RÉFORMES FINANCIÈRES

La finance est naturellement ce qui est le mieux compris par l'universalité des contribuables. Dans les États libres aussi bien que dans les États despotiques le contribuable entend payer le moins possible. Là s'arrête immédiatement la communauté de vues entre les citoyens des uns et les sujets des autres. Nonseulement le citoyen entend payer le moins possible, mais il entend savoir pourquoi, comment il paie et ce que devient et à quoi est employé ce qu'il paie. D'où le vote de l'impôt et le contrôle des finances.

Dans les États despotiques, au contraire, le sujet ne désire qu'une chose, payer le moins possible, et il y parvient en trompant de mille manières le g-ouvernement, qui, de son côté, a pour principes de de-

mander tout ce qui peut être pris et de ne jamais rendre compte.

Le vote des impôts et des dépenses, le contrôle des uns et des autres est donc le caractère essentiel qui sépare les États libres des États despotiques.

Il n'y a encore, en Asie, aucun gouvernement qui admette le vote de l'impôt et le contrôle des finances; il en est de même en Afrique; en Europe, ni en Russie, ni en Turquie, ces droits ne sont reconnus. Comme on l'a déjà dit, dans ces États, l'État est encore la chose, la propriété du Prince; partant l'impôt est son bien; il en dispose à son gré, sans se préoccuper de dire ni ce qu'il en prend, ni ce qu'il en fait.

Toutefois la supériorité sur ce point essentiel des États libres sur les États despotiques est si évidente, soit par l'abondance des ressources, soit par leur emploi, soit par le crédit dont jouissent les premiers, que les idées de contrôle s'introduisent dans les États despotiques et que des essais informes de budgets sont faits à Saint-Pétersbourg, à Constantinople , ou à Alexandrie, projets aussi bizarres qu'impuissants et qui n'aboutissent ordinairement qu'à des charges nouvelles et à de nouvelles dépenses.

La liberté de la dépense est, par excellence, le propre des gouvernements despotiques. Le Souverain entend n'être jamais contrarié en rien dans ses caprices, et ses ministres l'entendent de la même manière. Au-dessous des ministres, les autres agents du

Souverain en font autant, et le dernier agent de l'État n'a garde de ne pas adopter de si bonnes pratiques. Il fait mieux. : comme il connaît l'avidité de ses supérieurs, il commence par faire sa part et ne leur donne que ce qu'il juge indispensable. Les supérieurs sont aussi prudents que l'inférieur, en sorte que la cassette du maître ne reçoit que la moindre partie de ce qui devrait y entrer.

On comprend combien il est difficile de réformer de pareilles habitudes. Aussi toute idée d'améliorer les finances des États despotiques est-elle une véritable chimère. La Russie et la Turquie qui sont des États européens, en rapports incessants avec les autres États de l'Europe, ont eu comme des velléités de contrôle. Il ne leur a manqué que les contrôleurs.

En France, l'ancienne monarchie a succombé, en partie, à cause de son impuissance radicale à assurer le contrôle des dépenses publiques. Même après le ministère de Necker et la publication du budget, il fut impossible de réformer les habitudes et les traditions. Le Roi, la Reine, les princes, la Cour, les nobles entendaient faire des réformes, tout en continuant à dépenser à leur guise. Depuis près de cent cinquante ans, le Roi était la providence de toute la Cour. Les uns avaient des pensions, les autres des dots : on payait à celui-ci ses dettes, on donnait à celui-là de quoi rembourser ses sœurs ou ses frères. Si la Cour était si bien traitée, comment le Roi se

serait-il privé? La cassette n' était-elle pas sa propriété'? Il la vidait donc sans scrupule, soit pour son jeu, soit pour ses maîtresses, toujours sûr de la remplir.

Les impôts ne rentraient-ils pas à temps"? le Roi empruntait: il traitait, et à chers deniers, — puis, quand les emprunts lui pesaient trop , il faisait reviser les comptes des traitants, parfois les traitants allaient en prison recevoir les intérêts et le capital.

tl faut cependant reconnaître qu'à partir de la mort de Louis XIV de notables progrès se firent dans l'administration des finances, et que l'Assemblée constituante et Napoléon ont eu à leur disposition des traditions excellentes et des administrateurs habiles, remontant à l'ancienne monarchie ou formés par elle.

L'organisation financière de la France actuelle , les grandes lois de finance sont dues à la révolution. Napoléon a reconstitué les cadres administratifs, mais les principes nouveaux de l'État en matière de finances et les lois fondamentales qui les consacrent sont dus à la révolution.

Le gouvernement de la Restauration et le gouvernement de Juillet ont apporté des améliorations importantes dans cette organisation; surtout ils y ont introduit un contrôle sérieux des dépenses publiques.

Mais depuis 1852, on ne saurait se dissimuler que ce contrôle n'est plus garanti dans les mêmes conditions et que des doctrines dangereuses ont prévalu

dans 1* administration des finances. C'est que tout se tient dans la situation politique des États. Comme en 1852 le principe d'autorité a remplacé dans le gouvernement le principe de liberté et que la France s'est plus rapprochée des États despotiques que des États libres, ses finances ont immédiatement ressenti le contrecoup de ce changement politique :

1° Le contrôle des recettes et des dépenses a été moins réel ;

2° Les dépenses ont augmenté :

3° Le caprice s'est introduit dans les dépenses;

4° L'emprunt a été illimité.

Le nouveau gouvernement avait, en effet, des nécessités politiques et des nécessités personnelles trèsconsidérables. D'une part, il fallait développer le bienêtre matériel des populations afin de leur faire plus facilement accepter le nouvel état de choses, et d'autre part, il fallait bien récompenser tous ceux dont le concours avait été sollicité.

De là un immense accroissement dans les dépenses et un affaiblissement dans le contrôle.

Le contrôle, au surplus, on y avait mis bon ordre, en diminuant les prérogatives des assemblées délibérantes et en n'admettant dans ces assemblées que des députés sans capacité, sans courage ou sans indépendance.

Comment le caprice qui dictait des constitutions, qui faisait des guerres, qui signait des traités, qui se

faisait sentir partout, aurait-il reuoncé à la finance, qui a toujours été et sera toujours son domaine par excellence"? Le caprice s'est donc donné carte blanche et, chaque quinzaine, il a refait le budget. On chan geait ceci, on retouchait cela, on transportait d'uu lieu à un autre, on virait, on revirait, il fallait toujours trouver ce qu'on désirait.

Mais le symptôme décisif c'est l'emprunt.

Dans les États despotiques le Souverain ne rencontre de limite à sa fantaisie que dans la somme d'impôts qu'il croit pouvoir exiger sans ruiner et soulever ses sujets. Quand il est arrivé à cette limite, il emprunte, s'il peut. Il fait comme le bey de Tunis.

Ainsi a fait le gouvernement de 1852. Voulant beaucoup dépenser et n'osant augmenter les impôts, il a donc emprunté et il a usé de l'emprunt avec une inépuisable générosité, puisqu'il a emprunté plus de 4 milliards.

Ce n'est pas que les ressources de l'impôt aient diminué : bien au contraire. En seize ans, les revenus publics se sont élevés de 1,200,000 millions à 2 milliards, soit une augmentation de 800 millions.

Cette magnifique augmentation a été cependant insuffisante et il a fallu recourir à des emprunts incessants pour faire face aux dépenses.

Pendant que la France empruntait, doublait sa dette, l'Angleterre amortissait la sienne. Pendant que s'affirmait, en France, le principe que l'avenir

doit venir au secours du présent, le principe contraire qu'il ne faut jamais escompter l'avenir, prévalait en Angleterre. Au lieu d'emprunter, en Angleterre, on augmentait les impôts, s'il y avait nécessité.

Les pays libres sont ceux où les impôts peuvent être augmentés sans danger, parce que les dépenses y sont sévèrement contrôlées et que le caprice en est toujours proscrit. Aux États-Unis, les anciens présidents ne touchent aucune pension de retraite; en Angleterre, il faut des services éclatants pour que la Chambre des communes accorde quelque pension à un ministre ou à un général. En France une véritable liste de pensions, qui rappelle la feuille de Versailles, a été mise à la disposition du Souverain, et les mêmes abus qu'autrefois se sont immédiatement reproduits. Il n'y a pas de veuve qui n'entende avoir sa part.

La mauvaise gestion des finances publiques n'affecte pas seulement les ressources de l'État. Elle a des conséquences plus graves. Elle altère et compromet les conditions économiques de la France. Ce n'est pas, en effet, sans une grande déperdition de forces qu'un peuple, quelque laborieux et quelque productif qu'il soit, enlève à la circulation et au renouvellement de la richesse les immenses capitaux que, depuis quatre-vingts ans, et spécialement depuis seize ans, la France a consacrés à des guerres inutiles, sans profit ou dangereuses. Le travail est atteint

dans ses réserves: il diminue, il est surtout en de moins bonnes conditions pour soutenir la concurrence du travail étranger.

Là encore se font sentir les funestes conséquences de la mauvaise éducation politique et économique de la France. La France n'est pas encore assez pénétrée de cette vérité élémentaire que la direction des affaires publiques a d'inévitables contre-coups sur les affaires privées; que la politique touche de toutes parts à l'économie sociale, et que l'état économique d'un pays doit au plus haut point intéresser tous ceux qui l'habitent , ne serait-ce que pour eux-mêmes.

La première réforme financière est donc un contrôle plus sérieux, plus efficace, plus sévère des ressources publiques. Il importe de mettre un frein aux dépenses exagérées, quels que soient leurs prétextes. De tous les prétextes, au surplus, le prétexte par excellence, le prétexte permanent, cest le prétexte électoral. Comme le gouvernement a perdu la direction morale de la société, il s'est rejeté du côté des intérêts matériels. Ce ne sont pas seulement les particuliers qu'il cherche à séduire, ce sont les départements, les communes, les fabriques, les sociétés de secours mutuels, les syndicats, toutes les associations quelconques, afin de se procurer leur concours dans les élections. La loi sur les chemins vicinaux, la dernière loi sur les chemins de fer, la plupart des chemins de fer électoraux sont des enses essen-

tiellement électorales. Quand l'intérêt public est en rapport avec l'intérêt d'une candidature, la dépense n'est pas perdue ; — mais elle n* en a pas moins lieu quand l'intérêt public n'est pas en rapport avec l'intérêt de la candidature. Puis viennent les allocations de toute espèce, de toute origine; le dégrèvement d'impôts: enfin une multitude de dépenses qui, renouvelées dans chaque département, doivent faire des sommes considérables.

Or, le budget n'offre pour ces dépenses que des ressources extrêmement limitées. D'où viennent donc les fonds? Sur quelle caisse se prennent-ils? Il y a donc dans les finances de l'État des parties secrètes, des virements inconnus. Le secret, l'inconnu, en matière de finance, c'est la dilapidation.

Si les finances de l'État sont mal administrées, comment les finances du département seraient-elles bien administrées? Même situation pour les commîmes, même situation pour les sociétés de secours mutuels.

L'État emprunte, les départements empruntent, les communes empruntent. On a même chargé le Crédit foncier et la Caisse des dépôts et consignations, deux bonnes institutions dont on compromet chaque jour le crédit, de faire face à ces emprunts, de peur de ruiner absolument le crédit départemental et communal par la multiplicité et la publicité des emprunts des départements et des communes.

Si les ministres n'aiment pas le contrôle des Chambres et se prélassent dans le virement, les préfets en font autant, les maires autant , les présidents de sociétés de secours mutuels autant, à tous le contrôle est insupportable, et le plus maigre d'entre eux n'est pas le moins despote.

Le mauvais exemple donné par l'État suit toute la filière de la centralisation, et si jadis chaque ambassadeur voulait avoir son page, il n'y a pas de commune en France qui ne rêve un déficit.

Faites-moi de la bonne politique, disait le baron Louis, je vous ferai de bonnes finances. Jamais il n'a été plus à propos de répéter cette maxime si célèbre et si vraie. Toutes les réformes de détail ne seront rien si les principes demeurent les mêmes. Abolir, réformer, améliorer les impots, ne sont rien si les dépenses continuent et si les eihprunts doivent combler le déficit.

§ Ier. — Administration générale.

L'administration des finances de l'État comprend deux administrations générales dont l'organisation est satisfaisante. Ce sont :

Les contributions directes,

Les contributions indirectes.

La centralisation est le principe de ces administrations. Ce principe doit être maintenu. Les adminis-

trations sont, en effet, des instruments passifs qui, destinés à faire face à la direction des affaires permanentes de l'État, ne doivent point être exposés aux incertitudes et aux agitations politiques.