CHAPITRE IV

« Parmi les nations, écrivait Elisée Reclus en 1878 intervention

directe

dans le troisième volume de la Nouvelle Géographie du peuple. Iniverselle, c'est le peuple suisse qui s'est approché le plus de l'idéal, purement politique, du gouvernement direct par les citoyens. » Et il ajoutait en parlant de la Confédération :

« De toutes les républiques confédérées, c'est celle qui se rapproche le plus de l'idéal du gouvernement populaire. D'après sa constitution, le pouvoir de l'État réside dans la collectivité des citoyens : il est exercé directement par les électeurs, médiatement par les fonctionnaires et les employés. Le peuple exerce le pouvoir législatif soit par l'initiative directe des votants, soit par l'approbation ou l'improbation de tous les actes de la législature ayant une réelle importance. Même isolé, tout citoyen a droit de proposer une loi, et s'il obtient l'assentiment d'un treizième des électeurs, il peut consulter le canton sur son projet. Le pays tout entier forme donc un grand parlement dont chaque Suisse est un membre-né. »

Bien que les législations fédérale et cantonales

Formes

d'Intervention

directe

dn peuple.

soient bien loin de présenter l'uniformité que leur prête réminent géographe, l'appréciation d'une façon générale est exacte et quatre ans plus tard, en décembre 1882, dans un article de la Bibliothèque universelle et Revue Suisse sur la Démocratie et son avenir, un homme d'Etat helvétique, ancien et futur Président de la Confédération, la confirmait en ces termes : « Nulle part, écrivait-il, le peuple ne se gouverne aussi directement; nulle part on n'a pris autant de précaution contre les abus de pouvoir et contre les excès possibles de la majorité. Nous sommes le pays de la démocratie par excellence. En est-il un autre dans lequel toutes les questions imaginables relèvent du suffrage universel? Où trouvera-t-on que les citoyens soient appelés à décider si la vaccine obligatoire est un bien ou un mal, si la protection des inventions repose ou non sur un principe légitime, s'il est préférable d'avoir un secrétaire de l'instruction publique ou de n'en point avoir? »

Aussi un ministre norvégien, dans l'interrègne qui suivit la sécession du royaume de Saint-Olaf, pouvait-il opposer à la République autocratique des États-Unis, à la République monarchique de la France, la République républicaine de la Suisse confédérée.

L'intervention du peuple dans la Confédération se présente sous trois formes : le vote des réformes constitutionnelles nécessairement soumises aux électeurs l'initiative des réformes constitutionnelles ouverte aux citoyens parla revision de 1891, le vote sur les lois et les arrêtés d'une portée générale adoptéspar l'Assemblée fédérale, ou, pour employer les expressions

dont se sert Théodore Curti dans un article publié par la Revue politique et parlementaire en août 1897, le référendum constitutionnel, l'initiative constitutionnelle, le référendum législatif.

De ces trois modes, le dernier seul doit nous occuper ici, car les deux premiers appartiennent au mécanisme de la revision, et ne sauraient être étudiés qu'avec les organes des réformes constitutionnelles.

C'est dans le mouvement d'idées qui accompagna la Révolution française qu'il faut chercher l'origine des formes modernes de la démocratie suisse. Le 1 1 octobre 1792, la Convention, où dominaient encore les Girondins, élut un comité de constitution. Ce comité élabora un projet dont Gensonné fut le rédacteur et dont la théorie fut exposée dans un rapport de Condorcet. Il tentait d'organiser la censure du peuple sur les actes de la représentation nationale, mais il le tentait d'une façon compliquée et confuse qu'a relevée M. Edmond Biré dans sa Légende des Girondins. « Qui croirait, s'écriait Marat, critiquant dans le Journal de la- République le projet à son apparition, qui croirait que, pour proposer une nouvelle loi ou en révoquer une ancienne, on tienne cinq millions d'hommes sur pied pendant six semaines? C'est un trait de folie qui mérite aux législateurs constitutifs une place aux Petites Maisons avec d'autant plus de justice qu'ils ne permettent pas à leurs collègues de se tromper, car ils excluent du sénat pour une session entière tout membre qui aurait voté pour un décret qui serait rappelé. »

La constitution montagnarde du 24 juin 1793,

Référendum.

Origines françaises.

« plus simple, plus logique et plus praticable », dit M. Duvergier de Hauranne, offre pour la première fois nettement formulées les règles du régime démocratique des modernes.

D'après cette constitution, le Corps législatif propose des lois et rend des décrets. C'est suivant leur objet que les actes du pouvoir législatif sont lois ou décrets. Sont lois les mesures permanentes et générales comme les codes civils et criminels, l'administration des domaines, les monnaies, Tétablisseipent des contributions et aussi — chose assez bizarre — la déclaration de guerre et les honneurs rendus aux grands hommes. Sont décrets les actes concernant le budget et le contingent, les mesures permanentes mais spéciales, ou générales mais temporaires, les mesures de sûreté et de tranquillité nationale et aussi — contre-partie non moins singulière — la ratification des traités et les récompenses nationales. Les décrets étaient définitifs, les lois au contraire n'étaient que proposées. On envoyait dans chaque commune un exemplaire du projet, et si, dans les quarante jours, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires régulièrement formées réclamait, le Corps législatif devait réunir les assemblées primaires qui l'adoptaient ou le rejetaient. S'il n'y avait pas de réclamation, le projet devenait loi de plein droit à l'expiration de ce stage. Ces principes sont encore au fond ceux que suit la Confédération helvétique, seul pays qui ait adopté ou plutôt ressuscité après quatre-vingts ans les règles de la constitution d'Hérault de Séchelles.

LE REFERENDUM. Uo

Ce n'est pas à dire cependant que ces procédés origines suisses, de législation démocratique ne remontent pas au delà de la Révolution française. Certains cantons de la Suisse ont admis de temps immémorial l'intervention directe du peuple. Mais ils ne l'ont admise que sous une forme pour ainsi dire tumultuaire. Les habitants des cantons entiers d'Uri, de Glaris, morcelés d'Appenzell, d'Unterwald, n'ont jamais interrompu leurs assemblées souveraines, qui remontent au temps où des colons germains vinrent pour la première fois peupler les vallées et les clairières des montagnes et des forêts alpestres.

M. Eugène Rambert a donné, dans un article de la Landesgemdnde. Bibliothèque universelle et Revue Suisse de décembre 1871, un pittoresque tableau des assemblées populaires de la Suisse. « Chaque Landesgemeinde, dit-il, a sa physionomie particulière très prononcée. Celles d'Unterwald à Sarnen etàStanz sont des pastorales. Elles ressemblent au pays, le plus idyllique de la Suisse entière. » Dans les Rhodes intérieures les mœurs sont sévères et les lois plus encore : cette empreinte de gravité est fortement marquée dans le « cérémoniel » de la Landesgemeinde. Le cortège officiel doit traverser une partie du bourg pour se rendre sur la place où le peuple s'assemble ; il s'avance avec une lenteur si solennelle qu'elle en devient presque lugubre. Les couleurs cantonales blanc et noir ne contribuent pas à l'égayer. Pour la majesté de la scène, pour la magnificence du cadre dont l'entoure la nature, la Landesgemeinde d'Uri est la plus belle. Ce qui frappe encore, c'est le contraste entre la dignité solennelle des ma-

gistrats et une simplicité de mœurs qu'atteste aussi bien la modestie du lieu et du mobilier, une prairie et des tréteaux rustiques, que l'aspect des assistants, aux vêtements montagnards, aux visages hâlés, aux mains calleuses.

Les Landesgemeinde d'Untcrwald,Haut et Bas, des Rhodes intérieures, d'Uri, en un mot des cantons ou demi-cantons catholiques sont dites les « petites Landesgemeinde ». Les grandes sont celles des cantons ou demi-cantons protestants, Glaris et Rhodes extérieures. « Glaris, dit M. Rambert, est deux fois et les Rhodes extérieures trois fois plus peuplées qu'Uri. »

A Glaris, la réunion de la Landesgemeinde est précédée de la distribution d'une sorte de compte rendu intitulé Mémorial, qui contient les lois sur lesquelles le peuple doit se prononcer et un rapport sur les finances. Le Mémorial pour 1871 ne formait pas moins de soixante-sept pages in-quarto imprimées en petit texte.

Le prince Roland Bonaparte, qui a assisté en 1890 à la Landesgemeinde de Glaris, la décrit ainsi :

« Le peuple se rassemble sur la principale place de la ville. Des estrades y sont construites tout autour; elles forment un ovale dont le grand cercle a 80 pas de long. Au centre une tribune est élevée pour le Landamman et les deux Chanceliers.

«< Le dimanche 4 mai, à neuf heures, la foule était déjà grande devant la maison du Gouvernement. Une compagnie du 85 e régiment rendait les honneurs. A dix heures le cortège se forme. En tête un peloton d'infanterie; derrière, la musique; puis des huissiers habillés aux couleurs du canton, manteau et tunique

rouges avec deux bandes noire et blanche sur le côté et sur la manche. L'un porte lapointe en l'air et nue, une grande épée à deux mains, l'autre, la main de justice.

« Arrivé sur la place, le Landamman sortant monte seul sur la plate-forme qui lui est destinée et auprès de laquelle sont assis les enfants de la ville qui viennent ainsi faire leur éducation de citoyens en apprenant leurs droits et leurs devoirs.

« L'huissier remet au Landamman la grande épée h deux mains sur laquelle il ne cesse de s'appuyer pendant toute la Landesgemeinde qui durera plus de trois heures. Dans son discours, le Landamman parla longuement de la conférence (ouvrière) de Berlin — il y avait représenté la Suisse. — Après quoi Ton passa aux élections. C'est lui qui les dirigera toutes. Mais quand il s'agit de le renommer, il fît monter à la tribune le plus ancien membre du Gouvernement auquel il donna l'épée. Celui-ci proposa au peuple de confirmer pour trois ans les pouvoirs qu'il lui avait confiés en 1887. On vota cette proposition à l'unanimité. L'épée fût alors rendu au Landamman réélu qui continua à diriger les débats.

« Après les élections, on passa aux projets de lois. Des citoyens demandèrent la parole pour les discuter, plusieurs parlèrent contre. L'un d'eux surtout avait une voix magnifique qu'on entendait distinctement d'un bout de la place à l'autre. A ce moment, le spectacle était particulièrement curieux. L'orateur était écouté avec la plus vive attention par les 4 500 électeurs réunis sous nos yeux.

« Plusieurs projets de loi furent repoussés à une

lu

grande majorité, entre autres, celui d'un nouveau système d'impôts. La proposition d'établir une assurance mobilière obligatoire fut également rejetée.

« A une heure et demie la Landesgemeindc était terminée. Mais les électeurs n'avaient pas attendu ce moment pour se disperser et les dernières lois furent votées par un très petit nombre de citoyens qui ne craignaient pas de braver le soleil et la faim. »

La Landesgemeinde des Rhodes extérieures, qui se tient alternativement à Torgen et à Hundwyl, est la plus nombreuse de toutes: elle compte 10 à 11 000 assistants. Tous les citoyens aptes à voter y portent, souvent d'une façon peu martiale, sous le bras, ou bourgeoisement réuni au parapluie, un insigne militaire, épée, sabre ou couteau de chasse.

« Cette institution, dit Dubs, en parlant des Landesgemeinde, cette institution, que nous a transmise une antiquité reculée, est entourée d'un charme poétique. Ici se rassemble encore le peuple entier avec ses magistrats pour prendre de sérieuses décisions touchant le bien du pays. L'assemblée s'ouvre sous une impression solennelle, souvent par la prière ou par une allocution adressée à l'assemblée par le chef du pays. Tout honnête citoyen apparaît comme un membre de la famille du peuple jouissant des mômes droits que tous les autres. Ici disparaissent, dans la sublime idée de l'unité, les inégalités sociales et les petits intérêts de clocher. Les pensées égoïstes se taisent devant les peines et les joies de la patrie. Le sentiment de l'unité et de la solidarité anime tout le peuple et lui inspire la volonté de faire des sacrifices pour la patrie.

« Une Landesgemeinde à laquelle prennent pari, en dehors du cercle, la femme et les enfants en un jour de printemps, sous le ciel libre de Dieu, à la face de nos montagnes, boulevards de notre liberté, est la plus belle et la plus complète personnification de la démocratie. Tout ce qu'elle peut offrir d'autre en échange ne sera jamais qu'un faible succédané de cette vivace unité du peuple. Même lorsqu'elles sont orageuses, les Landesgemeinde conservent une grandeur sublime, comme les forces de la nature quand elles sont déchaînées. Il est vrai que lorsque les passions sont soulevées, elles ne sont ni moins dangereuses ni moins meurtrières que les éléments déchaînés. »

Au fond, ces assemblées ne sont qu'un procédé primitif de consultation populaire. Ce qui imprime, en réalité, à un semblable régime son caractère démocratique, ce n'est pas l'agglomération matérielle de tout un peuple dans un même lieu ; c'est, et c'est uniquement, que toutes les lois sont soumises à la ratification du peuple et que tous les membres du gouvernement sont élus directement par lui. Donnez les mêmes attributions aux habitants d'un canton, quand même ils ne les exerceraient qu'en déposant un bulletin de vote dans une urne, et vous aurez une organisation, au fond, aussi démocratique que celle du canton natal du légendaire Guillaume Tell.

Aussi dans les cantons où une population nombreuse eût fait obstacle à la réunion d'un congrès d'électeurs, si les citoyens y ratifient la loi, c'est par suffrages écrits que cette ratification est donnée.

On s'explique ainsi qu'en 1848 Schwyz et Zoug aient aboli la Landesgemeinde et adopté le référendum ; ils n'abjuraient pas la démocratie ; ils substituaient à la forme antique une forme plus moderne de législature populaire. D'ailleurs, comme le dit M. Arthur Desjardins, le désir de participer à la souveraineté publique est resté dans le cœur des citoyens.

On pourrait être tenté d'objecter que dans la Landesgemeinde, le peuple peut prendre la parole et discuter la loi, tandis que dans le référendum il ne fait que la juger. Mais cette distinction, exacte en principe, s'évanouit dans la pratique.

« Dans la Landesgemeinde, dit M. Brissaud, le peuple légifère. Mais comme il n'est guère possible d'y discuter les lois d'une manière approfondie, la vérité est que le peuple ne les fait pas : il se contente d'approuver ou de rejeter les projets de loi qu'on lui soumet — à peu près comme les comices de l'ancienne Rome. Le peuple joue le même rôle au cas de référendum; il ne fait pas la loi; il la ratifie ou la désapprouve, de telle sorte que le référendum est l'équivalent de la Landesgemeinde pour les États où celle-ci est matériellement impraticable. »

Référendums Le 1110 1 de référendum semble tiré soit de la tradiet des Grisons, tion des diètes où les délégués quand ils n'avaient pas

de pouvoirs suffisants ne se prononçaient que sous bénéfice de l'approbation de leurs Gouvernements respectifs et, comme on dit en style diplomatique, ad référendum, soit d'usages particuliers à deux cantons Suisses, le Valais et les Grisons.

Ces Etats étaient composés de petites républiques

indépendantes. La diète cantonale n'était que la réunion des députés de ces districts autonomes. Congrès de diplomates, elle ne statuait que sous réserve de la ratification des Gouvernements locaux. Dans le Valais, sur les dix dixains, l'opposition de quatre dixains, sorte de minorité de faveur, suffisait pour infirmer la décision de la diète. Ce référendum soumettait les résolutions communes à l'assentiment, non du peuple, mais des autorités locales, des oligarques de district. Aussi le référendum passait-il pour un instrument de politique rétrograde, et il fut, à ce titre, aboli en 1802.

En revanche à Berne et à Zurich, on soumettait aux assemblées communales réunies sous la présidence d'un délégué du Conseil de la ville ou des autorités locales les décisions à prendre dans les circonstances graves. C'est ce qu'on appelait « la demande au peuple » Volksanfrage. A Berne la plus ancienne de ces demandes remonte à 1449 et eut lieu à l'occasion d'une taxe personnelle. Au xvi c siècle on ne compta pas moins de 69 votations populaires, notamment sur la paix perpétuelle avec la France en 1516, sur la libre prédication en 1524 et 1526, sur le mariage desprêtrcsenl527,sur la réforme ecclésiastique en 1528. De même qu'en France l'opposition des députés de la Bourgogne aux Etats de Cognac empocha François I er de livrer leur province cédée à Charles-Quint par le traité de Madrid (14 janvier 1526), de môme le sentiment hostile des populations consultées dans une Volksanfrage empêcha les Bernois de livrer au duc de Savoie Genève qu'ils lui avaient cédé par le traité de Nyon (1589). D'après

Demandes

an peuple.

à Berne

et à Zurioh.

M. Deploige, le référendum à Berne était facultatif tandis que dans les Grisons il était obligatoire. M. Dunant pense au contraire que le vote des autorités communales était nécessaire à Berne pour la promulgation des arrêtés. Facultatif ou obligatoire, le référendum bernois fut aboli par le patriciat en 1612.

A Zurich, les « demandes au peuple » étaient faites par des délégués que le « très magnifique » conseil de la ville envoyait dans les communes : ces consultations, dont la plus ancienne mention remonte à 1551, ne se produisaient qu'à propos des affaires extérieures ou pour les résolutions importantes d'ordre intérieur. Elles disparurent au début du xvn e siècle, conseil générai Enfin à Genève, se réunissait depuis 1 354 un Conseil

de Genève.

général ou assemblée des bourgeois qui, en même temps qu'il élisait les syndics, sanctionnait les lois et les arrêtés. Mais le Conseil des cinquante, devenu plus tard des soixante, et enfin des deux cents attira et finit par accaparer, en 1457, tout le pouvoir législatif. Cependant, en 1707, le Conseil général fut rétabli dans certaines de ses attributions. La lutte entre l'institution restaurée et l'aristocratie remplit tout le xvm e siècle et ne cessa qu'à la réunion de Genève à la France. Elle donna lieu notamment en 1762 à des démêlés d'où sortirent Les lettres de la Campagne de Tronchin et la réponse de Jean-Jacques Rousseau, Les lettres de la Montagne, et que M. Edouard Rod a récemment racontés dans Y Affaire Jean-Jacques Rousseau. M. Vuy avait déjà signalé que le philosophe de Genève avait puisé l'idée et certaines conceptions du

LE REFERENDUM. \h\

Contrat social dans la constitution épiscopale de sa ville natale.

Le mouvement qui emporta les cantons vers la n«r?ement

démocratique

forme nouvelle de la démocratie est à peu près con- de imo. temporain de la révolution française de 1830. « Je ne connais qu'un principe, déclarait en 1 851 le major Diog, de Rapperswyl, dans l'Assemblée constituante de Saint-Gall, je ne connais qu'un principe, la souveraineté du peuple. Le souverain est le supérieur, sa volonté est loi. On me parle d'une souveraineté représentative, mais celui qui délègue n'est plus souverain. On a déclaré le peuple majeur: si on lui donne pour tuteur le Grand Conseil, il n'est plus majeur. » Mais il n'aspirait pas à l'extension des Landesgemeinde : il réclamait pour le peuple le droit d'approuver ou de rejeter au scrutin les mesures législatives ou les arrêtés d'exécution et de présenter des projets de loi. Si c'était le vieil esprit démocratique qui reparaissait, il avait passé un habit à la française.

Rien n'est plus confus que l'histoire de la votation Modes modernes

* de cotation

populaire dans les cantons suisses : si tous, àl'excep- populaire

11 * dans les cantons

tion de Fribourg, l'ont adoptée, ils lui ont donné les uns la forme de veto, les autres la forme de référendum. « Beaucoup d'entre eux, dit Hilty, ont changé à diverses reprises de système. » Nous devons donc nous borner à un aperçu sommaire de l'évolution constitutionnelle des cantons.

La constitution de Saint-Gall, en date du 1 er mars veto. 1831, admit la faculté pour cinquante citoyens de chaque commune dans les quarante-cinq jours de

la promulgation d'une loi, de provoquer une assemblée communale. Si cette assemblée se prononçait contre la loi, sa délibération avec le nombre des opposants était transmise aux autorités cantonales. Si la majorité des citoyens se prononçait contre la loi, la loi « tombait » ; mais Ton comptait comme acceptant tous les non votants. Cette innovation qui s'explique peut-être par le caractère de ce canton, formé de lambeaux arrachés à l'évêché de Bâle et cousus à quelques communautés protestantes, fut adoptée, Tannée suivante, par le canton de Bûle campagne. Ce veto surprenait les publicistes comme une sorte de monstre politique. Après avoir critiqué la ratification populaire des constitutions, Cherbuliez, professeur de droit public et d'économie politique à Genève, écrivait en 1838, dans sa Théorie des garanties constitutionnelles : « On a fait ensuite une application bien plus étrange du veto populaire. Dans les cantons de Saint- Gall et de Bûle campagne toutes les lois y sont soumises ou, pour parler plus exactement, peuvent y ôtre soumises. Elles sont censées adoptées lorsque, au bout d'un certain délai à partir de leur promulgation, aucune opposition ne s'est manifestée dans la forme prescrite. Si l'opposition a lieu, les communes s'assemblent, et les voix pour et contre sont comptées. L'organisation de ce contrôle démocratique est, comme on voit, de nature à le rendre fort rare et par conséquent, à peu près inoffensif. Ce qui en fait une anomalie, c'est qu'il est accolé à deux gouvernements strictement représentatifs, tandis que les autres États de la Suisse où la masse du peuple est appelée

à voter les lois ont des constitutions démocratiques. » Le veto auquel on reprochait des allures turbulentes — « l'orage du veto » « vetosturm » était, dit M. Brissaud, une expression passée en proverbe » — fut, à ce qu'indique M. Dunant, adopté parle Valais en 1839, Lucerne et Schaffouse en 1841, mais il échoua à Zurich en 1842, et depuis seule la Thurgovie l'adopta en 1849. Une autre forme d'intervention populaire tendit à le supplanter, le référendum.

En quoi diffèrent le veto et le référendum ? C'est ce que les auteurs n'établissent pas très nettement. « Le veto, dit M. Dunant, qui convient d'ailleurs qu'il n'y a entre les deux institutions qu'une très légère différence, le veto avait le tort de ne s'exercer que sur un nombre de lois bien inférieur à celui du référendum et de ne représenter pour le peuple qu'un droit beaucoup trop limité. Il diffère de plus du référendum facultatif en ce qu'il avait un caractère purement négatif. Le référendum facultatif implique l'idée du désir d'une votation générale tandis qu'avec le veto le rejet de la loi était immédiatement et formellement prononcé. » « Le veto, dit M. Deploige, est le droit du Corps électoral de rejeter endéans un certain délai à la majorité des voix des électeurs inscrits des lois votées par le Grand Conseil. Le référendum est le droit du, Corps électoral de sanctionner (d'accepter ou de rejeter) endéans un délai déterminé la loi nouvelle à la majorité des électeurs volants. » Mais ni la restriction à certaines lois de la consultation populaire, ni l'addition au chiffre des approbateurs de la loi du nombre des abstentionnistes ne sont l'apanage exclusif du veto et,

quant au caractère négatif qu'on lui reconnaître référendum facultatif sous une forme adoucie ne le présente-t-il pas aussi? Car ce ne sont pas en général les partisans d'une loi qui demandent qu'elle soit soumise à une votation populaire. Si Ton se reporte à la constitution de Saint-Gall qui donna, pour ainsi dire, l'archétype du veto, on voit qu'entre le veto et le référendum il n'y a guère qu'une différence d'organisation : le veto se forme par l'addition des oppositions des assemblées communales réunies chacune à la demande de cinquante de leurs membres. Le référendum résulte du vote global de l'ensemble du pays. D'ailleurs la différence est si peu sensible que ce que la constitution de Soleure de 1846 appelle veto est, comme le constate M. Deploige, un référendum facultatif, rormes Le référendum présentait deux combinaisons : le

du référendum. *

référendum facultatif où la votation populaire n'avait lieu que si un certain nombre de citoyens la réclamait; le référendum obligatoire où tout projet voté par l'Assemblée ne devenait loi que s'il avait été adopté par le peuple.

Le référendum facultatif fut inauguré par le canton de Vaud en 1845. En 1846 Lucerne et en 1848 Schwyz et Zoug en abolissant leurs Landesgemeinde, en 1852 l'Argovie l'inscrivirent dans leurs constitutions; en 1852 le Valais, qui avait en 1848 aboli son référendum traditionnel restauré en 1815, et en 1858 Neuchâtel adoptèrent le référendum facultatif en matière de finances.

Ce fut le demi-canton de Bâle campagne qui prit l'initiative du référendum obligatoire en 1865. Six

ans plus tard, en 1869, il était adopté par Zurich, Berne, Thurgovie et Soleure, et, en 1870, par F Argovie.

On ne s'arrêta pas là. On voulut donner au peuple non seulement le droit d'arrêter les lois qui lui déplaisaient, mais encore le droit de proposer celles qui lui agréaient. L'initiative fut introduite avec le référendum facultatif dans le canton de Vaud en 1845, en Argovie en 1852.

Actuellement la Landesgemeinde subsiste dans les cantons de Glariset d'Uri, dans les demi-cantons d'Appenzell (Rhodes intérieures et Rhodes extérieures) et d'Unterwald (Obwalden et Nidwalden). Le référendum se présente sous deux formes : le référendum facultatif existe dans les cantons de Genève, Lucerne, Neuchâtel, Saint-Gall, Schaffouse, Tessin, Vaud, Zoug et dans le demi-canton de Bûle ville ; le référendum obligatoire existe dans les cantons d' Argovie, de Berne, des Grisons, de Schwytz, de Soleure, de Thurgovie, du Valais, de Zurich, et dans 'le demicanton de Bâle campagne. Le budget est partout soustrait au vote populaire. Berne, qui avait soumis au référendum obligatoire son budget quadriennal, a dû renoncer à ce système en présence de rejets répétés de la loi de finance par le peuple ; il en a été de même en Argovie. Mais, dans un grand nombre de cantons, toutes dépenses un peu considérables sont sujettes au référendum facultatif ou obligatoire, et, dans le Valais, le référendum ne s'applique pas aux lois, mais seulement aux dépenses extraordinaires. Enfin l'initiative législative, c'est-à-dire le droit pour les citoyens de proposer directement un projet de loi au peuple, existe

État aotuel des

institutions

démocratiques

dans les

oantons.

da TtttrtMÛuu

dans les cantons d'Argovie, Berne, Genève, Grisons, Xeuchâtel, Saint-Gall, Schaflbuse, Schwytz. Soleure, Tessin, Thurgovie, Vaud et Zurich, et dans les deux demi-cantons de Bâle. Seul le canton de Fribourg est jusqu'ici resté réfrac taire aux diverses formes de démocratie directe.

C'est en 1864 que commença à se dessiner un mou- Jj^ vement favorable à l'introduction des institutions populaires dans la constitution fédérale : ainsi qu'on Ta souvent remarqué, les cantons servent à la Confédération de champ d'expérience pour les innovations.

Le projet de revision élaboré par l'Assemblée fédérale en 4872 admettait à la fois le référendum et l'initiative législative. Le veto proposé par M. Anderwert n'avait réuni que 19 voix contre 69. Aux termes de l'article 80 du projet, 50,000 électeurs ou cinq cantons pouvaient demander l'abrogation ou la promulgation d'une loi : les Conseils examinaient si la proposition était ou non contraire au droit public fédéral. Ne leur paraissait-elle pas contraire? L'Assemblée élaborait le projet. Leur paraissait-elle contraire? Le peuple était consulté et Ton n'élaborait le projet que s'il se montrait favorable à la proposition.

L'initiative, combattue par Carteret, fut appuyée par des modérés comme Dubs et Feer Herzog.

Le référendum au contraire fut vivement combattu par le centre libéral, partisan exclusif des institutions représentatives. A ceux qui invoquaient les vieilles assemblées suisses, Welti répondait : « La Landesgemeinde n'a rien de commun avec le référendum, c'est une forme vraie et vivante tandis qu'il n'est qu'une

forme morte, de la démocratie sur le papier. Dans la Landesgemeinde, chacun se sent citoyen agissant dans la plénitude de sa souveraineté, mais prêt à se soumettre à la majorité. Dans le référendum, l'homme est remplacé par le bulletin : c'est la représentation du principe des atomes. »

La droite reprochait au référendum, tel qu'il était organisé par le projet, de n'exiger pour l'adoption d'une loi que la majorité seule des citoyens et non la majorité double des citoyens etdes Etats. Ellefaillit l'emporter, car l'article exclusif du vote des cantons ne passa qu'à 54 voix contre 52 au Conseil national et 20 voix contre 19 au Conseil des Etats.

<( On demandait, dit M. Droz, surtout du côté catholique, que les lois ne fussent considérées comme adoptées que si elles avaient reçu l'adhésion de la majorité des cantons comme c'est le cas pour la constitution fédérale ; mais cette proposition fut repoussée : on craignait qu'il n'en résultât des conflits trop fréquents entre la majorité populaire et celle des cantons, ce qui aurait pu ébranler notre organisation fédérale. C'est un manque de logique, si l'on veut, mais les institutions suisses ne sont pas basées sur une logique inflexible, elles sont, au contraire, le produit d'une série de compromis entre la raison historique et les idées modernes. Et la raison historique a dû souvent céder devant les exigences nouvelles : l'expérience a prouvé que c'est le seul bon moyen de maintenir l'équilibre national. »

Les craintes que signale M. Droz étaient singulièrement exagérées. M. Signorel ne cite que deux

lois à propos desquelles il y ait eu désaccord entre la majorité du peuple et la majorité des cantons. L'une est la loi du 23 mai 1875 sur l'état civil et le mariage qui, si elle réunit 213 199 voix contre 205069, ne réunit la majorité que dans neuf cantons et demi. L'autre est la loi du 17 novembre 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite qui, si elle réunit 244317 voix contre 217 921, n'obtint la majorité que dans huit cantons.

Référendum et initiative échouèrent dans le naufrage général du projet à la votation populaire du 24 mai 1872. On élabora un nouveau projet d'où l'initiative législative disparut et qui n'admettait que le référendum, un référendum facultatif sur les lois ou les arrêtés fédéraux d'une portée générale et qui devint la constitution du 24 mai 1874.

Le débat n'a pas cessé entre adversaires et partisans du référendum.

Les adversaires du référendum objectent que le peuple est impropre à faire la loi, que, fùt-il capable de la faire, on ne lui en donne pas les moyens, car, d'un côté, à moins d'admettre le système de Rittinghausen dont Louis Blanc jadis démontra l'impossibilité pratique, on ne peut conférer à chaque citoyen le droit d'amendement, et, d'un autre, suivant le mot de M. Faguet, l'électeur ne pouvant non plus demander «ladivision», se trouve dans l'alternative « insensée » d'une adoption ou d'un rejet en bloc. Aussi, arrive-t-il qu'il rejette une loi entière pour repousser une disposition déplaisante ou adopte un code complet, séduit qu'il est par un détail flatteur. 11 rejette une loi, non par amour de l'ordre, mais par attachement à la routine :

car le progrès a toujours été le fait d'une élite remorquant les masses, et c'est ce qui suggérait à Littré dans son Application de la philosophie positive au gouvernement des sociétés et en particulier à la crise actuelle, publiée en 1848, l'idée de réserver l'élection des trois seuls législateurs qu'il admît au peuple de Paris, le seul groupe social qui lui parut suffisamment progressiste. Il rejette une loi par camaraderie : « Je me souviens très bien, dit Hilty, de la réponse d'un brave paysan à qui je demandais pour quelle raison tous les hommes de son village avaient signé une demande de référendum. Il me répondit qu'un natif de sa vallée était venu de la capitale du canton pour recueillir des signatures. Il nous a dit qu'il recevait dix centimes par signature, ce qui lui fera du bien, tandis qu'il devait nous être égal que la loi passât ou non. Et ainsi nous avons signé. » Il rejette une loi môme sans raison : car comment les « armaillis », comme les appelait M. Welti, pourraient-ils comprendre certaines œuvres législatives, se rendre compte de leurs dispositions et des motifs qui les ont fait adopter? Avec le référendum, le législateur sentant sonœuvre précaire est porté à la négliger, ou à adopter des mesures plutôt agréables qu'utiles. Enfin le peuple qui « sent et ne voit jamais », comme le remarquait Balzac, dans un de ses aphorismes politiques récemment publiés, peut s'abandonner à des entraînements irréfléchis etestau moins autant que ses représentants accessible aux passions sectaires.

Les partisans du référendum répondent que, si la volonté du peuple doit toujours prévaloir, le plus sim-

pie est de le consulter lui-même. Le référendum n'est qu'une forme perfectionnée des comices antiques, une adaptation aux besoins modernes de cette « libre liberté » dont parlait Machiavel. Sans doute le peuple ne peut ni amender ni choisir : c'est à lui de faire la balance des avantages et des inconvénients de la loi nouvelle, et c'est ce que sont réduits à faire, comme le remarque M. Duthoît, les membres des assemblées lors du scrutin final sur l'ensemble d'un projet. D'ailleurs bien des rejets ne sont que des renvois à correction et le peuple ne fait que signaler aux législateurs les défectuosités de leur œuvre. Le peuple est éclairé par les brochures, les conférences, les articles et les discours que provoque un référendum. Peu à peu il acquiert conscience de ses droits et il accepte plus volontiers des règles qu'il a édictées lui-même. Il s'accoutume à ne pas « anthropomorphiser » ses aspirations, pour employer le mot de M. Robert de la Sizeranne, et la masse du pays étrangère aux factions trouve dans la faculté de rejeter un frein qui lui permet d'arrêter les ardeurs inconsidérées des groupes politiques.

Mais si le débat n'a pas cessé, un curieux chassécroisé est opéré entre les partisans et les adversaires du référendum. Car les débuts au xix c siècle de la démocratie pure dont Hardenberg ajournait l'avènement à l'an 2240 semblent justifier les prévisions de Grote pour qui le mal à craindre de ce régime était : « trop de conservatisme plutôt que de radicalisme ».

« L'institution, dit M. Vincent, l'institution est une réalisation de démocratie qui surpasse les plus chères

espérances des théoriciens révolutionnaires et cependant elle renferme un élément conservateur qui a surpris ses premiers promoteurs. Ce devait être une arme de démocratie et de progrès et les libéraux s'aperçurent, au bout de quelque temps, que le peuple ne voulait pas marcher aussi vite qu'ils le souhaitaient et pouvait se servir du référendum pour arrêter Tune et l'autre. »

D'ailleurs ce ne sont pas des raisons théoriques et des conceptions doctrinales qui ont décidé l'adoption du référendum.

Comme Ta fait observer M. Deploigc, le référendum est né en Suisse de circonstances locales. Les cantons, à peine grands comme nos départements et infiniment moins peuplés, n'ont jamais eu qu'une seule Assemblée. Dans la période de naissance du référendum, de 1830 à 1850, tous les Gouvernements cantonaux étaient élus par les Assemblées: on ne crut pas pouvoir leur donner un droit de veto sur les décisions du Grand Conseil dont ils étaient issus. Il résulta de ces pouvoirs sans limite des parlements locaux une tyrannie de parti contre laquelle on chercha un remède : la pensée de chercher un frein à l'omnipotence des représentants, dans un veto populaire conforme aux traditions des Landesgemeinde, facilité d'ailleurs par la faible étendue du pays et le petit nombre des électeurs, se présentait naturellement à l'esprit, d'autant que la Révolution de 1850 avait dépossédé de leur hégémonie les aristocraties cantonales et que toule Seconde Chambre eût nécessairement présenté une apparence réactionnaire. On adopta donc le

veto que Ton transforma en référendum. Une fois admis dans la plupart des constitutions cantonales, il devait naturellement être introduit dans la constitution fédérale sans qu'on s'aperçût qu'il faisait double emploi avec un autre frein introduit par la constitution del848, le Conseil des Etats, c'est-à-dire cette seconde Chambre qui faisait défaut dans toutes les constitutions cantonales. Il passa, en 1874, d'autant plus aisément dans la charte commune qu'il semblait au parti dominant des centralistes un instrument d'unification par la suppression du suffrage des cantons.

Dans un pays comme la Suisse, peuplé seulement aujourd'hui de 5315000 habitants, « un peu moins que Londres et un peu plus que Paris », une longue pratique du self government communal, un état républicain traditionnel, une large autonomie cantonale, vestige à peine atténué d'une souveraineté originelle, le dégagement des soins extérieurs dû à une neutralité garantie par l'Europe entière, tout conspirait à favoriser cet essai limité de démocratie directe.

Le référendum d'ailleurs se trouvait répondre dans la Confédération à des nécessités analogues à celles qui l'avaient fait instituer dans les cantons. En effet, la plupart des cantons ayant confié au suffrage universel le choix des membres du Conseil des Etats originairement dévolu aux Grands Conseils, les deux sections de l'Assemblée fédérale, comme les appelait déjà la constitution de 1848, tendent de plus en plus à n'être qu'une seule Chambre en deux compartiments et le contrepoids du Conseil national ne saurait guère être cherché comme jadis dans le Conseil des Etats.

Enfin, l'absence de grands partis, comme ceux d'Angleterre ou d'Amérique, le fourmillement des groupes, la multiplicité de ruisseaux d'opinion qui, suivant l'expression de Gambetta, se perdent dans le sable avant d'arriver au pied de la tribune, rendaient utile une institution qui permit aux opposants nombreux, mais dispersés, de former, en s'unissant, une barre qu'il fût impossible à la loi de franchir.

Quoi qu'il en soit, l'article 89 de la constitution du 29 mai 1874 porte: « Les lois fédérales sont soumises à l'adoption ou au rejet du peuple, si la demande en est faite par 30,000 citoyens actifs ou par huit cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux d'une portée générale et qui n'ont pas un caractère d'urgence. » On le voit, tandis qu'en matière constitutionnelle la consultation nationale est de droit et n'a pas besoin d'être provoquée, en matière législative elle doit être demandée par un groupe important de citoyens ou de cantons.

La constitution ne faisait que poser la règle. Une loi du 18 juin 1874 est venue en régler l'application et organiser « les volations populaires ».

Le référendum ne s'applique pas à tous les actes de l'Assemblée fédérale. « Le texte même de la constitution, dit M. Arthur Desjardins, lui soustrait les arrêtés fédéraux à la différence des lois fédérales, quand ils n'ont pas soit une portée générale, soit un caractère d'urgence. Mais comment distinguer la loi de l'arrêté ? C'est ce que le Conseil fédéral n'a pas cru pouvoir faire dans le message joint à la loi sur les votations populaires du 17 juin 1874 sous prétexte

qu'une définition, quelque bonne qu'elle soit, sera toujours sujette aux interprétations. L'Assemblée fédérale s'est donc attribué le droit de décider pour chaque cas spécial si un décret législatif est une loi ou un arrêté, si la loi ou l'arrêté est ou n'est pas d'une portée générale et présente un caractère d'urgence. On arrive ainsi dans la pratique à soustraire au référendum, outre les arrêtés pris pour des cas concrets, par exemple ceux qui accordent la garantie aux constitutions cantonales, les traités avec les États étrangers, le budget annuel et l'approbation des comptes d'Etat, les crédits pour l'acquisition du matériel de guerre, les subventions pour la correction des rivières et la construction des roules. »

De même, l'arrêté du 50 mars 1894, prescrivant la construction d'un palais du Parlement et affectant h cet objet un crédit de six millions, ne fut pas considéré comme sujet au référendum. Mais les mesures soustraites au référendum n'en sont pas moins justiciables de l'opinion des citoyens qui n'ont pas besoin d'être convoqués dans leurs comices pour manifester leur approbation ou leur blâme. On le vit à propos du projet de palais du Parlement. « Une vive agitation populaire, écrivait M. Droz en 1894, s'était produite à ce sujet. Les adversaires de cette dépense espéraient intimider les Chambres. Il y a une année déjà (24 mars 1895) que le Conseil fédéral a décidé cette construction ; mais le Conseil des Etats avait ajourné sa décision par crainte d'impopularité. Dans la dernière session, il a pris son courage à deux mains et a adhéré (50 mars 1894) à la décision de l'autre Chambre. »

Si le peuple ne fut pas appelé à se prononcer sur cette mesure, elle devint un argument qu'exploitèrent les partisans du Bcutezug, du partage du produit des douanes entre la Confédération et les cantons.

Le caractère arbitraire du droit de qualification, ainsi laissé à l'Assemblée fédérale, a été critiqué parla plupart des jurisconsultes suisses, Blumer, Dubs, Hilty.

Les cantons où existe le référendum doivent, aussi bien que la Confédération, distinguer les actes de la législature qui en relèvent et ceux qui en sont affranchis, mais ils semblent avoir plus heureusement opéré ce départ. « Plusieurs constitutions cantonales, dit M. Deplôige, celles d'Argovie et de Zurich par exemple, ont mis fin à l'incertitude fâcheuse qui règne dans le droit public fédéral sur la question de sav.oir quels sont les droits du peuple et quelles sont les attributions de la Chambre. Elles ont tranché la difficulté, non en formulant une définition abstraite de la loi et de l'arrêté, mais en dressant une énumération limitative des objets sur lesquels le Grand Conseil peut légiférer souverainement par voie d'arrêté cantonal. »

Les lois et les arrêtés d'une portée générale, sujets au référendum, sont publiés dans la Feuille fédérale et communiqués aux gouvernements cantonaux.

Dans les quatre-vingt-dix jours de la publication dans la Feuille fédérale, une demande de votation populaire peut être introduite. Cette demande peut être faite par un canton. Elle doit alors être formulée par l'autorité législative du canton, Landesgemeindc ou Grand Conseil, et ratifiée par la majorité des électeurs ;

si elle réunit l'assentiment de huit cantons, exprimé dans les mêmes formes, la loi est soumise au peuple. Si les adhésions des huits cantons ne sont pas réunies dans le délai, la demande est non avenue. En fait, les cantons n'ont jamais exercé le droit qui leur est attribué et qui entraine des formalités compliquées.

La demande peut être faite par un citoyen investi du droit de vote.

Si la demande ne réunit pas la signature de 30,000 citoyens investis du droit de vote (et la commune doit attester gratuitement que les signataires sont investis du droit de vote), il n'y a pas lieu à votation populaire; le nombre des voix recueillies est publié dans la Feuille fédérale et le Conseil fédéral ordonne l'entrée en vigueur de la loi ou de l'arrêté.

Si la demande a réuni le nombre voulu d'adhésions civiques, le Conseil fédéral organise la votation. Elle doit avoir lieu le même jour dans toute l'étendue de la Suisse. Ce jour, fixé par le Conseil fédéral, doit être de quatre semaines au moins postérieur à une publication suffisante donnée à la loi ou à l'arrêté. Le texte rédigé en italien pour les Tessinois, en allemand pour les Suisses germains, en français pour les Helvètes romands, en romanche pour les populations des Grisons qui parlent ce dialecte, est adressé à chaque électeur. Cette distribution ne laisse pas d'être fort coûteuse : la dépense pour la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite s'est élevée à 47 696 francs ; avec les frais de vole, le référendum sur cette loi a coûté à la caisse fédérale 130 000 francs.

Tout Suisse âgé de vingt ans et non exclu par la législation cantonale a le droit de voter. Le vote a lieu dans chaque commune conformément à la loi fédérale, sur les votations populaires.

Voici le modèle d'un bulletin de vote donné par M. Georges Renard.

BULLETIN DE VOTE pour la votation populaire du 3 février 1895

Voulez-vous, oui ou non, accepter la loi fédérale du 27 juin 1894 sur la représentation de la Suisse à l'étranger?

Votation OUI ou NON

Les procès -verbaux du vote sont dressés dans chaque commune et adressés dans les huit jours au Conseil fédéral qui les centralise et les vérifie.

Tout projet soumis à une votation populaire est adopté s'il a réuni la majorité des votants, rejeté dans le cas contraire.

Les résultats, quels qu'ils soient, sont publiés par le Conseil fédéral qui en fait un rapport à l'Assemblée fédérale dès sa première session.

Ou le projet a été adopté, et le Conseil fédéral ordonne alors l'exécution et l'insertion dans le Recueil officiel.

Ou il a été repoussé, et alors il est considéré comme non avenu et ne reçoit aucune exécution.

Voici le tableau des référendums admis ou demandés de 1874 à 1905 :