CHAPITRE PREMIER

Définitions. — Conception fiscale et conception protectrice des régimes douaniers. — Conditions générales d'application : modes d'évaluation des droits ; admission en franchise, et suspension conditionnelle des droits. — Fonctionnement économique et jeu du droit de douane.

Définitions. — Conception fiscale et conception protectrice des régimes douaniers. — Le droit de douane est une taxe perçue par l'État sur des marchandises qui franchissent la frontière du pays.

L'ensemble des droits de douane appliqués à une certaine époque, dans un pays donné, forme un tarif douanier.

Un re^/me c/ouamer est constitué par l'ensemble des lois, des traités, conventions et accords internationaux relatifs aux douanes : il peut comporter non seulement les droits mentionnés dans les tarifs, légaux ou conventionnels, mais aussi des prohibitions, et un certain nombre de dispositions accessoires (1). Il peut aussi être complété par un système de primes à la production ou à l'exportation.

Droits et prohibitions peuvent frapper les marchandises à la sortie aussi bien qu'à l'entrée. Toutefois, dans les régimes douaniers modernes, les prohibitions sont devenues très rares, et l'on ne perçoit plus, en général, de droits qu'à l'occasion de Ventrée des marchandises.

Par le fait même que le principal instrument d'un régime douanier consiste dans des droits ou taxes, les douanes fournissent une ressource fiscale. D'autre part, comme le droit de douane perçu à l'entrée majore nécessairement le prix des marchandises importées, cela rend l'importation plus onéreuse, partant plus difficile en bien des cas ; et cela permet souvent au producteur national de marchandises similaires de vendre plus, et plus cher, que s'il était exposé, sans aucune restriction, à la concurrence étrangère. On peut donc dire généralement que les douanes constituent également une protection pour la production nationale.

(1) Voir, au chapitre suivant, les clauses contenues dans les traités de commerce.

On a cependant coutume de faire une distinction entre un larif fiscal et un tarif prolecteur.

Dans la première catégorie, on classe les tarifs qui frappent les marchandises, non pas en raison de la concurrence qu'elles peuvent faire à l'industrie du pays, mais en raison du rendement qu'elles peuvent fournir au fisc. Ainsi, en Angleterre, les objets les plus fortement taxés sont des denrées exotiques, comme le café et le thé, ou des marchandises comme les vins, qui ne sauraient être aucunement produits dans le pays, et qui, par conséquent, n'ont besoin d'aucune protection.

Un tarif protecteur est, au contraire, un tarif dont les droits ont été, pour la plupart, calculés en vue d'assurer aux producteurs nationaux une protection efficace. Quoique les régimes douaniers des 'pays autres que l'Angleterre contiennent aussi des droits fiscaux, notamment sur les denrées coloniales, ils ont presque tous un caractère nettement protecteur.

Conditions générales d'application du droit de douane. — l'' Modes d'évaluation. — Le droit de douane doit être calculé d'après le prix de l'objet taxé : en effet, s'il a un caractère fiscal, il faut, tout en lui faisant produire un rendement appréciable, éviter de frapper trop lourdement le consommateur ; le calcul doit être encore plus minutieux si le droit a un caractère protecteur ; car, alors, il faut, tout en évitant encore de charger inutilement le consommateur, assurer au producteur la protection voulue. Aussi peut-on dire

que le droit de douane doit être touiours proportionnel à la valeur de l'objet qu'il atteint.

Cependant, on distingue entre le système des droits ad valorem et celui des droits spécifiques. Le premier consiste à taxer la marchandise d'après une évaluation faite directement par l'administration des douanes. En ce cas, la détermination de la nature de la marchandise est accessoire ; la tâche essentielle des agents des douanes est d'apprécier sa valeur; si elle vaut 100 francs, par exemple, et que le taux soit de 15 p. 100, le droit perçu sera de 15 francs. Au contraire, dans le second système, celui des droits spécifiques, c'est le législateur qui a dû fixer le montant des droits pour chaque catégorie de marchandises, en tenant compte de leur valeur. Quant à l'administration des douanes, elle doit déterminer d'abord très exactement la /ia/«re de l'objet, puis lui appliquer une mesure conforme à sa nature (poids, volume, nombre d'unités, suivant le cas) : ainsi, pour le bétail, elle compte simplement le nombre de têtes ; pour le vin en bouteilles, le nombre de bouteilles ; pour le vin eu fûts, elle calcule' le nombre de litres ; pour le fer, le nombre de kilogrammes; et finalement elle perçoit la taxe correspondante.

Dans un grand nombre de pays, en France notamment, on a renoncé, d'une manière générale, aux droits ad valorem. L'évaluation, dans ce cas, étant basée sur la production de factures, les importateurs présentent souvent à la douane des factures établies à cet effet, et mentionnant un prix sensiblement inférieur au prix

d'achat réel. Il est vrai que, chez nous, l'administration a le droit de prendre les marchandises au prix facturé, et de les vendre à ses risques. Et cette faculté — qui, d'ailleurs, eût été bien gênante pour le commerce s'il en avait été fait usage fréquemment — semblait au premier abord défendre l'administration des Douanes contre les tentatives de fraude trop évidentes ; mais, n'étant pas outillée pour vendre, cette administration court de trop grands risques pour user de cette faculté aussi souvent qu'il serait nécessaire de le faire pour obtenir le respect intégral du tarif.

Le système des droits spécifiques a été adopté pour obvier à ces inconvénients. Il n'est pas, cependant, sans présenter aussi de grosses difficultés pratiques. Tout d'abord, il exige une très grande spécialisation du tarif douanier : car, pour qu'il soit, en définitive, proportionnel à la valeur de la marchandise, il faut que celle-ci soit définie de la façon la plus étroite ; un droit, par exemple, qui frapperait d'une façon générale les dentelles d'après leur poids serait insignifiant pour les dentelles fines et faites à la main, qui ont une grande valeur ; et il atteindrait d'une façon exorbitante les dentelles communes. Il faut donc c/asser les marchandises d'une façon très précise, en faisant entrer dans leur définition des éléments fort complexes. En outre, pour que les produits nouveaux, inconnus lors de la promulgation du tarif, n'échappent pas à toute taxe douanière, il faut confier à l'administration des Douanes la tâche très délicate de les taxer par assimilation aux produits les plus analogues, figurant au ta-

bleau des droits. LafTectation des marchandises à une classe déterminée est ainsi l'une des plus grosses difficultés qui résultent du système des droits spécifiques.

^"^ Admission en franchise et suspension conditionnelle des droits. — Si les tarifs douaniers comportent une nomenclature aussi complète que possible des marchandises qui font l'objet d'un trafic international, il ne s'ensuit pas que toutes soient soumises à des droits. D'abord, il en est qui sont purement et simplement prohibées; à vrai dire, c'est aujourd'hui un cas exceptionnel, et qui ne se présente plus, comme nous le verrons plus loin, que pour des motifs d'ordre fiscal ou sanitaire, ou par mesure de police. Mais, par contre, il y a des marchandises, en nombre plus considérable, qui sont exemptes de droits. L'admission en franchise existe principalement, dans les tarifs des nations industrielles, en faveur de certaines matières premières, et dans ceux des pays neufs, en faveur de l'outillage (machines agricoles par exemple). Il faut, en efTet, éviter que le tarif, considéré comme instrument fiscal, puisse nuire à la production nationale, qu'il a, d'autre part, pour but de protéger.

Pour les mêmes raisons, il y a des marchandises qui bénéficient, dans certains cas, d'une dispense conditionnelle des droits. Telles sont d'abord, d'une façon générale, toutes les marchandises qui ne font que traverser le pays. Elles ne peuvent, en effet, concurrencer directement la production nationale puisqu'elles ne sont pas destinées à être consommées dans le pays; et elles fournissent un élément de trafic à l'industrie des

transports. On les admet donc en franchise, à la condition toutefois que les expéditeurs consententà les placer sous un régime de contrôle (1), qui permette à l'administration des Douanes de s'assurer qu'elles ne s'arrêteront pas dans le pays.

Cette dispense conditionnelle des droits profite aussi aux marchandises qui sont, sinon intégralement destinées, du moins exposées à être réexportées, après un séjour plus ou moins prolongé dans une place de commerce. Tels sont, par exemple, les produits exotiques, cafés, cotons, etc., qui, débarqués dans un port, ne sont pas tous destinés à alimenter la consommation ni l'industrie régionales. Ces marchandises bénéficient habituellement du régime de Ventrepôt. En ce cas, les droits du tarif sont suspendus, à la condition que ces marchandises restent dans des magasins placés sous la surveillance de la douane, et ils ne sont finalement perçus que sur les marchandises qui sont vendues à l'intérieur : les autres en sont définitivement exemptes, pourvu qu'elles soient réexportées dans certains délais (2).

Enfin, il y a des produits qui sont voués à la réexportation, non seulement après un certain séjour à l'intérieur des frontières, mais après avoir été incorporés à d'autres produits ou transformés par un travail industriel. Tels sont, par exemple, les blés revendus

(1) Voir 2" partie, chap. V, Régime du Transit.

(2) Sur les détails de la législation française, voir plus ^oin, 2« partie, chap. V.

à l'étranger sous forme de farines, les fontes qui entrent dans les exportations de la métallurgie, et même les sels qui retournent à l'étranger mêlés à des produits conservés (beurres, viandes, etc.). Les manipulations ou transformations peuvent être autorisées dans des zones franches situées dans certains ports. Les zones franches sont des zones où les droits de douane ne sont pas perçus; les industriels qui y sont établis peuvent donc travailler en franchise, en vue de l'exportation. Mais, comme la ligne de douanes n'est que reculée, leurs produits fabriqués sont taxés quand ils entrent à l'intérieur du pays. Le régime des ports francs n'est donc favorable qu'aux industries qui se consacrent exclusivement à l'exportation et à celle des constructions navales.

On y a renoncé, en France, en raison des difficultés administratives qu'il soulève, et l'on y supplée en autorisant certaines industries à recevoir, sous des conditions de contrôle déterminées, leurs matières premières libres de droits, sauf à prouver qu'elles sont réexportées sous la forme de produits manufacturés. C'est ce que l'on appelle généralement le système de Vadmission temporaire (1).

Fonctionnement économique et jeu du droit de douane. — Ce serait sortir du cadre de cet ouvrage que d'examiner ici les fondements rationnels du droit

(1) En certains cas, on emploie le procédé analogue du drawback. Sur la législation française relative à cette matière, consulter la 2» partie, chap. V.

de douane : il faudrait, pour cela, revenir sur la vieille controverse de la protection et du libre-échange, et discuter les problèmes les plus généraux de la politique commerciale. Nous n'aborderons pas davantage le problème posé d'une façon plus précise, mais encore trop vaste et trop abstrait, des effets du droit de douane sur la production, la consommation et la répartition des biens (1).

Mais il convient, croyons-nous, d'expliquer ici comment fonctionne, et dans quelle mesure joue le droit de douane, et d'exposer quelle est son influence immédiate sur les prix des marchandises taxées ; car l'application du tarif douanier donne lieu fréquemment, dans le public, à des conceptions erronées sur ce sujet.

On croit souvent que le montant du droit de douane s'ajoute nécessairement au prix de la marchandise importée, de telle sorte que la différence entre son prix à l'intérieur et son prix sur le marché extérieur soit précisément égale au droit lui-même. Ainsi, le droit sur les blés, en France, étant de 7 francs l'hectolitre, et le prix du blé à Londres, marché non protégé, étant par exemple de 17 francs, beaucoup de personnes concluent que le prix du blé, en France, sera de 17 -|- 7 = 24 francs.

D'autres vont plus loin, et en tirent la déduction suivante : le prix s'établissant ainsi pour tout le blé

(1) Sur ces points, on peut consulter Fontana-Russo, Traité de politique commerciale, irad. française, Giard et Brière,édil., Paris, et surtout l'excellent ouvrage de Schiller, Schutzzoll iind Freihandel.

consommé en France, pour savoir ce que le droit de douane coûte au public, il ne suffit pas de multiplier le chiffre de 7 francs par le nombre d'hectolitres importés^ mais par le nombre total d'hectolitres consommés dans le pays. Si, par exemple, nous importons 10 millions d'hectolitres, et que la production nationale en fournisse de son côté 100 millions, le public payant chaque hectolitre 7 francs plus cher qu'au dehors, ce n'est pas 70 millions, mais 770 millions que lui coûte le droit de douane.

En réalité, ces deux déductions sont parfois exagérées. Depuis que le droit de douane sur les blés a a été porté à 7 francs, l'écart entre le prix du blé en France et son cours à Londres n'a jamais été de 7 francs. C'est que, ici, la production du pays est suffisante pour sa consommation ; l'importation ne dépasse généralement pas ce qui peut être réexporté sous le régime de l'admission temporaire, c'est-à-dire sans payer les droits ; et, par conséquent, elle n'influe pas sur le cours. Le droit de douane, alors, isole simplement le marché intérieur du marché extérieur; et le prix, par suite de la concurrence entre les producteurs nationaux, reste inférieur au prix du produit importé, majoré du droit de douane. En ce cas, la protection accordée aux producteurs, ou, si l'on se place au point de vue opposé, la charge imposée aux consommateurs n'est pas aussi considérable qu'il semblerait au premier abord.

On doit reconnaître toutefois que, lorsque l'importation est l'élément essentiel de la consommation in-

Icrieure, la majoration du prix résultant du tarif est bien égale au droit de douane.

11 faut donc simplement retenir de ces observations que le droit de douane ne joue pas toujours intégralement, et que son jeu dépend de la part de l'importation dans la consommation du pays.