intérêt sur la totalité de ces dépôts, alors que les dépositaires réguliers, véritables agents financiers du Gouvernement, qui devaient effectuer des opérations pour son compte, n’acquittaient cet intérêt que sur les sommes qui excédaient le montant fixé par la Trésorerie comme nécessaire à ses opérations. Le taux d'intérêt fut fixé par le Gouvernement Fédéral et varia de 1 % à 2 %. Il était uniforme pour tout le pays, en dépit des grandes variations

du taux de l'intérêt libre entre les diverses régions de l’Union.

De grands efforts furent donc poursuivis pour établir d'étroites relations entre la Trésorerie et les Banques Nationales. La politique du Secrétaire Shaw donna lieu à beaucoup de controverses, maïs dans l’ensemble l’opinion publique lui fut plutôt favorable. Bien des gens reconnaissaient en effet volontiers que l'indépendance de la Trésorerie était en elle-même un mauvais système et qu’il appartenait au Gouvernement Fédéral, d'intervenir pour assurer un harmonieux fonctionnement au marché monétaire. Les mesures adoptées constituent une intéressante tentative pour faire remplir par le Trésor Public les fonctions normales d’une Banque Centrale, Le Secrétaire Shaw estimait en effet qu’il devait avoir le pouvoir

— de modifier la nature et la composition des garanties imposées aux Banques Nationales en contre-partie des dépôts publics.

— de contrôler le volume et la vitesse de circulation des billets émis par ces mêmes Banques.

— d'y déposer ou d’en retirer les fonds publics en s’'inspirant seulement des besoins du marché.

Malheureusement, cette tentative fut suivie d’une sévère crise bancaire, qu'il serait sans doute injuste de lui imputer sans réserves. [Il est néanmoins certain que le système ainsi établi comportait encore de réels inconvénients.

Les Banques disposant ainsi de plus importantes disponibilités se trouvaient indirectement encouragées à l’inflation de crédit, d'autant plus que les interventions du Trésor s’exercèrent presque uniquement, pour des raisons électorales, en faveur d’une extension des disponibilités monétaires.

C’est qu’en effet une pareille politique imposait une tâche redoutable à la Trésorerie Fédérale : celle d'effectuer la répartition des fonds entre tous les dépositaires, dont le nombre atteignit 1.400 en 1907, en fonction des besoïns économiques réels de chaque partie du pays. On peut douter qu'un crganisme gouvernemental fut vraiment au courant de Ja situation de chaque région et qu’une telle répartition ait toujours été faite au mieux des intérêts de l’ensemble du territoire fédéral.

Ainsi s'affirma peu à peu la nécessité d’une réforme comportant une organisation bancaire centrale capable de contrôler. efficacement le crédit. Cette évolution progressive de l'opinion publique aboutit en 1913 au vote du Federal Act, qui ouvre un nouveau chapitre dans l’histoire des relations entre le Trésor et les Banques d'Etat aux Etats-Unis.