RE LA VIE PUBLIQUE ET DE LA RESPONSABILITE DES FONCTIONNAIRES PUBLICS

Les rè'^ormes ne Peuvent rien changer et les meilleures institutions ne peuvent rien produire, si la liberté c 'onstatée par les lois, ne se réalise pas

dans les mœui >s-

Les lois de 1\~89, 1830, 1848 étaient libérales, les mœurs ne l'étaie»nt point. Les lois se sont dès lors trouvées plus forte. * Que le tempérament du peuple auquel elles étaient a'estinées. A Paris, dans quelques g-ands centres, comme Lyon, Marseille et Bordeaux, les mœurs pouvaient aile l> de pair avec les lois. Dans le surplus de la France, lt/s mœurs leur étaient opposées. Le goût de la vie publique n'existait pas ; son utilité, son objet, sa grande importance, sa corrélation intime avec les nouvelles institutions

n'étaient comprises que par une minorité imperceptible. L'opinion publique envisageait la liberté comme une sorte de panacée universelle qui devait corriger tous les vices de l'ancien gouvernement, sans exiger de la part de qui que ce soit aucun effort pénible et permanent. On admettait encore la nécessité d'une secousse, d'un ébranlement, d'un renouvellement général , et cette idée est encore au fond de l'esprit de tous ceux qui invoquent, à chaque instant, une révolution, une nouvelle révolution, pour tout refaire encore, ne se préoccupant jamais de conserver. Ils acceptent que, de temps à autre, tous les vingt ans, par exemple, il y ait, dans l'État, comme une sorte de lessive qui remette tout à neuf et qui dispense, pour un nouveau terme de vingt ans, les acteurs ou les patients, de toute surveillance et de tout effort.

La notion que l'on se fait en France de l'État exerce également son influence. L'État n'étant point la chose de tous, le bien de tous, l'objet de tous, du moins d'une manière actuelle et permanente, chacun est assez disposé à s'abandonner à son apathie et à laisser faire, sauf à tout rattraper en un jour.

De là l'extrême faiblesse, la dangereuse insuffisance de la vie publique en France.

La vie publique n'y est ni aimée, ni appréciée, ni considérée. Tous ceux qui l'exercent sont suspects d'ambition, de légèreté, d'impertinence. Cela est sur-

tout vrai dans les classes les plus élevées. Plus antique est la race, plus grande la richesse, plus on semble se désintéresser des affaires communes et vivre dans son propre pays, en étranger, parfois en exilé ! On rougirait d'entrer dans une société de secours mutuels, dans un conseil municipal. On blâme hautement ceux qui bravent le préjugé, et on s'en éloigne. Si quelqu'un, plus téméraire, s'occupe activement de politique, livre son nom à la presse, sa vie et ses actes au public, le blâme devient de l'aversion et il rencontre des obstacles là où il semblait être assuré d'un concours dévoué, parfois de la reconnaissance due à des services publics ou politiques.

Que, dans les retours de nos révolutions, l'on frappe ceux qui ont eu le courage de leurs convictions, pas une voix pour les défendre, pas une pour les plaindre. La seule grâce qu'on leur accorde, c'est le silence; même l'approbation ne recule pas devant l'injustice.

Pour quelques-uns qui marchent le front haut, qui parlent à découvert, qui s'arrachent à leurs comptoirs ou à leurs plaisirs, combien qui croient beaucoup faire en se cachant toujours et en mentant toujours.

Pourquoi insister sur les dangers d'une pareille situation"?

La vie publique est la base fondamentale, le premier principe, la garantie de la liberté. Si la vie publique n'existe pas, la liberté est* en quelque sorte

sans raison d'être, car elle est surtout précieuse dans la vie publique. Le citoyen de Montaigne qui se tapit en sa maison est toujours libre de descendre du nier à la cave. Ce n'est pas pour végéter au logis que la liberté lui est nécessaire, mais pour lui garantir que nul n'y pénétrera et ne pénétrera dans celui des autres.

Depuis 1852, la vie publique, au lieu de faire des progrès en France, a certainement reculé. Les classes riches sont absorbées par le luxe et les jouissances matérielles. Elles se sont tout à fait déshabituées de la vie publique. Il en est de même des classes moyennes; si elles s'intéressent encore aux affaires publiques, elles ne s'en occupent plus, elles n'y prennent plus part. C'est dans les classes récemment appelées au droit de suffrage qu'existe en ce moment le goût de la vie publique, qu'il se produit et qu'il peut soutenir des institutions libres. Si l'iudifférence des hautes classes s'y répandait, comme elle y rencontrerait beaucoup d'ignorance et d'inexpérience, il faudrait désespérer des tendances de la société vers la liberté. La moindre crise, le moindre mécompte auraient bientôt tout anéanti.

Tant que les sociétés grecque et romaine ont été des sociétés libres, elles ont conservé le goût, les habitudes et l'amour de la vie publique. Solon condamnait à l'amende les citoyens qui n'y prenaient point part. Et s'ils persistaient à s'abstenir, ils de-

vaient choisir : ou s'intéresser au sort de l'État, ou quitter l'État. Il en était de même à Rome. La vie publique n'y était pas seulement un droit, mais un devoir.

Quand les classes élevées s'éloignèrent des affaires publiques, parce qu'elles ne pouvaient plus les diriger à leur gré, quand la pratique de la vie publique s'affaiblit, les institutions libres s'affaissèrent; la Grèce s'habitua à 1" asservissement de Rome, et Rome à l'asservissement des Césars.

Mais sans les institutions libres, le germe vital de ces deux grands peuples fut en quelque sorte paralysé; la population diminua, le travail diminua, la richesse diminua; peu à peu toutes les forces vives de chacun furent atteintes, elles purent l'une et l'autre être frappées à mort, comme s'il était impossible aux peuples qui ont connu la liberté de lui survivre.

Tocqueville a écrit, en parlant des Etats-Unis : « Il » est facile d'apercevoir dans les riches un grand » dégoût pour les institutions démocratiques de leur » pa}rs. Le peuple est un pouvoir qu'ils craignent et » qu'ils méprisent. Si le mauvais gouvernement de » la démocratie amenait un jour une crise politique, » si la monarchie se présentait jamais aux États-Unis » comme une chose praticable, on. découvrirait bien- » tôt la vérité de ce que j'avance »

La crise a éclaté, une crise formidable, terrible; pendant quatre ans la guerre civile a désolé les

États-Unis; le régime militaire, avant-coureur du régime monarchique, a été subi pendant toute la crise ; certaines libertés ont été suspendues ; les impôts ont été accablants, les levées d'hommes incessantes; la république a été à la veille de se dissoudre; un président a essayé de briser par la force les institutions; combien ne l' ont-ils pas encouragé à tenter un coup d'état? Tout s'est apaisé, s'est assoupi; l'union a été maintenue, les impôts acquittés, les libertés rétablies, les armées dissoutes, le président remplacé; jamais la grandeur et la puissance des États-Unis n'ont paru plus menaçantes aux uns, plus bienfaisantes aux autres; jamais les populations européennes n'y sont accourues avec plus d'empressement ; jamais leurs institutions n'ont été plus solides; ils étaient 3,500,000 habitants en 1800; ils sont aujourd'hui 38,000,000.

C'est que Tocqueville se trompait, il jugeait les États-Unis d'après la France. Les riches n'ont point établi la monarchie, les riches n'ont point renoncé à la liberté, les riches n'ont point méprisé les institutions de l'État; tous, riches ou pauvres, se sont élevés pour le défendre, et si Lincoln était un ancien bûcheron, ses ministres, ses amis, les grands sénateurs qui l'ont énergiquement guidé et soutenu dans la lutte appartenaient aux plus illustres familles de l'État.

C'est la vie publique qui a tout soutenu, tout per-

mis, tout accepté, tout conservé. C'est elle qui a résisté aux grandes victoires des armées du Sud ; c'est elle qui a fourni les emprunts et les impôts; c'est elle qui a excité les volontaires; c'est elle qui a fourni ces légions de médecins et de garde -malade qui allaient soigner les blessés sur d'immenses champs de bataille; c'est elle qui a maîtrisé le président Johnson et ses coups d'État; c'est elle qui a désigné Grant et l'a acclamé comme président, lui confiant sans crainte les destinées du pays.

C'est la vie publique qui a sauvé l'Italie, qui a émancipé la Belgique, qui prépare la grandeur de la Prusse, qui est l'indestructible fondement des libertés et de la puissance de l'Angleterre.

Quand le Parlement a jugé à propos d'organiser un corps de "250,000 miliciens, pas une critique dans toute la société anglaise; — la milice est devenue de mode, — ses exercices, ses revues des fêtes populaires et nationales. — En France, la création de la garde mobile a soulevé dans toutes les classes un sentiment de crainte et ébranlé le gouvernement.

Rien n'est donc aussi nécessaire à développer dans la société française que le goût de la vie publique. Sans elle toute réforme sera inefficace, tout effort impuissant.

Le résultat le plus décisif d'un changement dans nos mœurs et nos idées, à cet égard, sera de permettre une modification considérable clans les lois.

La liberté a pour conséquence la responsabilité. Quand l'homme agit librement, il demeure responsable de son activité. C'est même la responsabilité qui fait la grandeur et la puissance de la liberté. L'homme qui se sait responsable fera un autre usage de sa liberté que celui qui est garanti contre cette responsabilité. Il jugera, il appréciera, il délibérera dans de toutes autres conditions.

Les lois civiles admettent donc le principe de la responsabilité, car, sans ce principe, les liens de la société seraient bientôt rompus.

De là le célèbre article 1382 du Code Napoléon : « Tout fait quelconque de l'homme , qui cause à » autrui un dommage, oblige celui par la faute » duquel il est arrivé à le réparer. »

Applicable à l'individu, ce principe a-t-il encore sa force quand cet individu agit non point en son nom personnel, mais au nom de la société? Le fonctionnaire public est-il responsable?

Il semble bien extraordinaire qu'une pareille question puisse être posée, du moins s'il s'agit d'un peuple libre, d'une constitution libre. Si, en effet, le fonctionnaire public n'est pas responsable, il s'ensuit que plus le pouvoir d'un individu est grand, moins il doit répondre de ses actes ; plus sa liberté d'action est considérable, moins il en sera tenu, ce qui est contradictoire avec le principe même des institutions libres.

Aussi, dans tous les États libres, la responsabilité est-elle la première conséquence de la fonction publique. Cette responsabilité, en Grèce, à Carthage, à Rome, a duré tant qu'a duré la liberté. Elle est absolue en Angleterre et aux États-Unis.

Récemment une insurrection nègre éclate à la Jamaïque, colonie anglaise: le gouverneur la réprime par des moyens terribles; l'opinion publique se prononce contre lui. Le Parlement intervient et accepte la conduite du gouverneur. L'opinion publique persiste et des Anglais citent directement le gouverneur devant un jury comme ayant violé la loi. Ainsi, ni l'approbation du gouvernement, ni l'approbation du Parlement n'ont couvert la responsabilité. Il a suffi de la volonté de quelques Anglais pour que le gouverneur dût comparaître devant le jury. Et il comparut.

Voilà la vie publique ; voilà la responsabilité publique: voilà les pays libres.

Ce fait rappelle la fameuse accusation de Thucydide. Thucydide commandait un corps d'armée athénien ; il est mal informé et arrive trop tard pour défendre une place importante. Il est cité devant le peuple et condamné à vingt ans d'exil.

Telle est la loi des pays libres.

Le fonctionnaire est responsable, et cette responsabilité est d'autant plus grande que la fonction est plus élevée.

Dans l'ancienne monarchie française, le principe de la responsabilité n'existait point en droit, mais il se manifestait parfois en fait, et c'est l'honneur des Parlements de l'avoir exercé quand ils l'ont pu.

L'Assemblée constituante proclama le principe de la responsabilité, mais préoccupée de l'influence et de l'hostilité des anciens parlements, elle détruisit le principe en soumettant l'exercice de la responsabilité à une autorisation.

Napoléon maintint également le principe et l'autorisation. C'est le fameux article 75 de la loi du "22 frimaire au YIII.

« Les agents du gouvernement, autres que les mi- » nistres, ne peuvent être poursuivis pour des faits re- » latifs à leurs fonctions qu'en vertu d'une décision » du Conseil d'État. »

Depuis 1814, le courant libéral a multiplié ses efforts pour obtenir l'abolition de cette loi. Il a échoué , parce que les mœurs ne comprenaient point les conditions de la vie publique, et. par suite, les incertitudes de l'état politique.

L'état politique est plus stable, les moeurs sont en progrès en ce qui concerne la responsabilité.

Jamais la responsabilité entre particuliers n'a été plus facilement appliquée; jamais certains fonctionnaires ne l'ont plus sévèrement sentie: jamais les demandes en autorisation n'ont été plus nombreuses et la lutte plus ardente contre le Conseil d'État.

Cette situation a modifié la jurisprudence. On a entassé distinctions sur distinctions.

On avait prétendu que la responsabilité des ministres couvrait tout. — Cette responsabilité ayant disparu, ou a équivoque sur les termes agents du gouvernement .

Qui est-ce qui est agent du gouvernement? Qui est-ce qui n'est pas agent du gouvernement*? Puis, quels sont les actes permis à l'agent du gouvernement"? Un agent du gouvernement peut-il accabler de coups le citoyen qu'il arrête, — fouiller sa femme, — emporter ses bijoux, — mettre à sac sa maison? Des Cours ont dit oui, d'autres ont dit non.

Un gendarme n'est pas un agent du gouvernement, — mais un policier est un agent du gouvernement ; — un garde-écluse est encore un agent du gouvernement, le conseiller de préfecture a le même sort; c'est aussi un agent du gouvernement. Il juge, il condamne, il annule ou maintient les élections comme ag'ent du gouvernement. Il est impossible de pousser plus loin 1* exagération du principe. Et c'est ce qu'exprimait fort bien un préfet, disant à un conseiller de préfecture qui refusait son vote : « Monsieur, vous faites erreur, vous n'êtes pas un » magistrat, vous êtes un agent. »

Tels sont cependant les principes que les hommes de 1830 ont maintenu dans les institutions de la France.

Il y a donc lieu d'abolir purement et simplement l'article 75 de la loi du '22 frimaire an VIII.

Tous les fonctionnaires publics seront responsables. Les poursuites pourront être dirigées contre eux sans aucune autorisation préalable , sauf les Préfets, pour lesquels une autorisation serait demandée au Sénat, délibérant publiquement.