CHAPITRE II

Douanes nationales et union douanière. — Tarif autonome et tarif conventionnel. — Traités de commerce et conventions commerciales. — Clause de la nation la plus favorisée, et clause dite de réciprocité.— Clauses accessoires. — Droits préférentiels. — Droits différentiels; tarifs de représailles; droits compensateurs; anti-dumping.

Douanes nationales et union douanière. — Les droits de douane frappent généralement les marchandises à rentrée du territoire d'une nation, et les frontières douanières coïncident le plus souvent avec les frontières politiques. Ce sont même elles qui symbolisent en quelque sorte, aux yeux du public, l'unité économique de la nation.

Aujourd'hui, les douanes intérieures, c'est-à-dire les barrières douanières établies entre diverses parties d'un même État, ont disparu. Même dans les pays où une constitution d'un caractère fédératif laisse aux divers États qui composent la fédération une grande autonomie législative, le régime douanier fait partie des

attributions des pouvoirs fédéraux (Suisse, États-Unis, Canada, Australie, etc.).

Enfin, il arrive que des États politiquement indépendants suppriment entre eux toute barrière douanière, et opposent aux autres pays un tarif douanier commun. En ce cas, on dit qu'il y a Union douanière. Tels furent, à l'origine, les caractères du Zollverein allemand ; telle est encore à peu près la situation du Luxembourg dans le Zollverein, et celle de la principauté de Monaco par rapport à la France.

Tarif autonome et tarif conventionnel. — Traités de commerce et conventions commerciales. — En principe, les mesures de protection douanière sont prises par les divers États en vertu de leur souveraineté. Le régime douanier peut même être établi purerement et simplement par une loi du pays : le tarif est alors absolument autonome.

Cependant, comme ces mesures sont de nature à intéresser les pays voisins — et bien souvent à entraver plus ou moins l'importation de leurs marchandises — un État qui les prendrait sans égard pour eux s'exposerait à des représailles. On est donc souvent amené à conclure des ententes, et à donner ainsi au tarif un caractère plus ou moins conventionnel.

La technique douanière présente actuellement deux types principaux de tarifs conventionnels : celui des traités de commerce proprement dits, et celui des conventions commerciales, telles que la France les pratique depuis 1892.

Les traités de commerce proprement dits sont conclus pour une durée déterminée, et contiennent un tableau des droits, établis, après discussion, par les négociateurs des puissances en cause. Aussi les dcnomme-t-on souvent : traités à tarif annexé.

Au contraire, les conventions du type français supposent tout d'abord un double tarif autonome, c'està dire un double tarif établi par une loi, comportant un maximum et un minimum, et elles se bornent à accorder, en échange d'un traitement estimé équivalent, le tarif minimum, en tout ou en partie. En outre, elles sont simplement renouvelables d'année en année, par tacite reconduction, et peuvent être dénoncées pour l'année suivante.

Dans le premier système , la part de la convention dans l'élaboration du tarif est manifestement prépondérante: sans doute, le régime douanier a toujours pour fondement une loi douanière ; mais le tarif qu'elle établit n'a guère d'autre but que de servir de base de négociations, et la conclusion de traités analogues les uns aux autres avec les diverses puissances ne tarde pas à lui substituer un véritable tarif conventionnel.

Au contraire, dans le second système, système français, l'autonomie du tarif est respectée autant que possible, puisque les conventions conclues, au lieu de fixer le taux des droits, se bornent à se référer à celui qui est inscrit au tarif minimum. Au lieu de dire : «je vous accorde, sur tel article, un droit de tant », le négociateur français se borne à dire : « je vous accorde notre minimum », — lequel se trouve

être actuellement de tant. En principe, le gouvernement peut donc élever à son gré le droit indiqué au tarif, pourvu qu'il continue à accorder le minimum.

Cependant, en fait, il arrive bien souvent que ce soit en considération du montant actuel du droit minimum que les négociateurs étrangers signent la convention. Le gouvernement français serait donc de mauvaise foi en relevant le tarif, comme il en a le droit strict; et il s'exposerait à une dénonciation immédiate de l'accord : il ne le fait donc pas, à moins d'être disposé à reviser entièrement son tarif, et à renouveler, s'il y a lieu, ses ententes avec les autres pays sur des bases différentes. Bien plus, il arrive parfois que les négociateurs étrangers exigent, pour signer la convention, que certains droits portés au tarif minimum soient abaissés préalablement ; en ce cas, le gouvernement français, s'il y consent, demande tout d'abord au parlement de voter la réduction convenue. On voit que, alors, la différence entre l'octroi du minimum légal et rétablissement par une entente directe d'un droit conventionnel se réduit à une simple formalité de procédure. Toutefois, il est vrai que l'on n'y a recours qu'à la dernière extrémité ; le tarif minimum fournit ainsi aux négociateurs français un point de retranchement solide.

Mais, au total, il ne reste entre la convention commerciale du type français et le traité de commerce proprement dit qu'une différence essentielle : elle est relative à la durée de l'accord. Tandis que le traité

vise à assurer, pendant un temps déterminé, la stabilité des débouchés extérieurs, nos conventions commerciales répondent surtout à la préoccupation de conserver la maîtrise de nos tarifs. Et nous la conservons, finalement, non pas tant parce que nous retenons, en principe, le droit de modifier le minimum concédé, mais parce que nous pouvons dénoncer Taccord, si c'est nécessaire, dans le délai d'un an.

La clause de la nation la plus favorisée et la clause dite de réciprocité. — Les traités ou conventions relatifs au commerce ne contiennent pas seulement la mention des droits convenus, ou le renvoi à un tarif légal. Ils contiennent, en outre, diverses clauses, parmi lesquelles figure le plus souvent celle dite de la nation la plus favorisée.

Sans insister sur ses origines historiques (1), on en trouve un exemple très net dans le célèbre traité franco-anglais de 1860, dont il sera reparlé plus loin :

(1) L'idée contenue dans la clause de la nation la plus favorisée se trouve, dès le seizième siècle, dans des traités de diverses puissances occidentales, notamment la France et l'Autriche, avec la Turquie. Mais on ne la trouve le plus souvent qu'avec de grandes restrictions jusque dans le milieu du dix-neuvième siècle, en raison des tendances ultra-protectionnistes qui prévalaient dans la politique commerciale jusqu'à cette époque. L'expression même apparaît dans un traité anglo-russe du 20 juin 1766 : « Les matelots, passagers et vaisseaux, tant Britanniques que Russes... seront reçus et traités comme la nalion la plus favorisée » (Cité par Grunzel, System der Handelspolilik, !'• éd., p. 4(59).

(( Chacune des deux Hautes Puissances contractantes s'engage à faire profiter l'autre Puissance de toute faveur, de tout privilège ou abaissement dans les droits à l'importation des articles mentionnés dans le présent traité que l'une d'elles pourrait accorder à une tierce puissance. »

Puis, avec plus de précision encore, nous la retrouvons, par exemple, dans le traité de 1865 entre le Zollverein et la Belgique :

(( Toute faveur, immvmité, réduction de tarif que l'une des Hautes Parties contractantes accordera à une Tierce Puissance sera immédiatement et sans condition étendue à l'autre. »

Depuis cette époque, la clause de la nation la plus favorisée est devenue une clause de style dans presque tous les traités ou conventions relatifs au commerce.

Quelle est, au juste, sa signification, son but et sa portée ?

Sa signification, tout d'abord, est claire : voici deux puissances qui se mettent d'accord pour régler leurs relations commerciales ; chacune d'elles sera amenée, dans la suite, à les régler également avec d'autres puissances ; si elle leur concède des avantages plus grands qu'elle ne l'avait fait pour la première, celle-ci en aura le bénéfice de plein droit.

Le but d'une telle disposition est très simple ; les représentants d'une puissance qui viennent de conclure un traité avec une nation voisine se disent : (( Nous venons de faire des concessions en vue d'obtenir, par exemple, des réductions de droits qui ou-

vrent un débouché à certains de nos produits ; si notre co-contractant vient à consentir une réduction plus grande encore à un pays qui exporte des produits similaires, nous risquons d'être supplantés sur un marché que nous avons voulu nous ouvrir. » La clause de la nation la plus favorisée évite aux négociateurs la crainte de voir leur œuvre détruite, et les concessions consenties par eux accordées en pure perte.

Quant à la portée de cette clause, elle est plus complexe : car elle est naturellement stipulée d'une façon réciproque ; et, si elle assure à chacun des contractants une garantie nécessaire, elle le lie non seulement vis-à-vis de sa contre-partie, mais en quelque sorte visà-vis des tiers. En effet, elle l'oblige à tenir compte de toute la série des engagements réciproques que les diverses nations ont les unes avec les autres : on nous a concédé la clause de la nation la plus favorisée ; c'est fort bien ; car, ainsi, nous ne risquons plus d'être évincés d'un marché que nous avons conquis moyennant des sacrifices. Mais, nous aussi, nous avons accordé cette clause : aussi, désormais, hésiterons-nous à consentir à une autre puissance des avantages plus grands qu'à la première, car celle-ci en bénéficierait gratuitement. Et cependant cela peut nous empêcher d'obtenir certaines concessions que nous désirons.

Bien plus, notre contre-partie a aussi accordé cette clause aux autres puissances dans des traités antérieurs. De sorte que les sacrifices que nous consentons actuellement pour obtenir des droits moins élevés vont profiter gratuitement à certains de nos

concurrents ; en voulant nous ouvrir un marché, nous allons le leur ouvrir également. C'est précisément ce qui vient d'arriver avec la récente convention francocanadienne; nous avons obtenu, en faisant des sacrifices, un abaissement des droits sur les soieries; mais cet abaissement profite gratuitemement à Findustrie suisse, ce pays ayant, en vertu d'un traité ancien, les droits de la nation la plus favorisée sur le marché canadien.

En dépit de ces inconvénients, on continue généralement à insérer dans les traités et conventions la clause de la nation la plus favorisée, en raison de l'importance capitale de la garantie qu'elle donne. Les pays contractants se trouvent ainsi gênés dans leurs négociations ultérieures ; mais, du moins, ils ont la certitude de n'avoir pas fait de concessions en pure perte.

Un revirement se manifeste, cependant, parfois, tout au moins dans la doctrine, en faveur d'une clause un peu différente qui se rattache, dans l'ensemble, à une tradition assez ancienne, la clause dite de réciprocité. On la trouve notamment dans le célèbre traité Methuen, conclu entre l'Angleterre et le Portugal, en 1703. On la trouve aussi dans un traité conclu entre la France et les États-Unis le 6 février 1778.

La voici, telle qu'elle résulte tout d'abord du texte de ce dernier traité :

« Le Roi Très-Chrétien et les États-Unis s'engagent mutuellement à n'accorder aucune faveur particulière à d'autres nations, en fait de commerce et de naviga-

tion, qui ne devienne aussitôt commune à l'autre partie ; et celle-ci jouira de cette faveur gratuitement^ si la concession est gratuite^ ou en accordant la même compensation^ si la concession est conditionnelle (1). »

On trouve delà même clause une formule plus précise dans le traité conclu entre les États-Unis et la Belgique, le 10 novembre 1845 :

(( La concession ou faveur sera accordée gratuitement, si elle l'a été gratuitement aux autres États, et moyennant la même compensation ou son équivalent, si elle était conditionnelle, »

On voit que la clause dite de réciprocité a ceci de commun avec la clause de la nation la plus favorisée qu'elle garantit le pays contractant contre une éviction du marché qu'il a voulu s'ouvrir, en l'assurant que toute concession nouvelle faite à une autre puissance pourra lui être étendue; mais elle en diffère en ce que ce bénéfice ne sera octroyé qu'en échange d'avantages équivalents, toutes les fois — et c'est bien la règle — que la concession nouvelle n'aura pas été accordée à de tierces puissances d'une façon purement bénévole. On évite ainsi toute concession gratuite résultant de traités postérieurs.

Clauses accessoires. — En général, les traités ou conventions relatifs au commerce contiennent tout d'abord, comme nous l'avons vu, soit un tableau des

(11 Cité daprès Guunzel, Sysleni der llanddspolilik, V* éd., p. 464.

TARIF AUTONOiME ET TARIF CONVENTIONNEL 23

droits convenus, soit une référence à un tarif déterminé. La référence peut porter sur un tarif légal — comme le minimum français par exemple — ou sur un tarif conventionnel, résultant de traités antérieurs. Dans ce dernier cas, le traité ou la convention se borne fréquemment à stipuler la clause de la nation la plus favorisée ; il est manifeste, en effet, que, par cette clause, la puissance signataire obtient tous les avantages présents et futurs résultant des accords entre le co-contractant et les autres puissances ; c'est même la généralisation de cette clause qui a abouti, pour les pays qui n'ont pas de tarif minimum fixé par la loi, à un tarif conventionnel global s'appliquant à toutes les nations étrangères avec lesquelles ils ont traité.

Cependant les traités de commerce, ou les conventions commerciales, contiennent aussi d'autres clauses.

Aux dispositions sur le commerce s'ajoutent souvent des dispositions relatives à la navigation. Leur fréquence dans les anciens traités leur a même souvent valu la dénomination de u traités de commerce et de navigation ». Ces dispositions visent les conditions dans lesquelles les navires des pays contractants peuvent fréquenter leurs ports maritimes respectifs.

Leur importance a beaucoup diminué depuis que l'usage s'est généralisé de recevoir les navires portant des pavillons étrangers sur le même pied que les navires nationaux. Il en est de même des clauses relatives au trafic sur les canaux et rivières. Mais celles

qui se rapportent aux tarifs de chemins de fer commencent à se développer.

En raison des tendances de la législation contemporaine, qui assimile presque complètement les étrangers aux nationaux en matière de commerce et d'industrie (établissement d'étrangers dans le pays, introduction de sociétés étrangères, etc.), les dispositions qui se trouvent dans les traités de commerce ne font généralement que confirmer un usage constant. Cependant, les clauses relatives aux voyageurs de commerce y tiennent une place plus considérable, quand elles ne font pas l'objet de conventions spéciales. Elles ont pour but notamment d'accorder aux voyageurs des facilités pour l'introduction des échantillons; mais, en revanche, certains pays exigent des cartes d'identité, et subordonnent l'usage des facilités consenties à l'accomplissement de formalités rigoureuses. 11 y a aussi des pays qui imposent une taxe sur les représentants de commerce étrangers ; ces taxes ont souvent donné lieu à de vives protestations de la part des intéressés, et des négociations sont pendantes entre divers États pour assurer à leurs voyageurs respectifs des conditions de traitement réciproques.

Les traités de commerce récents peuvent contenir aussi des dispositions relatives non seulement à la propriété industrielle^ mais même à la protection légale des travailleurs ; celles-ci font cependant plutôt l'objet de traités spéciaux (1).

(1) Cf. A. MÉTiN, les Traités ouvriers. Paris, A. Colin, 1908.

Ils contiennent aussi parfois des accords relatifs soit aux formalités douanières, soit à la police de la frontière, soit au régime sanitaire (afin d'éviter que des mesures sanitaires ne tournent à une prohibition déguisée de certaines importations) ; enfin, on voit, depuis quelques années, se propager la clause d'arbitrage, qui tend à soumettre les divergences d'interprétation que soulèvera le traité lui-même, non plus à la diplomatie des peuples contractants, mais à un tribunal arbitral, dont la composition et le siège sont déterminés par avance (1).

Parmi ces diverses dispositions accessoires, il en est qui peuvent, elles-mêmes, faire l'objet delà clause de la nation la plus favorisée. C'est ainsi que l'article il du traité de Francfort, après avoir stipulé que la France et l'Allemagne prendront désormais a pour base de leurs relations commerciales le traitement réciproque sur le pied de la nation la plus favorisée », ajoute, au paragraphe suivant :

« Sont compris dans cette règle les droits d'entrée et de sortie, le transit et les formalités douanières, ladmission et le traitement des sujets des deux nations et de leurs agents. »

Droits préférentiels. — L'étude qui précède des lois douanières et des traités de commerce suffît à mon-

(1) Cette clause apparut tout d'abord en 1892 dans divers traités de Tltalie, de la Suisse, des Pays-Bas, et elle s'est généralisée dans les traités conclus en 1904-1905 entre les pays de l'Europe centrale.

trer que, en matière de politique commerciale, les relations d'une nation avec les diverses autres puissances ne sont pas soumises à une règle uniforme. Les négociations successives de chaque pays avec les autres aboutissent, sous des formes variées, à des traitements différents : aux uns, on accorde les conditions les plus favorables sur tous les points, à d'autres on ne concède que des réductions partielles; à d'autres enfin, on oppose des barrières douanières particulièrement élevées.

Cependant, la généralisation de la clause de la nation la plus favorisée tend à faire bénéficier les nations qui jouissent de traités antérieurs des avantages accordés successivement à de tierces puissances. En d'autres termes, cette clause empêche une nation de réserver le bénéfice exclusif de certaines faveurs douanières à un seul pays.

Néanmoins, en certain cas, on voit un traité ou un acte unilatéral établir, en faveur des produits ayant une certaine origine un tarif préférentiel, c'est-à-dire un tarif plus favorable que ceux qui s'appliquent aux produits ayant toute autre origine. Si le tarif préférentiel résulte d'un traité entre deux États absolument indépendants, il ne peut conserver son caractère que si la clause de la nation la plus favorisée a été écartée, dans les conventions avec les tierces puissances, pour tous les points qu'il vise. Tel est le cas du régime préférentiel établi réciproquement entre le Portugal et l'Espagne par le traité du 27 mars 1893.

11 arrive aussi qu'un tarif de ce genre soit établi

dans les relations entre une métropole et ses colonies. x\insi, plusieurs colonies anglaises, quoique jouissant de la plus complète autonomie en matière de tarif, ont pu concéder un tarif préférentiel en faveur de la Grande- Bretagne (1 ). Le Canada accorde depuis 1896 aux produits anglais une réduction, qui, en 1900, a été portée à 33 1/3 p. lOU ; à la suite de la conférence coloniale tenue à Londres en 1902, TUnion Sud-Africaine a accordé à son tour la franchise aux produits anglais qui n'eussent pu être frappés de plus de 2 1 /2 p. 100 par le tarif, et une réduction de 25 p. 100 aux autres. A son tour, la Nouvelle-Zélande a, par une loi de ] 903, élevé de 20p. 100 les droits sur toutes les marchandises non britanniques. Enfin, les États-Unis, qui n'emploient pas la clause de la nation la plus favorisée, se trouvent naturellement dans les meilleures conditions pour faire du système des droits préférentiels un usage étendu ; et leur politique ne tend à rien moins qu'à placer les autres États américains dans une situation de dépendance économique à leur égard qui rappelle un peu celle des colonies vis-à-vis d'une métropole. C'est ainsi que, dans leur traité du 17 décembre 1903, avec Cuba, ils ont, en échange d'une réduction de 20 p. 100 accordée à certains produits cubains, et notamment aux sucres, obtenu des réductions de 25, 30 et même 40 p. 100 pour leurs articles.

Il L'Allemagne cependant a protesté, au nom de la clause de la nation la plus favorisée, et il en est résulté, entre l'empire allemand et le Canada, une guerre de tarif qui n'a pris fin qu'en 1910.

Ils ont, de même, obtenu du Brésil, depuis 1904, un tarif préférentiel pour un certain nombre de leurs produits.

Droits différentiels. Tarifs de représailles. Droits compensateurs. Anti-dumping. — Les régimes douaniers comportent normalement deux séries de tarifs (1 ) : d'une part un tarif minimum ou un tarif conventionnel, de l'autre un tarif général, sensiblement plus élevé, qui constitue le plus souvent une menace plutôt qu'une protection.

En fait, on applique bien rarement le tarif général, dans son ensemble, à une nation étrangère ; ce tarif est destiné à servir de moyen de négociation, et on ne l'inflige guère qu'à un pays avec lequel il y a eu rup ture. Son application intégrale constitue donc déjà, pour ainsi dire, une mesure de guerre.

Cependant, on établit parfois, dans un but d'intimidation ou de représailles, un troisième tarif, supérieur au tarif général, sur les produits d'une nation avec laquelle les négociations ont été rompues : c'est ce qui a eu lieu, de part et d'autre, lors de la guerre douanière entre la France et la Suisse, après 1893, et en cette môme année, entre l'Allemagne et la Russie, puis en

(1) Toutefois l'Angleterre a un seul tarif, d'ailleurs très libéral, et la Belgique insère également dans son tarif uniquo les droits résultant des conventions qu'elle fait avec le puissances étrangères. Quant au Portugal, depuis 1892, il n a qu'un tarif et n'a pas fait, pendant de longues années, de traités de comnaerce.

1894, entre l'Allemagne et l'Espagne. Jusqu'en 1910, le Canada a infligé à l'Allemagne un droit de rétorsion de 33 1/3 p. 100,

Pour donner au gouvernement des armes plus efficaces, beaucoup de lois douanières l'autorisent à appliquer ces mesures de représailles de sa propre autorité — chez nous, par voie de décret —, sauf ratification ultérieure du Parlement.

En dehors de ces droits de représailles, des taxes différentielles peuvent être établies dans un but de compensation. Supposons une marchandise frappée, d'après notre tarif, d'un droit de o francs ; celte marchandise reçoit, dans son pays d'origine, une prime d'exportation de o francs également : l'effet de notre législation douanière se trouve annulé par celui d'une législation étrangère. Si nous voulons éviter qu'il en soit ainsi, il nous faut ajouter une taxe égale au montant delà prime.

Les États-Unis eurent précisément recours à ce procédé à l'encontre des sucres européens qui recevaient des primes d'exportation, jusqu'au moment où la conférence de Bruxelles (1902) mit fin à ce régime (1).

Cependant, un cas plus délicat se présente aujourd'hui : c'est celui où la prime qu'il s'agit de neutraliser n'est pas accordée d'une façon notoire, mais où elle résulte d'ententes d'ordre privé, et plus ou moins secrètes. On sait que les cartels ou syndicats de pro-

(1) Voir plus loin, chap. VII.

ducteurs, tels qu'ils se sont constitués principalement en Allemagne, ont pour but essentiel d'assurer à leurs adhérents un prix de vente rémunérateur. Mais, s'il leur est loisible de déterminer ce prix sur le marché intérieur, qui leur est pour ainsi dire réservé par leur tarif douanier, il n'en est pas de même à l'étranger. Là, au contraire, ils ne peuvent vendre qu'à la condition de supporter les droits de douane qu'on leur oppose. Or, bien des industries ont un intérêt capital à élargir leurs débouchés, ne serait-ce que pour régulariser leur débit ; et l'organisation du cartel permet de prélever, sur les bénéfices résultant du haut prix de vente obtenu à l'intérieur du pays, une masse qui sera répartie, sous forme de primes, à ceux des adhérents qui dirigent leur excédent de production sur l'étranger. Cette pratique est ce que Ton appelle aujourd'hui le dumping.

Pour y obvier, certaines législations récentes, notamment la législation douanière française de 1910, autorisent le gouvernement à frapper les produits qui bénéficieront, dans leur pays d'origine, d'une prime directe ou indirecte à l'exportation, de droits compensateurs égaux au montant de celte prime.

Cette disposition — appelée dans le jargon douanier anli-dumping clause — est évidemment nécessaire pour assurer le respect du tarif établi. Mais on ne doit pas se dissimuler que, en raison de la difficulté de prouver l'existence d'une prime indirecte, elle est d'une application délicate.