SEIZIÈME LETTRE
U 0 GOl'V E R N E M E N T
Comment organiser le gouvernement'? Comment faire prévaloir la volonté commune?
La grande difficulté des deux gouvernements libres que là France a eus, de 1814 à 1848, a consisté à rechercher quel était celui des pouvoirs de l'État qui devait avoir le dernier mot, comme a dit Fonfrède. Était-ce le Roi? Était-ce la Chambre des députés ?
Le gouvernement représentatif s'est affaibli dans les luttes qui sont résultées de cette situation. D'une part la Chambre entendait imposer au Roi non-seulement ses opinions mais aussi ses hommes, et comme les hommes avaient eux-mêmes leurs préférences, il en résultait dans le gouvernement une incertitude,
une incohérence, une impuissance qui, peu à peu, l'ont ruiné et détruit. De là ces innombrables changements de cabinets ou de ministères à partir de 1815. D'autre part le Roi entendait conserver son initiative et avoir aussi ses préférences. Aucune force suffisante pour mettre d'accord la Royauté avec la Chambre.
C'est le plus grand de tous les avantages du suffrage universel de pouvoir trancher radicalement cette difficulté.
Vis-à-vis de la Royauté, la Chambre des députés ne représentait que 200,000 électeurs. La masse de la nation pouvait aussi bien être de l'avis du Roi que de l'avis des députés.
La nation aujourd'hui parle elle-même. Quand elle a prononcé, l'arrêt est rendu sans appel. Il n'y a rien derrière elle.
Si un désaccord se manifeste entre la Royauté et les députés, la nation prononce. Les députés euxmêmes ont une bien autre indépendance. Autrefois chacun d'eux représentait cent ou deux cents électeurs; ils comptent aujourd'hui leurs électeurs par milliers.
Les objections que font les autoritaires au gouvernement représentatif n'ont plus, par suite, aujourd'hui, aucune portée. La nation tout entière vote; elle est en possession de la souveraineté: qu'est-ce qui pourrait être placé au-dessus d'elle?
Il est vrai que certains légistes mettent en avant des engagements que la nation aurait contractés, et qu'elle ne pouvait ou résilier ou modifier. Les pères auraient ainsi traité pour leurs descendants et les auraient liés par des chaînes de fer. Si une pareille doctrine avait l'ombre de la vérité, l'humanité entière en serait encore à l'état misérable des tribus les plus sauvages de la Terre-de-Feu.
La nation se gouverne elle-même par l'exercice du suffrage universel: le suffrage universel est souverain, voilà les principes évidents, incontestables de la société française actuelle.
La nation a confié l'exercice du gouvernement à une dynastie de son choix , mais c'est en elle que réside la souveraineté ; cette souveraineté est inaliénable, imprescriptible.
La dynastie n'a qu*un mandat; elle en doit rendre compte à des intervalles fixes, et elle n'agit qu'avec le concours d'autres mandataires, émanant de la souveraineté, inviolables eux-mêmes.
En dehors du droit qu'elle puise dans son mandat, la dynastie n'en a aucun autre, ni divin, ni de fait.
Tel est le principe fondamental de la Royauté moderne. Ce principe s'applique en Angleterre, en Hollande, dans les États Scandinaves, dans une partie de l'Allemagne, en Hongrie, en Italie. Ce n'est qu'en Prusse et dans une certaine partie de 1* empire autri-
chien que la Royauté est encore fondée en partie sur le droit divin ou sur la force.
Le suffrage universel, au surplus, est contradictoire avec tout autre droit que le mandat.
C'est en tenant compte de ces principes irréfutables qu'il faut préciser les modifications qu'il y a lieu d'apporter dans l'organisation du gouvernement.
Le gouvernement se compose :
De l'Empereur,
Du Sénat,
De la Chambre des députés,
Des Ministres,
Du Conseil d'État.
$ IPr. — De l'Empereur.
La Constitution donne à l'Empereur :
L'initiative des lois,
Le droit de faire la guerre, de sigmer des traités de paix et de commerce,
De faire grâce,
De choisir ses ministres,
De nommer les fonctionnaires,
De commander l'armée,
Déjuger en matière administrative.
L'initiative des lois est un attribut essentiel du souverain: seulement elle doit appartenir aux grands corps de l'État.
Le droit de faire la guerre, la paix et de signer des traités de commerce est contradictoire avec la souveraineté de la nation. Sans être consultée, elle peut être engagée dans des guerres qui compromettent son honneur ou son existence, ou voir ses intérêts sacrifiés dans des traités de commerce ou d'industrie.
Il y a donc lieu de modifier de ce chef la Constitution.
Les traités de commerce et d'industrie ne seront valables qu'après l'acceptation du Sénat et de la Chambre des députés.
Aucun traité de guerre, aucun traité de paix, aucun traité diplomatique, aucun acte engageant les intérêts nationaux ne pourra avoir lieu sans le consentement du Sénat.
Il peut y avoir des faits diplomatiques, des actes de politique extérieure qu'il soit imprudent de confier à l'immense publicité de discussion de la Chambre des députés, — devant laquelle ils reviendront tôt ou tard, — mais rien ne devra échapper à la haute tutelle du Sénat.
L'Empereur choisit ses ministres; il peut les prendre partout où il en trouve de capables, mais spécialement dans les Chambres délibérantes. La Constitution serait encore modifiée en ce sens.
La nomination des fonctionnaires doit aussi être modifiée, soit en ce qui concerne les préfets, les maires et les magistrats.
Les préfets devront être pris dans les Conseils généraux, — les maires dans les Conseils municipaux, et nommés par ces Conseils dans les communes de moins de 3,000 âmes.
Les magistrats seront choisis sur des listes de présentation dressées par les Conseils généraux ou régionaux.
Mais les services administratifs conserveront leur organisation actuelle. Ce sont des instruments passifs.
La décentralisation doit être politique et non administrative. C'est l'inverse de ce qui a été demandé. Au fond on était d'accord.
Enfin l'Empereur n'aura plus de juridiction personnelle en matière administrative.
Le Conseil d'État jugera en son nom, comme les tribunaux civils.
^ II. — Du Sénat.
Le Sénat ne peut conserver ni son organisation ni ses attributions actuelles. Il n'a point dans le pays l'influence et la place qui lui reviennent. Son action est ignorée, sans éclat, sans effet, sans popularité. Or, il y a de grands dangers à ce que, dans un pays libre, une des parties du gouvernement se trouve, en quelque sorte, sans objet et sans utilité.
La première réforme à introduire dans le Sénat, c'est d'en changer la composition. Le Sénat se composerait de 300 membres, moitié nommés par l'Em-
pereur, par décret individuel, dans le mois du décès du titulaire, et moitié par le suffrage universel et par département. Chaque département aurait un sénateur au moins. Les départements les plus importants en auraient deux. Le traitement serait remplacé, pour les nouveaux sénateurs seulement, par une indemnité égale à celle des députés. Tous les sénateurs seraient nommés à vie.
La seconde réforme , c'est de rendre ses séances publiques, à moins de cas exceptionnels où les séances resteraient secrètes. En ce cas, tout compte-rendu, même indirect, serait interdit.
Le Sénat ferait lui-même son règlement , nommerait ses officiers , à l'exception du Président , et réglerait son budget.
Il aurait l'initiative des lois.
Il voterait les lois, comme la seconde Chambre.
Il recevrait les pétitions.
Il recevrait et discuterait les vœux des Conseils régionaux et des Conseils généraux.
Il serait le tribunal des conflits.
Il interpréterait les lois en cas de désaccord constaté par deux décisions entre la Cour de cassation et les Cours d'appel.
Il discuterait les actes diplomatiques du gouvernement, traités, actes de toute nature.
Il aurait le droit d'accuser et de juger les ministres.
C'est devant lui que seraient portés tous les appels des Conseils de préfecture en autorisation de poursuite de certains fonctionnaires et ses demandes en autorisation de poursuite contre les autres, tels que les préfets et les maires.
Le Séuat, en matière contentieuse , jugerait toujours publiquement.
Les conditions électorales seraient les mêmes pour les sénateurs que pour les députés.
§ !I!. — Ee la Chambre des députés.
Quels que soient les services que le Corps législatif ait rendus à la France, il importe que la grande assemblée libre du pays reprenne son titre , son titre aimé et populaire.
Des changements importants sont demandés soit quant à l'organisation , soit quant aux attributions de la Chambre.
Sous le rapport de l'organisation, la Chambre serait doublée ; au lieu de 270 membres, elle en compterait 540, y compris les députés des colonies et de l'Algérie. La Chambre des communes en Angleterre n'a pas moins de 630 membres pour une population de 30 millions d'âmes, dont 4 millions d'électeurs. La France a 38 millions d'âmes et 12 millions d'électeurs. Le traitement fixe ne peut convenir à des fonctions libres; il serait remplacé par une indemnité.
La Chambre nommerait tous ses officiers, ferait son règlement, arrêterait son budget.
Sous le rapport des attributions, elle aurait l'initiative des lois, le droit de les amender, le droit d'accuser les ministres.
Les virements budgétaires seraient sévèrement réglés et surveillés.
L'adresse ne serait pas rétablie ; c'est une habitude qui a plus d'inconvénients que d'avantages.
Enfin, liberté complète des comptes-rendus des débats législatifs.
§ IV. — Des Ministres.
L'Empereur nomme ses ministres et les choisit à son gré, car c'est l'Empereur qui est le chef du gouvernement et de l'administration.
Seulement le gouvernement n'est plus que l'exécution de la volonté de l'Empereur, si les ministres agissent sans entente commune, sans cohésion, sans solidarité. Par conséquent l'article 13 de la Constitution doit être aboli purement et simplement.
Il ne faut point ici perdre de vue que c'est le pays qui est le souverain et que la mission du gouvernement n'est point de résister à la volonté du pays, mais d'en assurer l'exécution.
Tous les six ans, et à des intervalles plus rapprochés, s'il y a lieu, le pays s'explique par le suffrage universel et choisit une Chambre de députés en rap-
port avec sa volonté, et la majorité de la Chambre représente cette volonté. Le devoir de l'Empereur est de conformer le gouvernement à cette volonté et de nommer ses ministres de manière à ce qu'elle soit comprise et respectée. De là la nécessité que les ministres forment un faisceau compacte et homogène.
La majorité de la Chambre ne paraît-elle plus à l'Empereur conforme à l'opinion du pays? il a le droit et le devoir de consulter le pays. Le suffrage universel est une telle force que le pays fera toujours entendre sa voix, pourvu que la violence ou la fraude ne viennent pas fausser son jugement.
C'est là que tous les admirateurs de la centralisation politique commettent une erreur impardonnable. Si le chef de l'État a en mains un instrument assez puissant pour substituer sa volonté à celle du pays, n' est-il pas à redouter qu'il ne le fasse? Qu'on ne compte pas sur les vertus platoniques des souverains; les souverains sont des hommes comme les autres, mômes passions, mêmes faiblesses, ils ont aussi leurs utopies, leurs chimères, leurs ambitions, et les institutions politiques n'ont pour objet que de mettre les peuples à l'abri , autant que faire se peut . de ces utopies, de ces chimères, de ces passions.
Le souverain serait-il d'un désintéressement politique absolu, qu'il y a dans la centralisation politique un autre et plus redoutable danger encore, c'est de donner à la majorité de la Chambre des députés un
instrument trop puissant d'action et comme un nouveau moyeu d'opprimer la minorité.
Les élections ont eu lieu: elles ont été sincères et libres: les fonctionnaires publics sont restés chez eux : le pays a prononcé, une majorité se forme dans la Chambre, le devoir de l'Empereur c'est de respecter la volonté de cette majorité, parce qu'elle est la volonté de la majorité du pays.
Dès lors il choisira ses ministres dans cette majorité afin que le gouvernement soit homogène et conforme à la volonté de la nation.
Quant aux. crises ministérielles, elles ne pourraient naître que du désaccord entre la volonté de l'Empereur et la volonté de la majorité. En ce cas, le pays est consulté, et librement consulté, parce que la centralisation politique n'existe plus.
Tout se tient dans les pays libres.
("est chimère que de tout mettre dans les mains du souverain et de tout vouloir lui prendre. A chacun ses droits, sa sphère d'action et de responsabilité.
En dehors de ces changements, la question de gouvernement personnel, gouvernement représentatif, responsabilité des ministres sont des mots. Qu'importe que ce soit ou l'Empereur, ou tel ministre. ou telle majorité qui impose sa volonté au moyen de la centralisaiion? Ce qu'il importe, c'est que l'opinion publique puisse se prononcer librement, sans entraves, parce que toutes les fois qu'elle aura décidé,
le débat sera clos. L'Angleterre vient d'en donner un mémorable exemple. La Couronne et le Parlement ne se sont pas trouvés d'accord sur une question trèsgrave : la constitution de l'Égiise d'Irlande. Le pays a été consulté, mais librement consulté. La Reine a changé ses ministres, et la réforme s'accomplit au milieu d'une sécurité admirable.
Il n'y a donc aucune disposition à prendre pour consacrer la responsabilité des ministres. Il suffit d'abolir la loi qui l'interdit. La responsabilité des ministres, c'est le gouvernement de la nation luimême, — parce qu'elle est le seul moyen d'empêcher le souverain de gouverner contrairement à la volonté de la nation.
Quant aux attributions des ministres, elles ne doivent être modifiées qu'en ce qui concerne la part de juridiction à eux réservée en matière administrative. C'est un débris déplorable de la vieille administration. Conçoit-on un commis de bureau qui rend des jugements comportant hypothèque, décision sans contradiction, sans publicité, sans appel? Cette partie des pouvoirs des ministres doit être remise au Conseil d'État.
Enfin, il serait nécessaire qu'à côté des ministres, que les mouvements de l'opinion publique peuvent appeler à changer assez souvent , il y eût dans chaque ministère quelque chef considérable par ses expériences et ses services qui demeurât spéciale-
ment chargé de la partie administrative. Il en est ainsi en Angleterre.
Quelques modifications sont nécessaires dans l'organisation des ministères. Ainsi le ministère de la Maison de l'Empereur est inutile. — Les beaux-arts et sa partie essentielle seraient joints à l'instruction publique. — Ainsi il est urgent de séparer l'agriculture et le commerce des travaux publics; — les colonies, de la marine, — et l'Algérie, du ministère de la guerre. — On pourrait constituer un ministère de l'agriculture, du commerce et des colonies.
§ V. — Du Conseil d'État.
La mission du Conseil d'État est nettement établie par la Constitution : le Conseil d'État prépare les projets de loi, rédige les règlements d'administration générale et juge les affaires contentieuses.
Il est, en outre, chargé de représenter le gouvernement devant les Chambres.
Tout cela est excellent.
Il faudrait seulement, en ce qui concerne le Conseil d'État :
1° Augmenter ses membres afin d'activer l'expédition des affaires ;
2° Recruter les conseillers d'État parmi les maîtres des requêtes par moitié au moins ;
3° Lui confier la décision dans toutes les affaires
contentieuses et même celles réservées aux ministres ;
4° Augmenter la publicité de ses travaux.
Dans les rapports du Conseil d'État avec les Chambres, il y a lieu de supprimer tout ce qui est relatif aux amendements des projets de lois.
La seule disposition à maintenir c'est la nécessité de prendre l'avis du Conseil d'État.
Cet avis serait indispensable pour tous les projets de lois émanant de l'initiative des sénateurs ou des députés.
Les rapports du Conseil d'État avec les Chambres ont l'avantage de résoudre une question fort délicate, celle de la nomination des membres du Conseil d'État. Cette nomination restera dans les mains de l'Empereur, parce que les choix ne pourront porter que sur des hommes en état de remplir les hautes et difficiles fonctions de conseiller d'État, puisqu'ils devront l'exercer et devant leurs pairs et devant les Chambres.
