CRITIQUES D'ORDRE JURIDIQUE

A. — a) Les dispositions de la loi de 1910, au dire de plusieurs auteurs, constituent une violation du contrat intervenuentrelesconcessionnaires etl’État. La mine, en effet, constitue une véritable propriété au même titre que toutes les propriétés territoriales ou autres. Cette propriété a été créée en vertu du droit de priorité des inventeurs de la mine, des travaux de recherche exécutés par eux et enfin de la consécration donnée par l'État reconnaissant ces droits. D'ailleurs, ajoutent ces auteurs (1), la meilleure preuve qu’il existe entre l’État d’une part et le concessionnaire d’autre part un véritable contrat synallagmatique, c’est qu’il est annexé un cahier des charges à chaque décret de concession. Par ce cahier des charges, l’État impose au concessionnaire certaines obligations, notamment celle de

(1) Conférence faite à Bruxelles, le 17 septembre 1910.

payer les redevances, mais en échange lui garantit le maintien de la propriété minière aux conditions dans lesquelles elle lui fut accordée.

Les redevances, en effet, ont été établies par la loi de 1810 qui en a organisé le régime, et depuis cette époque toutes les concessions ont été instituées en vertu de cette loi. Le cahier des charges de ces concessions constitue pour chacune d’elles une sorte de charte dont ni l’une ni l’autre des parties ne peut modifier les dispositions. L'article 4 de la loi de 1910, à n’en point douter, consacre la rupture de ce contrat formel résultant de la loi de 1810, et les concessionnaires protestent à juste titre contre cette violation de leurs droits (1).

b) Une seconde critique, qui dans l’esprit de ceux qui Ha formulent n’est pas moins importante, peut encore s'adresser aux dispositions nouvelles. L’élévation du taux des redevances (2), en effet, offreun caractère indéniable de rétroactivité, car l’augmentation porte sur les concessions actuellement existantes. Il y a là un bouleversement total en perspective des situations acquises et il est à craindre que l’État, en consentant à une pareille violation de la loi de 1810, en répudiant ainsi les contrats passés entre lui et les concessionnaires, contrats qui instituent ces derniers propriétaires en vertu et aux conditions de la dite loi et du cahier des charges,

(1) Chambre de commerce d'Aubenaz (Ardèche) — 23 février 1910 — Projet de loi sur les redevances des mines, Chambre de commerce de Nîmes, 2 février 1910 — Rapport Maureau

sur les redevances des mines,

Chambre de commerce de Lille, 11 février 1910 — Rapport Descamps sur les redevances des mines.

(2) Et à plus forte raison une élévation nouvelle comme celle du projet Millerand.

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le n'érige en principe l’anéantissement facultatif du droit . de propriété qui en fait se trouve être subordonné à la volonté de toute majorité venant à détenir le pouvoir.

B. — a) Telles sont les deux grosses critiques d’ordre juridique adressées aux dispositions nouvelles ; nous allons en dégager la portée et essayer d’en comprendre la valeur.

Que vaut la première critique ? Il nous faut, à ce su-

| jet, envisager quelle est à l'heure actuelle la situation 12 juridique du concessionnaire de mines vis-à-vis de l'État. Les auteurs ont été très partagés sur la base à donner à la concession de mines. Tandis que certains, comme Proudhon, veulent y voir un contrat, d’autres, comme Ducroc et Berthélemy, considèrent le concessionnaire de mines comme un propriétaire ordinaire. Cette idée estévidemment celle qui se dégage de la loi du 21 avril 1810, et l’article 7 de la loi est très catégorique sur ce point: L'acte de concession, dit-il en substance, Le donne la propriété perpétuelle de la mine qui est transmissible comme tous les autres biens et dont on ne peut être exproprié que dans les cas des autres propriétés, suivant les règles du Code civil et du Code de | procédure.

Certes, le législateur de 1810 n’a pas toujours eu cette conception, et a longuement hésité entre la pensée de faire de l'exploitant un concéssionnaire de travaux publics, ou de le considérer comme un propriétaire.

Lors de la première rédaction du projet qui devait devenir la loi de 1810, la mine fut considérée comme une propriété, mais propriété d’un genre particulier, et c’est aux premières discussions de la loi qu’il nous faut rechercher l'explication de l’idée de déchéance

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qui s’était maintenue, malgré que l’on considérait de plus en plus la mine comme une propriété légalement assimilable à une propriété immobilière.

Sous l'influence de Napoléon, qui ne voulait pas de la déchéance, on a fait prévaloir la conception du concessionnaire de mines: propriétaire ordinaire, mais astreint cependant à certaines conditions. C’est à nouveau l’idée de contrat qui réapparaît. Les deux idées de propriété et de contrat se sont fait jour simultanément ; alternativement et à maintes reprises, elles ont eu les faveurs du législateur de 1810, et c’est finalement l’idée de propriété qui lemporta ; mais en adoptant ce système, on hésita, si bien que l’instruction du 3 août 1810,qui devait interpréter la loi du 21 avril, sembla considérer l’acte de concession comme un contrat,

En 1838, l’adoption de la disposition autorisant en certain cas le retrait de la concession fit réapparaître l’idée de contrat, et lors de la discussion du projet, chacun pour expliquer la légitimité de la déchéance, fit valoir ses idées personnelles : les uns ont parlé de contrat de droit privé (concession de la mine avec obligation d’exploiter comme prix), les autres, de contrat de droit public, d’autres, enfin, arguant que la concession résultait d’un acte de souvraineté, pensaient que les droits du concessionnaire résultaient d'un contrat administratif, et qu’en conséquence l’idée d’une déchéance possible étail parfaitement justifiable.

En résumé, la loi de 1838 a mis à la base de toute concession l’idée d'un contrat de droit public.

Que pouvons-nous actuellement conclure de la situation juridique du concessionnaire de mines ? Devons nous le considérer comme un propriétaire ordinaire ou comme un concessionnaire de travail publie? Dans ce

dernier cas seulement il y aura contrat, et les critiques adressées aux dispositions nouvelles trouveront leur pleine justification.

En raison de l’adjonction d’un cahier des charges à l’acte de concession, on serait tenté ou de considérer l'exploitant comme un concessionnaire de travail public public, ou alors d'envisager, avec Haurion, la mine comme une propriété d’un caractère administratif extrémement prononcé.

Mais la justification de l'existence du cahier des charges est facile : dans la pratique, en effet, l’administration a pris l’habitude d'insérer dans l’acte de concession des obligations spéciales non prévues dans la loi, et en fait, malgré que le concessionnaire, auxtermesmêmes de la loi de 1810, soit un véritable propriétaire, il y a toujours un cahier des charges joint à l’acte de concession.

Ce cahier des charges, nous venons de le dire, contient des obligations spéciales au concessionnaire. Il ne peut en rien être comparé à celui qui intervient en matière de concession de travaux publics, en ce sens qu'il ne peut contenir que certaines clauses nettement déterminées. En 1839, en effet, le Conseil d’État s’est prononcé contre l'insertion de clauses non précisées dans la loi, cela, parce qu'avant tout la surveillance de l’administration doit se concilier avec la propriété pleine et entière du concessionnaire.

Plus récemment, dans un avis des 19 et 26 décembre 1907 (1), le Conseil d’État, appelé à se prononcer sur des clauses obligeant les concessionnaires à faire participer l’État et les ouvriers aux bénéfices de l’exploita-

tion, ou réglant la durée du travail et les conditions de vente des produits, décida que « l’acte de concession ne pouvait imposer d'obligations perpétuelles, que si elles étaient compatibles avec la loi qui avait fait de la mine une propriété transmissible comme tous les autres biens ».

Donc, il n’est point d’analogie possible entre la concession de mines et celle de travaux publics. On ne peut pas davantage rapprocher les cahiers de charges qui interviennent daps l’un et l’autre cas.

Tandis qu'en matière de concession de travaux publics, le cahier des charges est l’ensemble des conventions qui fixent l’objet précis du travail à exécuter, en matière de mines au contraire, ce cahier ne peut comprendre que des clauses prescrivant des obligations spéciales pour faciliter l'exercice des droits de police et de surveillance sur l'exploitation.

Il n’est pas improbable de voir réapparaître l’idée de contrat dans un remaniement prochain de la législation minière, mais actuellement, étant données les dispositions de l’article 7 de la loi du 21 avril 1810, il nous est impossible de considérer le concessionnaire de mines autrement qu'un propriétaire ordinaire, qui évidemment ne se trouve lié à l’État par aucun contrat. Il nous faut donc normalement conclure que toute augmentation des redevances, même si elle constitue une participation de l’État aux bénéfices, est juridiquement admissible.

b) Il nous faut maintenant apprécier la valeur et la portée de la seconde critique. On reproche aux dispositions de l’article 4 de la loi du 8 avril 1910 de constituer un véritable « abus de pouvoir » par l’effet de la « rétroactivité » qu’elles comportent.

Réellement, la loi de finances de 1910 est-elle bien une loi rétroactive ? |

Il ne pourra y avoir rétroactivité que s’il y a violation d’un contrat ; or, ainsi que nous venons de le dire, il nous semble que parler ici de contrat entre l’État et les concessionnaires intervenu sous le régime de la loi de 1810, c’est méconnaître le droit public. Une concession, en effet, est un acte de la puissance publique. Elle n’est pas, ét n’a jamais été un contrat. C’est d’ailleurs la définition qui en est donnée par Giron, ancien président de la Cour de Cassation belge (1). « La concession, dit-il, résulle de conventions qui se forment entre les concessionnaires et l’institution générale, provinciale ou communale agissant en qualité de puissance publique. » Les concessions crééent, il est évident, des droits civils au profit des bénéficiaires el, en matière minière, les constituent propriétaires de la mine à perpétuité. À ces effets civils, le pouvoir concédant ne peut plus toucher, et une loi ne pourrait venir déclarer temporaire des concessions accordées à titre perpétuel, sinon il y aurait une violation de droits acquis malgré qu’ici nous soyons en présence, non pas de droits contractuels, mais de droits qui ont été accordés unitéralement par l’État. Du moment que ces droits ont été accordés, ils ne peuvent plus être retirés. Une loi qui attenterait à ces droits, sans indemniser les bénéficiaires, serait une loi de spoliation. |

Cependant en ce qui concerne les redevances, nous sommes en matière fiscale, et là, comme en matière de police, ilne peut être question de droits acquis. Un exploi-

(1) Dictionnaire de droit public et administralif, article. Concession,

tant ne pourrait prétendre que l’aggravation des redevances constitue une violation de ses droits, pas plus qu'ilne pourrait le faire siun règlement de police interdisant l'emploi de câbles d’aloès venait prescrire l’emploi de câbles d’acier.

Ainsi actuellement en Belgique, on parle de supprimer la redevance proportionnelle pour la remplacer par la patente des sociélés anonymes ; cette modification serait tout à fait licite, car l'Etat n’a pas plus garanti l’immulabilité fiscale aux mines qu'aux particuliers. La rétroactivité, en matière fiscale, n'existe que si l’on applique l’impôt à des faits antérieurs au vote de la loi, mais On ne saurait taxer de rétroactive, la mesure fiscale qui s’applique à dater de son vote.

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