CHAPITRE PREMIER

Organisation générale.

8 1. — Evolution du Système.

Avec la paix il allait être possible de revenir à la situation normale dans laquelle le rôle d'agents financiers du Gouvernement appartient essentiellement aux Banques Fédérales et, accessoirement, aux Banques affiliées.

On peut trouver d'ailleurs un nouvel indice de la mise en application définitive du « Federal Reserve Act » dans la suppression, en 1920, des Sous-Trésoreries, qui avaient continué une obscure existence durant tout le cours de Ia guerre. Depuis l’entrée en fonction des Banques Fédérales, la survivance de ces Sous-Trésoreries avait été très critiquée par beaucoup de membres du Congrès. Le 3 mars 1917, une loi avait chargé le « Bureau of Efficiency » de faire un rapport au Secrétaire de la Trésorerie et au Congrès, pour étudier le transfert aux Banques Fédérales et à d'autres services gouvernementaux, des dernières attributons des Sous-Trésoreries. Ce rapport, déposé sur les bureaux des Ghambres, le 26 janvier 1918, et qui concluait à la suppression de ces institutions, ou du moins à une trans-

formation profonde qui devait en réduire beaucoup l’importance, fut accueilli favorablement par la majorité des membres de la Chambre des Représentants. La plupart des sénateurs et le Secrétaire de la Trésorerie étaient, au contraire, partisans de laïsser subsister ces institutions. La lutte fut longue, et ce ne fut que le 2 février 1920 qu’une loi vint définitivement abolir les Sous-Trésoreries. Leurs attributions étaient transférées, soit aux Banques Fédérales, soit aux « Assay and Mint Offices » (Direction des essais et de la monnaie), soit à la Trésorerie elle-même.

Leur survivance, en partie applicable à des influences politiques, se serait sans doute maintenue beaucoup plus longtemps, si l'expérience de la guerre n'avait montré avec évidence qu'il était à la fois plus commode et plus économique de confier au Federal Reserve System le service financier du Gouvernement fédéral.

Par ailleurs, le Secrétaire de la Trésorerie s’efforça également de réduire considérablement le nombre des Banques nationales qui avaient rempli, au cours des hostilités, le rôle de dépositaires. Dès le 1% février 1920, ïl annonça son intention de ramener leur nombre de 1331 à 400 environ et de diminuer, dans celles qui conserveraient leur fonction, la balance gouvernementale autant que le permettraient les besoins du Trésor. Les Banques nationales ne conservèrent donc leurs attributions officielles que là où til n'existait pas de Banque Fédérale, ni aucune de leurs succursales, pour remplir le rôle d'agents financiers du Gouvernement, si bien que le nombre se trouva réduit à 325 au 30 juin 1922. Cette politique énergique s'explique par le désir qu'avait la Trésœrerie d'utiliser dans toute la mesure du possible les dépôts gouvernementaux disponibles à réduire la dette publique, sur laquélle le Gouvernement payait 4 % d'intérêt en

moyenne, alors qu'il ne recevait que 2 % sur ses dépôts dans les Banques nationales. Tous les « comptes sans mouvement » de la Trésorerie qui s'étaient élevés jusqu’à 566 au 30 juin 1920 furent soldés. Il y eut bien des protestations assez véhémentes et des pressions politiques pour contrecarrer celte politique, mais la nécessité d'économies fut assez pressante pour triompher de ces résistances et faire aboutir cette réforme qui s’imposait depuis longtemps. Ainsi les « pet banks » ou banques favorites qu'étaient les Banques Nationales jouant le rôle de dépositaires temporaires, cessèrent d'exister. Par contre, les Banques Nationales qualifiées « dépositaires réguliers » furent maintenues dans leurs attributions, mais celles-ci furent considérablement réduites. A partir de 1920, en effet, la polititique suivie par la Trésorerie fut de ne les conserver que là où elles étaient effectivement et actuellement indispensables pour recevoir des paiements pour le compte du Gouvernement et pour effectuer en espèces certaines dépenses publiques. Les balances qui leur étaient laissées devaient être fixées au minimum nécessaire aux principales transactions financières du Gouvernement. Les collecteurs d'impôts devaient, sauf dérogations spéciales, envoyer chaque jour les chèques qu'ils recevaient à la Banque Fédérale de leur district. Il n’y avait donc plus que les paiements en espèces qui pouvaient être versés au Compte du Trésor ouvert dans les livres de ces dépositaires généraux.

Mais ces modifications importantes n’affectèrent pas, au début, les dépositaires spéciaux, dont l'existence répondait à un besoin encore actuel, puisque les émissions de « Gertificates of Indebtedness » continuèrent sans grande modification jusqu’en 1922. Aussi, leur nombre demeura-t-il à peu près constant, 9550, 9475, 9412 et 8439 à la fin des années

1919, 1920, 1921 et 1922. Ces chiffres révèlent néanmoins une certaine diminution dans le nombre de ces institutions, diminution qui alla en s’accentuant après 1922, lorsque fut réalisée la consolidation de la dette flottante.

Læur rôle, dans la période d’après-guerre, est ainsi décrit par le Sous-Secrétaire de la Trésorerie Ballantine : « Les fonds nécessaires au Gouvernement pour le trimestre suivant sont assurés en grande partie par l'émission de nouveaux certificats de dette, dont l'échéance coïncide avec la date du paiement des impôts de l’année suivante. Le paiement de ces certificats n’enträîne pas de retrait de fonds du marché car ces certificats sont vendus aux Banques qui peuvent s’en acquitter en créditant contre garanties le Compte du Gouverneïnent, pour lequel elles n’ont à payer qu’un intérêt modéré. La Trésorerie tire sur son compte de temps à autre, mais seulement dans la mesure où le Gouvernemeñit a un besoin actuel de fonds pour les dépenser immédiatement et les restituer au marché monétaire » (Rapport annuüël des Finances, 1921, p. 389). À en croire le Secrétaire Ballantiñe, les souscriptions des banques aux obligations du Gouvernément seraient demeurées purement nominales jusqu’à ce que celui-ci veuille tirer sur Con compte et n'auraient eu dans l'intervalle aucun effet sur leurs réserves où leur capacité de prêt. À vrai dire, un tel système paraît très inflationniste, mais en fait, les dépôts trimestriels réguliers du Gouvernement chez les dépositaires spéciaux avaient leur origine dans les rentrées trimestrielles de l'impôt Sur le revenu.

Aïnsi, dans l’ensemble, étaient-ce bien des dépôts réels qui étaient progressivement transférés aux Fédéral Reserve Banks et qui revenaient ensuite aux Banques Commerciales grâce aux dépeñises du Gouvernemeñt durant chaque tri-

mestre. En temps normal, les Banques ne faisaient pas toutes fond Sur le réescompte des Federal Réserve Banks pour faire face au transfert des dépôts du Gouvernement, mais s'efforçaient, si nécessaire, de restreindre leurs autres activités pour maintenir leur liquidité.

Dans ces coriditions, il est bien exact de dire que le système des dépositaires spéciaux permettait au Gouvernement de retarder le retrait des fonds du marché monétaire et de limiter autant que faire se pouvait la réduction des disponibilités bancaires. Ainsi le service rendu en restreignant la gêne causée aux affaires et aux banques par les opérations du Trésor eut une beaucoup plus grande importance dans l'après-guerre que durant les hostilités, pendant lesquelles les besoins du Gouvernement étaient assurés en réalité par l'inflation de crédit.

Avec cette réorganisation du système bancaire apparut une nouvelle catégorie de Banques Nationales, dépositaires limités, qui figurent pour la première fois en 1920 dans les comptes de la Trésorerie. Ce fut à l’origine une simple classification logique de certains des dépositaires en fonction, à qui en fait n'étaient confiées que des opérations restreintes. Ces dépositaires limités étaient qualifiés seulement pour recevoir eb faire dés paiements relatifs aux comptes de certains fonctionnaires fédéraux, surtout les receveürs des postes af les fonctionnaires de la Justice Fédérale. De telles opérations pouvaient évidemment être faites également par les dépositaires généraux en sus de celles qu’ils accomplissaient pour le compte du Gouvernement au nom du Trésorier des Etats- Unis.

Le nombre de ces dépositaires limités s'accrut fapidément, et l’on en comptait 845 au 30 juin 1922, Uñe nouvelle augmentation en 1930 est due à l'entrée dans cette catégorie

des Banques d'Etat et « Trust Companies ». En effet une loi du Congrès du 17 mai 1928 plaça les Banques d'Etat et les Trust Companies devenus membres du « Federal Reserve System » sur le même pied que les Banques Nationales en ce qui concerne le droit d’être désigné comme agents financiers et dépositaires réguliers du Gouvernement Fédéral. Or, il ne semble pas.:que beaucoup de Banques d'Etat aient été désignées comme dépositaires généraux, car le nombre de ceux-ci demeura très stable, C’est donc surtout à titre de dépositaires limités que les Banques d'Etat profitèrent des dispositions de la loi de mai 1928. En 1932 et 1933, les dépositaires réguliers ne sont pas répartis en « généraux » et « limités » dans le rapport annuel du Secrétaire du Trésor, mais sont classés sous la rubrique unique « member bank depositaries ». Le nombre total de ceux-ci tombe de 1.345 au 30 juin 1931 à 1.295 un an plus tard, chute qui est due, à n’en pas douter, au très grand nombre de faillites bancaires.

$ 2. — Structure Hiérarchique.

I1 semble nécessaire d'indiquer, quelle fut à la suite de la réorganisation de l’après-guerre la structure hiérarchique des banques ; Ù

Au sommet de cette organisation, la Trésorerie Fédérale, qui correspond à notre Ministère des Finances, a surtout un rôle de direction générale et ne comprend guère de services ou d'agents d'exécution. La Trésorerie comprend, en ce qui nous intéresse ici, deux Directions :

— la Direction de la Monnaie, chargée de l'émission des certificats d'or, gagés à 100 % par le métal précieux qu’elle a en dépôt.

— la Direction des dépôts qui exerce une surveillance générale sur tous les dépositaires de fonds publics.

Puis les Banques Fédérales, qui tendaient à reprendre leur rôle normal de dépositaires de fonds publics alors que, pendant la guerre, elles avaient plutôt rempli celui d'agents de direction, d'intermédiaires entre la Trésorerie et les autres banques chargées de la gestion matérielle des fonds. Une pareille extension du nombre des dépositaires était justifiée pendant la guerre mais ne correspondait plus, en période de paix, à l’organisation préconisée par le Federal Reserve Act de 1913.

Les Banques Fédérales sont donc appelées essentiellement à jouer le rôle d'agents financiers du Gouvernement, tant pour la garde des fonds publics que pour la gestion de la dette de l'Etat. La plupart des opérations matérielles, encaissement des recettes, paiement des dépenses, gestion des fonds disponibles, service de la dette, etc... sont assurées par elles, On voit la simplification et l’économie qui en résultent et quelle organisation d'Etat complexe et développée il aurait fallu pour remplir le même rôle sur tout le territoire de l’Union. Mais évidemment les Banques Fédérales, si elles ne reçoivent directement aucune indemnisation de la Trésorerie, pour les dépenses occasionnées par ces services, trouvent dans l’accomplissement de leurs fonctions une contre-partie qui les en rémunère.

En effet, elles ont la libre jouissance des fonds publics, entre le moment où ils sont encaissés et le moment où le Secrétaire de la Trésorerie y fait appel ou bien en ordonne la dépense sur place. Ce sont ainsi des sommes considérables qui sont à la disposition de ces banques et qui leur procurent, en augmentant leur puissance d’action, de substantiels avantages.

Telle est l’économie générale du système,

Le rapport annuel du Conseil Fédéral de réserve énumère ainsi les fonctions désormais confiées aux banques fédérales.

— « Encaissement et échange des pièces d'or et d'argent.

— Ençaissement et rachat des billets des Etats-Unis (bil- Jets émis parle Gouvernement), bons du Trésor, certificats d'or et d'argent, et monnaie divisionnaire.

— Echange et émission des diverses sortes de numéraire.

— Annulation et envoi à Washington D. C., des billets détériorés.

— Encaissement du surplus des fonds publics détenus par les banques dépositaires.,

— Encaissement des dépôts de fonds d'épargne postale, des fonds postaux, des dépôts de sommes perçues en intérêts sur les fonds publics, et des dépôts de fonds des caisgiers publics,

— Paiement des coupons des bons d'Etat.

— Paiement des chèques et mandats tirés sur la Trésorerie.

— Transfert de fonds d’une banque fédérale à l’autre ».

La garde des « Trust Funds », c'est-à-dire des réserves d’or et d'argent qui garantissaient les billets officiels émis par le gouvernement, était confiée à la Direction des Essais et de la Monnaie.

Bien que l’énumération des nouvelles fonctions confiées au « Federal System » puisse, au premier abord, sembler con- . Sidérable, en réalité, avant la suppression officielle des Sous- Trésoreries, les Banques Fédérales avaient déjà pris à leur charge une grande partie des attributions confiées aux Sous- Trésoreries, Elles avaient été amenées à donner un tel développement à leur organisation intérieure, pour faire face aux nécessités de la période de guerre, qu’elles purent supporter

sans difficulté ces nouvelles charges. Il devait en résulter, d’ailleurs, une double économie pour le Trésor; économie immédiate résultant de la suppression des dépenses antérieurement occasionnées par le fonctionnement des Sous-Trésoreries, et, d'autre part, économie, du fait de la disparition des « Assistant Treasurers », des fonds nécessaires pour leur permettre de remplir leurs fonctions.

Enfin viennent les banques affiliées au Federal Reserve System qui peuvent jouer le rôle de dépositaires réguliers. Parmi ceux-ci il faut distinguer :

— les dépositaires généraux qui ont un compte général au nom du Trésorier des Etat-Unis et sont dès lors habilités à recevoir tous paiements (impôts notamment) et à effectuer toutes dépenses en son nom ;

— les dépositaires limités, qualifiés seulement pour recevoir et faire des paiements au nom de certains fonctionnaires fédéraux (agents des postes eb membres des Cours de Justice).

Un peu en dehors du Federal Reserve System et cependant d’un rôle très important à certains moments, les dépositaires spéciaux, qui s'étaient développés au cours de la guerre, continuent à recevoir des fonds d'emprunt, qui constituaient au fond Ges prêts à court terme de la Trésorerie.

Les dépositaires, tant généraux que spéciaux, sont astreints à remettre aux Banques Fédérales, en garantie des fonds publics gérés par eux, des valeurs, « collateral securities », limitativement énumérées par la loi. D'autre part, un intérêt de 2 % est dû sur le montant des dépôts détenus par les « Member Banks » et les « Special depositaries », les banques fédérales n'étant pas soumises à cette obligation. Les sommes versées à ce titre s'élèvent, pour l'exercice 1929-

1930 à $ 2.652.000 et au total, d'avril 1917 au 30 juin 1930 à $ 84.537.000.

Le tableau ci-dessous indique le nombre des dépositaires (1) de la Trésorerie Fédérale de chaque catégorie à la fin de chaque exercice de 1913 à 1933.

e Concessions

Banques | Banques | Banques (2) BANQUES DÉPOSITAIRES insulaires

30 Sous- ï q ; Jo fédérales ONCTÈRES nationales be Lite

Juin |trésoreries dépositaires | résorerie

Etrangers

k à ; AE : des réserve | fédérales |{emporaires [Généraux] Limites Et Iles Philippine

9 691 850 2 9 622 961 2 9 624 849 2 9 12 607 774 2 9 13 591 764 1 639 2 9 15 580 781 6.510! 11 2 9 765 9.550| 22 PAR 9 587 11619 475] 17 6 533 18719.412| 16 5 339 845|18.439| 12 5 312 88118.110| 11 5 304 885|7.815| 10 6 299 | 87317 645| 10 6 316 972|7 478 7 fl 321 960 | 7 224 8 Th 318 960 | 2.964 ÿ 7 322 97212 249] 11 5 316 |1.035|2 094! 12 3 314 |1.031|12 079! 11 3 311 98413 208| 11 3 317 98013.127| 13 3

D'après le rapport financier annuel du Secrétaire de la Trésorerie.

(1) La Trésorerie jouait d’ailleurs également le rôle de dépositaire. Les rapports financiers du gouvernement contenaient jusqu’en 1932 deux séries de statistiques pour les dépositaires, l’une dans la section relative à la Division des Dépôts, l’autre dans le Rapport du Secrétaire de la Trésore rie, Statistiques qui ne coïncident jamais. Les chiffres cidessus sont empruntés à la Statistique de la Division des Dépôts. Les différences entre les deux statistiques ne sont pas importantes pour les dépositaires généraux. Pour les dépositaires limites, les différences sont surtout dues au fait que le rapport du Secrétaire de la Trésorerie fait état séparément des succur- Sales d’une même banque. Pour les dépositaires spéciaux, la Trésorerie donne parfois directement le nombre de ceux qui détenaient effectivement des fonds, tandis que la Division des Dépôts indique toujours le nombre des dépositaires agréés.

(2) 11 ne faut pas confondre ces Banques Nationales, qui n’avaient que

des comptes sans mouvement avec la Trésorerie et existaient bien avant la guerre avec les dépositaires spéciaux proprement dits, qui apparurent peñdant la guerre Seulement.

(3) Les dépositaires généraux et limités étaient tous des Banques Nationales, du Moins jusqu’en 198, car à partir de cette année toutes les banques affiliées au Federal Reserve System purent être agréés pour cette fonction. Les dépositaires spéciaux institués en 1917 comprenaient au contraire toutes les banques qui demandaient à remplir ce rôle, qu’elles fussent ou non membres du Federal Reserve System.

(4) Les 3208 dépositaires spéciaux en fonction au 30 juin 1932 comprenaient : 1918 Banques Nationaies, 1290 Banques d'Etat et Trust Companies.

Sur ces dépositaires,. 1397 seulement üétenaient à cette date des dépôts du Gouvernement.