CHAPITRE II

L'Organisation Financière.

Pendant cette époque plus que pendant aucune autre au cours de l’histoire des Etats-Unis, allait s'établir une collaboration intime entre les Banques et la Trésorerie Fédérale.

A celle-ci incombaient la direction suprême des opérations financières et la responsabilité politique vis-à-vis du Congrès.

A ses côtés, deux organes gouvernementaux, le « Government Bond Department », et le « Division of Deposits » (Direction des Valeurs d'Etat, Direction des dépôts) l’assistaient dans certaines opérations techniques. Le premier, le « Government Bond Department » tenait le livre de la Dette publique, envoyait aux Banques Fédérales les bons qu’elles devaient ensuite répartir entre les Banques de leur district, effectuait les opérations matérielles de transfert, de conversion, et de renouvellement. ù

Le deuxième, le « Division of Deposits » s’occupait de désigner, sur les rapports que lui envoyaient les Banques Fédérales, les dépositaires, et surveillaif les fonds confiés à leur garde. Ce service dirigeait aussi les opérations de Liquidation des Banques dépositaires tombées en déconfiture, afin de récupérer dans la mesure du possible les créances gouvernementales.

D'autre part, le Conseil fédéral de réserve participait à l'élaboration de la politique: financière et était chargé d’appliquer les directives du Secrétaire à l’ensemble du Système. 11 était en rapport immédiat avec les douzes Banques Fédé-

rales, qui étaient dans leur district les agents directs de la politique de Washington. Dans chaque district, on se trouvait en présence de plusieurs sortes d'établissements :

— Les « Member Banks » ou Banques affiliées, comprenant toutes les banques nationales et une bonne partie des banques d'Etat et trust companies.

— Les dépositaires spéciaux.

— Les Banques étrangères au système.

Dès le début des hostilités, un effort considérable fut fait pour inciter les « State Banks » et les « Trust Companies », qui ne faisaient pas obligatoirement partie du « Federal system », à s’y affilier. Dans les précédentes années, ces Banques avaient peu profité de la faculté d'adhésion que léur accordait la loi de 1913. A la fin de 1915, on ne comptait que 32 Banques d'Etat ou Trust C° affiliées ; en juin : 1917, leur nombre était porté à 53, représentant un capital global de $ 78.490.000. Dans son rapport annuel pour l’exercice 1916, la Conseil Fédéral recommandait au Congrès d’apporter à la loi du 23 décembre 1913, certaines modifications de nature à encourager les Banques d'Etat et les Trust Companies à adhérer au système, Le Conseil estimait désirable de diminuer le montant obligatoire des réserves et de confier la garde de ces dernières aux Banques Fédérales. Il préconisait, d'autre part, de donner aux banques affiliées le droit de se retirer du système à tout moment, moyennant un préavis de six moïs. Le Congrès adopta ces propositions par l’ « Amendment Act » du 21 juin 1917, qui réduisait la réserve métallique obligatoire de 18, 15 et 42 %, à 18, 10 et 7 % dans les « Cités fédérales de réserve », les « Cités de réserve » (1), et les Banques régionales. On sait en effet

(1) Sièges des Banques Fédérales et affiliées.

que chaque Banque affiliée était tenue de constituer dans la Banque Fédérale dont elle dépendait une réserve en espèces représentant un tant pour cent, variable selon les villes, de ses exigibilités à vue et à terme.

En abaïssant le minimum de la réserve métallique obligatoïre, la nouvelle loi accroissait donc considérablement les possibilités d'action des Banques. Aussi, les adhésions, encouragées d’autre part par l'élan patriotique qui soulevait tout le pays, se firent-elles plus nombreuses. Au 31 décèembre 1917, on comptait 250 Banques affiliées, représentant un Capital global de $ 525.250.000.

Ces établissements, qualifiés de dépositaires réguliers, continuèrent à remplir les fonctions prévues par la loi de 1913. Ils recevaient de la Banque Fédérale de leur district une part des emprunts publics, à court et à long terme, et s’efforçaient de les placer dans leur clientèle habituelle par une active et habile propagande. Alors que, en période normale, une réserve métallique, représentant un certain pourcentage de la totalité de leurs engagements à vue, devait être déposée dans les caves de leur Banque Fédérale, pendant la Guerre, cette disposition ne fut pas appliquée aux dépôts de fonds publics qui leur furent confiés. Mais ceux-ci, par une réglementation analogue à celle qui sera étudiée plus bas à propos des dépositaires spéciaux, devaient être garantis par des gages collatéraux, consistant presque uniquement en valeurs d'Etat, remises à la garde de la Banque Fédérale.

La création la plus importante et la plus originale de cette période de güerre fut celle des dépositaines spéciaux. Au début des hostilités, les 1381 dépositaires de fonds publics étaient encore trop peu nombreux pour faire face à l'effort qui allait être demandé aux agents financiers pour

l'émission des emprunts. Il était nécessaire, en effet, de développer largement ces dépositaires de façon à donner au public toutes facilités pour souscrire les bons du gouvernement. Cette multiplication des Banques dépositaires avait aussi pour but de troubler le moins possible le marché monétaire, en leur permettant de pourvoir, avec les fonds d’emprunt disponibles dont elles restaient provisoirement détentrices, aux demandes de crédit de l’économie privée. Ce fut en effet la politique constante du Secrétaire de laisser ces fonds dans les établissements qui les avaient recueillis, jusqu’au moment où ils devenaient absolument nécessaires au Gouvernement. Mais comme cette augmentation du nombre des dépositaires ne devait répondre qu'aux besoins provisoires de la période de guerre, il parut plus sage de créer des organismes spéciaux que de développer des établissements normaux, qu'il aurait été plus difficile de supprimer après la disparition des causes exceptionnelles qui les avaient nécessités. Ainsi, durant la guerre, toute Banque, qu’elle fut Banque Nationale ou Banque d'Etat, affiliée ou non aù Système Fédéral de Réserve, put devenir, en se soumettant aux conditions prescrites, dépositaire spécial.

Les attributions de ces dépositaires spéciaux furent progressivement étendues. La section 7 de la loi qui autorisait le premier Emprunt de la Liberté (24 avril 1917) prévoyait que ces établissements recevraient en dépôt les fonds publics qui proviendraient de la vente des « Certificates of Indebtedness » (1) et des Emprunts de la Liberté. La loi du second Emprunt de la Liberté (24 septembre 1917) les chargeait, en outre, de la gestion des fonds provenant de la vente des valeurs d'épargne de guerre « War Saving Stamps »,

(1) « Certificats de dette », bons du Trésor à court terme.

« Thrift Stamps », « War Saving Certificates ». Enfin, la loi du troisième Emprunt de la Liberté (4 avril 1918) alla plus loin en admettant qu'ils puissent recevoir les fonds publics provenant de la rentrée des impôts directs, Avec cet . élargissement de leurs attributions, on voit prédominer le souci de multiplier à travers le pays le nombre des établissements capables de satisfaire aux demandes de crédit sans cesse plus exigeantes de l’économie privée, si vigoureusement stimulée par les nécessités de l’équipement de guerre.

Les avantages qui devaient résulter pour les Banques privées de ces nouvelles fonctions sont visibles. Leur puissance d'action en recevait un accroissement immense, ef l’on ne peut s'étonner que le nombre des établissement de crédit, qui demandèrent à devenir dépositaires spéciaux, soit considérable.

Les demandes devaient être adressées à la Banque Fédérale du district, indiquer le montant des dépôts dont la Banque sollicitait la garde, et les gages collatéraux qu’elle offrait en garantie. La Banque Fédérale de Réserve examinait la demande et la transmettait au Secrétaire de la Tré: sorerie avec un rapport dont les conclusions étaient, en fait, toujours adoptées. Lorsque celles-ci étaient favorables, le Secrétaire, par l'intermédiaire de la Banque Fédérale, notifiait sa désignation à la Banque privée. Celle-ci devenait dès lors capable de recevoir les fonds publics jusqu’à concurrence du montant autorisé. Pour pouvoir dépasser cette limite, il fallait une nouvelle procédure d'autorisation, analogue à celle qui vient d’être décrite,

Comme les fonds publics, maintenus dans ces Banques par la Trésorerie, présentaient plus le caractère de prêts que celui de dépôts réguliers, aucune réserve métallique ne fut exigée en contre-partie. Mais la loi imposait en garantie de

ces fonds le dépôt de titres consistant principalement en bons d'Etat. Ces gages collatéraux étaient déposés dans les coffres de la Banque Fédérale. après examen et évaluation de leur valeur réelle par un Comité spécial, dit « Securities Commitlee » nommé par le conseil d'administration de la Banque Fédérale, Ces gages collatéraux se divisaient en quatre classes (1).

— Collatéral accepté pour sa valeur nominale.

— Collatéral accepté pour 100 % de sa valeur sur le marché.

— Collatéral accepté pour 90 % de sa valeur.

— (Collatéral accepté pour 75 % de sa valeur.

Des réglementations spéciales avaient été adoptées pour assurer l'efficacité de ces gages. Les obligations des Etats ou municipalités qui avaient fait faillite au cours des dix dernières années, n'étaient pas admises, D'autre part, des valeurs supplémentaires devaient être réclamées en cas de baisse sur le marché des valeurs collatérales. Les dépositaires pouvaient d’ailleurs, à tout moment, sous réserve de l'approbation de la Banque Fédérale, substituer de nouveaux titres aux anciens. Cette disposition était particulièrement avantageuse pour le gouvernement fédéral lui-même en cas de conversion. Il était enfin prévu que lorsque ces dépositaires spéciaux cesseraient leur fonction, les gages qu'ils avaient déposés leur seraient restitués.

Le nombre de dépositaires spéciaux varia beaucoup : de 606 en 1916, il passa à 2.624 en 1917, 7.169 en 1918. Ce fut là son maximum pour la période de guerre. Il faut noter d’ailleurs dès maintenant que l'institution des dépositaires spéciaux devait survivre à la güerre.

(1) Conf. annexe 9, tableau des « Collatéral Securities » se répartissant entre les quatre classes.

Bien que ces dispositions nouvelles eussent rattaché au système beaucoup de banques privées, un certain nombre lui restèrent néanmoins étrangères. A leur égard encore, le Conseil fédéral pratiqua une politique de collaboration. Les Banques affiliées purent escompter le papier commercial éligible des Banques indépendantes, et le réescompter auprès des Banques Fédérales. .La faculté fut même donnée aux Banques indépendantes d’escompter et de réescompter directement leur portefeuille auprès des Banques Fédérales sous réserve d'y maintenir un dépôt d’or ou de rentes d'Etat suffisant pour couvrir le montant de ces opérations. Ces Banques bénéficiaient donc du taux d’escompte très bas que le Conseil fédéral maintint pendant toutes les hostilités, pour ne pas concurrencer les emprunts d'Etat. Elles furent ainsi assurées de ne jamais manquer des ressources liquides éventuellement nécessaires pour faire face aux demandes de leurs déposants. Elles purent donc, sans courir de danger, faïre à leur clientèle de larges ouvertures de crédit, utilisées par celle-ci pour souscrire aux émissions fédérales.