LE CABINET

collégialité En général, les minisires ne sont que les agents et

Pouvoir exécutif, non les chefs du Pouvoir exécutif. Choisis par le chef

de l'Etat, ils le représentent devant les Chambres sous le régime parlementaire ; ils en sont les organes dans les différentes branches de l'Administration sous le régime représentatif. En un mot, ils n'ont que des pouvoirs empruntés. En Suisse au contraire, le Président de la Confédération, n'a qu'une faible primauté d'honneur, et le comité des chefs de département, le Cabinet, â l'inverse de ce qui se produit d'ordinaire, est seul à posséder un pouvoir propre. Ce Cabinet est élu par les Chambres et non pas nommé par le Président uniquement chargé de diriger ses travaux qu'il partage. Bref, en Suisse, il y a collégialité du Pouvoir exécutif

La multiplicité des chefs du Pouvoir exécutif est réprouvée par presque tous les publicistes, mais la plus piquante peut-être des critiques du système plural se rencontre dans quelques lignes de Napoléon, écrites par lui à Sainte-Hélène, et que Ton a trouvées griffonnées de sa main, au crayon, sur un fragment de papier. Parlant des divers gouvernements, il dit :

« Le meilleur de tous est celui d'un seul, un Président comme en Amérique. Un Premier Consul, comme dans la constitution de Tan 8, serait préférable. Un pouvoir héréditaire ou monarchique est meilleur encore. Le pire de tous est celui de trois, cinq, sept ou neuf personnes. Un être me semble fait par la nature dans sa perfection morale : toute unité artificielle composée par les hommes est un avorton. Il faut que les hommes aient pour leur gouvernement du respect, de l'estime, de la crainte, de l'amour, du dévouement, de l'illusion ; ne cherchez ni amour, ni dévouement, ni illusion, dans un gouvernement de cinq personnes. »

La Suisse a un gouvernement de sept personnes, et malgré la méfiance de Napoléon, le peuple de l'Helvétie ne manque, pour ses multiples chefs, ni ' d'amour, ni de dévouement. La forme collégiale était d'ailleurs depuis longtemps en usage dans les cantons dont « chacun, dit M. Esmein, avait traditionnellement pour pouvoir exécutif un conseil élu appelé Régierungsrath ou Conseil d'État», « On était, ditRuttimann, tellement habitué à cette organisation qu'elle s'imposa d'elle-même en 1848, lorsque fut discutée la constitution fédérale, et que l'on ne mit point en question une autre organisation du Pouvoir exécutif. » C'est particulièrement à la constitution de Zurich, le premier des cantons directeurs, telle qu'elle était fixée par le Pacte fédéral du 7 août 1815, que semble avoir été emprunté le modèle du Conseil fédéral. Dans ce canton, un Conseil d'État, composé des deux bourgmestres, « chefs d'Etat », présidant le grand et le

petit Conseil l'un titulaire, l'autre suppléant pendant un an à tour de rôle et de cinq membres du Petit Conseil élus par le Grand, siégeait sous la présidence du Bourgmestre en charge. Il dirigeait les affaires diplomatiques, présidait aux délibérations préliminaires et prenait les mesures urgentes que pouvait nécessiter la sûreté intérieure et extérieure de l'État.

Déjà d'ailleurs l'article 9 du Pacte de 1815 permettait « pour les objets de haute importance » d'adjoindre à « l'autorité spécialement chargée des affaires fédérales », c'est-à-dire au Pouvoir exécutif du canton directeur en charge, six représentants de la Confédération : ces représentants étaient nommés par les cantons répartis en six groupes. Chacun des cantons qui composaient ces groupes avait à tour de rôle le droit de désigner le représentant du groupe. La Diète donnait aux représentants les instructions nécessaires et déterminait la durée de leurs fonctions qui devaient toujours expirer à 1 ouverture de la Diète suivante. La constitution de 1848 semble n'avoir fait que consolider, en la rendant permanente, cette organisation passagère.

Le Conseil fédéral, ainsi constitué, a peu d'analogue dans les institutions actuelles cl ne présenterait d'affinités qu'avec les Sénats des trois dernières villes libres de l'Allemagne, Brome, Hambourg et Lubeck ou avec les Conseils de Gouvernement ou d'Etat des cantons suisses eux-mêmes. Il n'en a guère davantage dans les institutions anciennes. S'il rappelle un souvenir, c'est celui du Grand Conseil imposé au dauphin par les États généraux de 1 556, après la destitution de ses prin-

cipaux officiers, et dont les trente-six membres, pris, douze dans le clergé, douze dans la noblesse et douze dans le tiers état, étaient élus par les différents Ordres. On pourrait, au premier abord, être tenté de considérer le Conseil fédéral comme un emprunt à notre constitution de Tan III. Le Conseil fédéral forme, en effet, une sorte de Directoire exécutif et réveille la mémoire de celui que la Convention expirante avait institué en 1795. Il en diffère cependant sur deux points essentiels. D'après la constitution de Tan III le président du Directoire était élu par ses collègues et pour un mois ; en Suisse, il est désigné par l'Assemblée fédérale et pour un an. D'après la constitution de Tan III, le Directoire n'était qu'un chef de l'État « polycéphale » et à côté de lui se trouvaient des ministres dirigeant sous son inspiration les différents services publics ; en Suisse, les membres du Conseil fédéral se partagent les départements administratifs, et sont à la fois directeurs et ministres.

C'est un peu plus haut dans notre histoire qu'il faudrait remonter si Ton voulait trouver une organisation semblable à celle de la Suisse. Du 10 août 1792 au 1 er floréal an II (20 avril 1794), les ministres, qui, en l'absence d'un roi ou d'un président, formaient à eux seuls tout le pouvoir exécutif, furent élus par la Représentation nationale, la Législative, puis la Convention. Encore ce régime transitoire de la France différait-il du régime de la Suisse sur deux points importants : les ministres devaient être pris en dehors de l'Assemblée et ils étaient nommés sans terme préfix, tandis que les conseillers fédéraux peu-

vent être pris dans l'Assemblée fédérale, sauf à perdre leur siège de députés, et sont nommés pour une durée de trois années. La Convention, par un décret du 12 germinal an II (1 er avril 1794), supprima, sur le rapport de Carnot, les ministères, comme « incompatibles avec le régime républicain » pour les remplacer par douze commissions. Cette organisation républicaine, qui prit fin dès le 5 octobre 1795, n'était, chose piquante, que la réplique d'une combinaison de l'époque la plus décriée de la monarchie. C'était en effet une réédition de la polysynodie que le Régent, imité l'année suivante en Russie par Pierre le Grand, avait, à la mort de Louis XIV, établie par déclaration du 15 septembre 1715, et qui n'avait eu, elle aussi, qu'une assez courte durée, puisque, trois ans plus tard, le 24 septembre 1718, elle cédait la place aux ministères reconstitués.

Rapport* Dans le régime parlementaire, le Cabinet est choisi

dU chan!£rM. *" parle chef de l'État dans la majorité du Parlement

et il ne conserve le pouvoir que tant qu'il est investi de la confiance des Assemblées ou tout au moins tant qu'il est soutenu par la Chambre populaire. En Suisse, le Conseil fédéral est directement élu par l'Assemblée fédérale qui en désigne le Président et le Vice-Président. Il semble que la Suisse ait appliqué à son gouvernement collectif l'amendement Grévy repris de nos jours par M. Naquet. « Quant à la mission, écrivait un publiciste, au moment de l'adoption de la constitution de 1848, quant à la mission du Conseil fédéral élu par les deux Conseils, elle est, il faut l'avouer, fort restreinte et rentre dans le système de

ces Constituants qui eussent voulu une Assemblée souveraine, un ministère élu par elle et pour la présider. » 11 y a cependant deux différences et deux différences capitales entre l'amendement Grévy et la constitution suisse : d'après l'amendement Grévy, le président du Conseil des ministres était toujours révocable par l'Assemblée et choisissait lui-même ses collègues ; en Suisse, le Conseil fédéral est tout entier élu par l'Assemblée; il l'est pour trois ans et ne peut être révoqué.

Prévost Paradol, dans la France '.nouvelle, avait proposé de faire élire le chef du Cabinet ; mais son système était complètement différent du système suisse, puisqu'il existait à côté du chef du Cabinet un chef de l'État, que le chef du Cabinet était élu par la Chambre populaire seule, et choisissait luimôme ses collègues. Peu de jours après la mort du brillant publiciste, son idée, légèrement retouchée, sembla un instant près de se réaliser : à la veille de Sedan, l'Empire affolé songea à constituer un Conseil de Gouvernement dont les membres auraient été élus par le Corps législatif; le Quatre Septembre fit évanouir cette combinaison à peine conçue.

Le Conseil fédéral est élu tous les trois ans, immédiatement après les élections des membres du Conseil national. On voit ainsi comment s'obtient l'accord nécessaire entre les deux grands pouvoirs publics, le Gouvernement et les Assemblées. Le Gouvernement est élu par l'Assemblée et pour la durée de son propre mandat. Il est donc imbu et imprégné de sou esprit, bien plus, de son esprit originel, de l'esprit qui l'animait, pour ainsi parler, à l'état naissant.

18 LA IlÉPUlJLHUJE DÉMOCRATIQUE.

Ce n'est pas à dire que le Conseil fédéral soit, par sa composition, une image réduite de l'Assemblée fédérale, ou représente exclusivement l'opinion de la majorité. 11 ne faut y chercher ni représentation proportionnelle des groupes ni homogénéité politique. Le centre libéral y a occupé plus de sièges que ne lui en aurait donné son importance numérique et le Conseil compte en général dans son sein des représentants de divers partis. Aussi s'y produit-il parfois « des tiraillements qui, comme l'écrivait en janvier 1895 le chroniqueur politique de la Bibliothèque universelle et Revue suisse, nuisent à son influence sur les Chambres. Chaque membre trop plongé dans son département prétend qu'on l'y laisse agir à sa guise ». En 1872, on vit deux conseillers fédéraux, Dubs de Zurich et Challet Venel de Genève, faire campagne contre le projet de revision présenté par le Conseil fédéral, adopté par l'Assemblée fédérale et contribuer à le faire rejeter par le peuple. Néanmoins, il est rare que dans le sein des Chambres, les conseillers fédéraux se combattent les uns les autres, quelle que soit la divergence de leurs vues : le système qui a rallié la majorité dans le sein du Conseil est considéré comme l'expression de l'opinion de tous ses membres. Les conseillers fédéraux ont, dit M. Deploige, une responsabilité colleclive devant les Chambres; mais cette responsabilité n'a qu'une sanction éloignée, la non réélection en fin de charge.

Les membres du Conseil fédéral, aux termes de l'article 101 delà constitution, ont voix consultative dans les deux sections de l'Assemblée fédérale et le droit d'y

LE GOUVERNEMENT. i'J

faire des propositions sur les objets en délibération.

Freeman,le célèbre historien anglais, a comparé,dans un article delà Fortnightly Review de 1865, le gouvernement suisse et le gouvernement britannique. « Le Conseil fédéral suisse, dit-il, est pratiquement un comité des Chambres investi du pouvoir exécutif. En réalité, les Chambres suisses font expressément au commencement de chaque législature ce que notre Chambre des Communes fait tacitement, c'està-dire qu'ils décident si le ministère existant restera en fonctions. Il y a, à la vérité, une différence, c'est que le Conseil ou le conseiller fédéral une fois choisi, ne peut être renvoyé pendant trois ans hors le cas où il commettrait un crime. Cependant, les relations entre le Conseil fédéral et les deux Chambres se rapprochent plus du modèle britannique que de la position complètement indépendante du Président et du Congrès américain dont chacun a un droit égal de parler au nom du peuple et dont aucun n'a le pouvoir de révoquer ou de contrôler efficacement l'autre durant le terme légal de son existence. »

Un professeur à l'Université John Ilopkins aux Etats-Unis, M. Vincent, a comparé le Conseil fédéral et le Cabinet américain : « Quoique les membres du Conseil fédéral, dit-il, gicnt des devoirs semblables à ceux du Cabinet dans le gouvernement des Etals- Unis, on remarquera que les bases théoriques sur lesquelles il repose et les causes qui mettent en jeu sa responsabilité sont bien différentes. En Amérique, comme c'est aussi le cas de tous les gouvernements monarchiques, le pouvoir exécutif est conféré à une

personne dont les membres du Cabinet sont les agents et les subordonnés. Bien que le Cabinet puisse se réunir pour délibérer, l'action qui en résulte est

l'œuvre de leur chef. Les différents secrétaires d'Etat

des Etats-Unis ne sont responsables de leur conduite politique qu'envers le Président et c'est de lui que dépend leur maintien.

« Mais en Suisse, le Cabinet fédéral est une créature de la législature fédérale et chaque secrétaire a une commission particulière. La durée des fonctions ne dépend pas du Président, mais elle est fixée par la constitution à un nombre déterminé d'années. La réélection est possible, mais dépend toujours d'une nouvelle législature. Pratiquement, les Cabinets, en Amérique, ont un terme fixe de quatre années, mais en Suisse un loyal fonctionnaire a un droit légal à être maintenu pendant trois années dans sa charge dont il ne peut être privé que par une décision judiciaire. Ainsi ce n'est pas un ministère parlementaire qui s'élève et tombe avec les mesures qu'il patronne. Il est ordinairement élu par le parti en majorité, mais il ne se sent nullement obligé de démissionner quand un de ses projets avorte. La dignité des ministres n'est pas compromise ; en effet, ils sont élus dans le but unique de donner leur avis sincère sur les projets de loi et si cet avis n'est pas conforme à celui des législateurs, ils préparent des projets de nature à être agréés. »

En un mot, pour employer l'expression d'un publiciste contemporain, le Conseil fédéral est un Cabinet d'affaires, mais un Cabinet d'affaires d'une nature particulière.

Comme Fa dit M.DupriezqueciteM. Louis Michon: « Il tient à la fois de la mission d'un Cabinet et de celle d'un Conseil d'État. L'influence qu'exercent les conseillers fédéraux n'est pas précisément celle de leaders politiques mieux placés que d'autres par leur situation pour juger des intérêts de la nation et de leur parti. Ce n'est pas non plus l'influence de fonctionnaires dont tout le monde reconnaît l'expérience, mais qui n'ont aucune relation directe avec les Assemblées législatives. Ce sont des fonctionnaires en ce sens que, grâce à leurs réélections successives, ils dirigent souvent depuis de longues années l'administration de la Confédération et qu'ils y consacrent toute leur activité. Mais ce sont des fonctionnaires politiques sortis des Chambres, qui ont conservé avec elles des rapports suivis, qui ont continué à prendre part à toutes leurs délibérations. Ils doivent leur influence à leur expérience des affaires, à leur compétence reconnue, et aussi à leurs relations avec leurs anciens pairs. »

Théoriquement, ce Cabinet dont les membres jouissent d'une inamovibilité triennale pourrait montrer quelque indépendance et l'on ne voit pas comment l'Assemblée fédérale pourrait modifier la direction qu'il prétendrait suivre.

« Dans le cas, dit le traducteur français de l'ouvrage d'Adams et Cunningham, dans le cas où le Conseil fédéral voudrait suivre une politique opposée à celle de l'Assemblée fédérale ou antipathique au peuple suisse, il n'y a aucun moyen pour l'empêcher d'agir comme il lui convient avant l'expiration des trois ans pour lesquels il est élu, puisqu'il n'est pas forcé de se

retirer devant un vote contraire de l'Assemblée. Il ne reste dans ce cas au peuple, en dernier ressort, que la force, Yultimaratio.»

Kn fait, ce danger n'est pas à craindre car les conseillers sont animés du même esprit que l'Assemblée dont ils ont en général fait partie, et la bonne harmonie règne entre le Conseil et l'Assemblée. D'ailleurs, en Suisse, où le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif n'ont pas de sphères délimitées d'action, les Chambres exercent une puissante influence sur la marche des affaires.

« La mission des députés, disent Adams et Cunningham, est toute de contrôle et de critique, et comme on ne peut guère attendre d'eux qu'ils connaissent à fond tous les détails de l'administration, toute tentative de leur part d'y apporter des réformes ne peut aboutir qu'à une confusion des pouvoirs. Et cependant aucune décision du Conseil fédéral ne peut, paraît-il, échapper au contrôle et à 'la revision des Chambres. »

;< Aussi il n'y a pas, disent les mêmes auteurs, il n'y a pas et il ne peut pas y avoir de lutte entre le Conseil et l'Assemblée fédérale. Lorsqu'une mesure proposée par le premier est rejetée, soit par les deux Chambres, soit par une seule, et n'acquiert pas force de loi, le Conseil fédéral s'incline devant la décision de l'Assemblée fédérale. Il ne pose pas la question de Cabinet; par suite, il n'y a pas ici ce qu'on appellerait ailleurs une crise ministérielle, pas plus qu'il ne peut être question de dissoudre les Chambres lorsque le peuple a rejeté une des lois qu'elles ont votées. Les

autorités fédérales, législatives ou executives, ayant été nommées pour une période déterminée, demeurent à leur poste pendant toute la durée de cette période.

« En 1882, un projet de loi relatif à l'instruction dont l'auteur avoué était un membre du Conseil fédéral, fut voté par les deux Chambres avec quelques légères modifications, mais fut rejeté au référendum par le peuple. L'auteur ne songea nullement pour cela à présenter sa démission comme beaucoup d'étrangers auraient pu le croire. Bien plus, un des journaux les plus influents de la Suisse, adversaire politique de l'auteur de la loi, fit remarquer qu'il était heureux que le système parlementaire, tel qu'on le comprend ailleurs, n'existât pas en Suisse, car il aurait amené la démission immédiate d'un administrateur capable, honnête et dévoué. Les Chambres ne crurent pas un instant que le rejet de la loi par le peuple dût entraîner leur dissolution. »

Comme on le voit, ce qui semble préoccuper en Suisse, ce n'est pas la responsabilité devant le Président comme aux États-Unis, devant le Parlement comme en France, c'est la responsabilité devant le peuple. Cette responsabilité, jusqu'ici morale et théorique, semble en train de devenir efîcctivc et pratique. Neuf ans après l'échec au référendum de la loi sur le secrétaire scolaire, l'échec de la loi sur le rachat du Central suisse détermina, en 1891, la retraite de M. Welti, qui, Président de la Confédération et chef du département des Postes et Chemins de fer, l'avait présentée et soutenue. Comme le fait remarquer M. Deploige, il y a là un précédent d'une gravité sin-

gulière. « Le Conseil fédéral, dit-il, a toujours élu considéré comme solidaire dans ses décisions et responsable seulement devant l'Assemblée fédérale. L'exemple de M. Welti, s'il se répétait, substituerait la responsabilité personnelle des chefs de département devant le peuple à la responsabilité collective du Conseil devant les Chambres. » La même évolution semble se produire dans les cantons. Dans le Tessin, en 1895, le Conseil d'Etat se retira à la suite de l'échec au référendum de la loi qu'il avait fait voter sur la rectification du Tessin.

D'ailleurs, le sentiment de son autorité souveraine dont le peuple est pénétré pourra amener, et dans un avenir prochain peut-être, une modification profonde. « Par la force des choses, écrit M. Hilty, l'extension continuelle des affaires fédérales nous ramènera à l'institution désignée sous la période helvétique du nom un peu trop pompeux de ministère. Il y a là cependant un danger. Devenant ministère, le Conseil fédéral ne sera plus qu'une autorité politique qui gouvernera mais n'administrera plus elle-même, et devra immanquablement être nommée par le peuple. C'est là, d'ailleurs, où voudrait en arriver le groupe dit « de politique sociale », extrême gauche de l'Assemblée fédérale, et l'on peut prévoir que cette question sera bientôt l'une des plus importantes pour notre Etat. Voici ce qu'il en résultera, nous croyons inutile de le démontrer : on tiendra probablement davantage compte du parti auquel appartiendront chacun des membres du Conseil fédéral qu'aujourd'hui où c'est bien plutôt la capacité en affaires et jusqu'à un certain

degré la partie du pays où les candidats sont ressortissants, qui au fond, décident de leur choix. En outre, la politique de l'autorité executive sera empreinte de moins de solidarité. »

Cette réforme aurait des suites bien plus graves encore. Le Conseil fédéral, élu du peuple, jouirait d'un tout autre prestige, d'une toute autre autorité que le Conseil fédéral, élu de l'Assemblée fédérale. Il pourrait évidemment, comme le Président des États-Unis et au même titre que lui, se flatter d'être aussi bien et mieux que les Chambres le représentant du peuple, son représentant non pas dilué en une réunion nombreuse, mais condensé en un comité restreint. Qui saurait dire quelles rivalités, quels conflits en pourraient résulter? N'a-t-on pas vu dans le canton de Thurgovie, où le référendum est obligatoire et accompagné d'un message, et où le Gouvernement est élu par le peuple, le Gouvernement conseiller au peuple de voter contre une loi adoptée par leGrand Conseil? A-ton redouté les conséquences d'une pareille réforme ou senti la difficulté de la réaliser? — Les conseillers seraient-ils nommés au scrutin de liste avec ou sans représentation des partis par toute la Confédération? Chacun au contraire, comme on Ta proposé, serait-il le représentant d'une grande région? systèmes qui pourraient aboutir à faire du Gouvernement un amalgame incohérent. — Est-ce simplement l'effet d'une juste appréciation des avantages du régime actuel? — « J'ai toujours considéré, écrivait Freeman, que l'un des grands mérites de la constitution suisse, comparée à la constitution américaine, c'est qu'elle met les

Dénomination.

Organisation.

branches législative et executive en relations plus étroites et plus harmonieuses que la constitution américaine et qu'elle écarte les maux sans nombre du système américain des élections présidentielles. » — Quoi qu'il en soit, l'élection du Conseil fédéral au suffrage universel, réclamée dès 1805, soutenue en 1897) par la Droite catholique, proposée sept ans plus tard par voie d'initiative constitutionnelle, — le Conseil fédéral aurait eu neuf membres et aurait été élu par tous les citoyens suisses, — a été rejetée par le peuple le 4 novembre 1900, et le parti radical démocrate quand, on avril 190"), il a dressé son programme politique, a refusé de l'inscrire parmi ses revendications, bien qu'elle fut réclamée par la puissante association ouvrière du Grutli. Depuis, en mars 1906, une revision de la constitution de Berne a confié au peuple l'élection du Gouvernement de ce canton. 11 n'y a plus désormais que quatre cantons Fribourg, Neuchâtcl, Valais, Vaud, où le Gouvernement ne soit pas directement nommé par les électeurs, et, pour le dire en passant, dans quatre autres cantons Schaffouse, Soleure, Tessin,Thurgovie les électeurs ont le droit de le révoquer.

Les membres du Conseil fédéral ne portent que le simple titre de conseillers fédéraux.

Le Conseil ne forme qu'un ministère unique et au début, jusqu'en 1852, aucun membre n'avait d'attributions particulières. En 1852, on constitua sept départements ministériels confiés chacun à un membre du Conseil fédéral.

« A cette époque, dit M. Droz, l'administration fédérale pouvait être citée comme un modèle d'économie.

Le nombre des affaires étant peu élevé, le Conseil fédéral avait la possibilité de se tenir au courant de tout ce qui se passait dans les divers départements. Plus d'un dicastère n'avait pas de secrétaire spécial, le chef du département faisant lui-même sa besogne. »

Ce Conseil, « facteur prépondérant de l'Etat fédéral », n'a pas démérité depuis lors. « C'est peut-être aujourd'hui, dit M. Hilty, non seulement en principe , mais en fait, le gouvernement le plus travailleur et le moins occupé de représenter seulement. »

Aux termes de l'arrêté fédéral du 28 juin 1895, les départements sont : le département Politique, le département de l'Intérieur, le département de Justice et Police, le département Militaire; le département des Finances et Douanes, le département du Commerce, de Tlndiistrie et de l'Agriculture, le département des Postes et Chemins de fer.

En dehors du département Politique, office des Affaires étrangères, qui revient de droit au Président de la Confédération, les départements sont répartis chaque année par le Conseil fédéral entre ses membres ; chaque membre doit se charger d'un département. Chaque chef de département a un secrétaire de déparlement. Ce secrétaire reçoit un traitement de (î 000 à 8000 francs : il a auprès de lui un adjoint qui le remplace au besoin, et qui a un traitement de 5 000 à 7000 francs.

La distribution des affaires entre les différents départements n'a d'autre but que d'en préparer l'examen détaillé. La décision appartient au Conseil fédéral seul. Tel était le principe posé par la

constitution de 1848 et développé par la loi du 16 mai 1848 sur l'organisation et le mode de procéder du Conseil fédéral. « Les affaires et les branches d'administration du Conseil fédéral qui exigent une surveillance particulière, un examen préalable ou des mesures secondaires, porte cette loi, sont renvoyées aux départements. Toutes les décisions émanent néanmoins du Conseil fédéral comme autorité. »

Mais les affaires se multiplièrent de telle façon que trente ans plus tard le Conseil fédéral ne suffisait plus à la besogne. « Si Ton devait prendre au pied de la lettre, écrivait le Conseil fédéral dans son message du 14 mai 1878, la disposition de l'article 105 de la constitution fédérale, il n'y aurait pas assez d'heures dans la journée pour faire face à la tâche qui incomberait au Conseil fédéral. » Aussi proposait-il d'accorder aux membres compétents la décision provisoire, sauf à réserver la décision définitive au Conseil fédéral. C'est ce système que consacra l'arrêté fédéral du 21 août 1878 dont l'article 20 porte : « Sous réserve de la décision définitive du Conseil fédéral, les départements règlent les affaires qui leur sont renvoyées, soit en vertu de dispositions légales, soit en vertu de dispositions spéciales du Conseil fédéral. » oignante. Tout citoyen suisse éligible au Conseil national peut

ôtre nommé membre du Conseil fédéral.

En fait, les membres du Conseil fédéral sont presque toujours choisis parmi les membres de l'Assemblée fédérale. Parfois cependant on va chercher un haut fonctionnaire pour l'appeler au Gouvernement. C'est

ainsi que M. Hammer fut nommé conseiller fédéral, alors qu'il était ministre de Suisse à Berlin.

De 1848 à 1875, une règle invariable, qu'indique M. Loumyer, présidait à la répartition des sièges au Conseil fédéral. Chacun des cinq grands cantons, Berne, Zurich, Vaud, Saint-Gall et Argovie, avait un représentant; un autre était pris dans les principaux cantons catholiques allemands, Lucerne et Soleure; un autre dans les cantons latins, Tcssin, Genève et Neuchâtel. En 1875, une brèche a été faite à cette pratique qui n'est plus rigoureusement suivie.

Le Conseil peut se recruter dans tous les partis et tous les partis lui ont fourni des membres. Pendant longtemps les catholiques en furent systématiquement exclus, peut-être par une rancune tenace du Sonderbund. C'est ce que fit remarquer en 1884 au Conseil national un député de Zurich, M. Vôgelin, dont M. Deploige cite les paroles : « Septante-deux hommes, disaitil, ont passé par le Conseil fédéral depuis 1848. Jamais un catholique n'a été trouvé digne d'y entrer ». Sept ans plus tard un conservateur catholique, M. Zemp, fut appelé au Conseil fédéral en remplacement de M. Wclti.

Les membres du Conseil fédéral sont élus tous les freouon. trois ans à l'ouverture de la nouvelle législature. La nomination a lieu dans les premiers jours de décembre au scrutin uninominal. Comme pour le Président de la Confédération, le bureau électoral est composé du président et des quatre scrutateurs du Conseil national assistés des deux scrutateurs du Conseil des Etats. Le vote est secret. Aux deux premiers tours,

les voix peuvent se porter sur tout candidat; ensuite on élimine successivement les « outsiders » jusqu'à ce que deux candidats restent seulement en présence : en cas de partage le sort décide, incompatibilités. Les fonctions de membre du Conseil fédéral sont

incompatibles avec toutes autres fonctions et avec l'exercice d'une profession.

Le membre de l'Assemblée fédérale appelé au Conseil fédéral perd son mandat et doit être immédiatement remplacé.

Deux parents ou alliés, soit en ligne directe soit en ligne collatérale jusqu'au degré de cousin germain, n'y peuvent siéger en même temps. Le conseiller qui, par un mariage, contracte une alliance au degré prohibé perd son poste. Un conseiller ne peut être parent ou allié au degré prohibé d'un haut fonctionnaire de son département.

Deux citoyens du même canton ne peuvent être à la fois membres du Conseil fédéral.

Aux termes de l'article 12 de la constitution, « les membres des autorités fédérales, les fonctionnaires civils et militaires de la Confédération et les représentants ou les commissaires fédéraux ne peuvent recevoir d'un Gouvernement étranger ni pensions ou traitements, ni titres, présents ou décorations. S'ils sont déjà en possession de pensions ou de décorations, ils devront renoncer à jouir de leurs pensions et à porter leurs titres et leurs décorations pendant la durée de leurs fonctions. »

Les membres du Conseil fédéral tombent incontestablement sous l'article 12 de la constitution : ils ne

sauraient donc, pendant la durée de leurs fonctions, soit recevoir des décorations étrangères, soit porter celles qu'ils ont reçues antérieurement.

Le Conseil fédéral a pour résidence Berne, chef-lieu stè ff«du canton de Berne. La Confédération suisse n'a donc pas, comme les États-Unis d'Amérique, un district fédéral. On avait proposé en 1848de placer la capitale fédérale dans une ville distincte d'un chef-lieu de canton . C'est ainsi que dans le Dominion du Canada, la capitale fédérale, Ottawa, située dans la province d'Ontario, est distincte du chef-lieu, Toronto. On avait, en effet engagé à choisir pour siège du pouvoir exécutif, soit Thun dans le canton de Berne, soit Zofingen dans le canton d'Argovie : mais il ne fut donné aucune suite à ces projets.

Les membres du Conseil fédéral reçoivent un trai- Traiument. lement de 12 000 francs. « Il peut sembler étrange, disent Adams et Cunningham, que Ton trouve encore assez d'hommes de talent disposés à remplir des fonctions si pénibles et si mal rétribuées, et quelques sceptiques vont même jusqu'à contester la valeur de ces hommes. Il faut avoir vécu en Suisse pour comprendre comment un pareil fait est possible. Quand il faut pourvoir à une place devenue vacante dans le Conseil fédéral, un homme en vue est désigné du consentement général comme candidat. Il est plus que probable que cet homme a déjà fait son apprentissage politique dans l'administration de sa commune ou de son canton, et, quoiqu'il arrive très souvent qu'il doive se résigner à abandonner une profession presque toujours lucrative, son patriotisme et l'inté-

Organisation.

Séances.

Quorum.

rêt qu'il porte à son canton lui font un devoir de quitter à la fois ce dernier et son gagne-pain, pour aller s'établir à Berne et y vivre souvent avec un maigre revenu. »

Certains publicisles ont regretté celte médiocrité des traitements fédéraux qui peut forcer des hommes capables, mais dénués de patrimoine, d'abandonner le service de l'Etat pour assurer leur avenir dans des carrières plus rémunératrices. Elle a pourtant un avantage qu'a signalé M. Sentupéry : elle adoucit les compétitions et écarte les faméliques.

Le Conseil fédéral tient séance généralement deux fois par semaine, \c mardi et le samedi, sans qu'aucun membre puisse être absent sans excuse. Il est présidé par le Président de la Confédération ou, à son défaut, par le Vice-Président du Conseil fédéral. C'est le Président qui accorde les congés quand ils ne dépassent

pas une semaine; au delà de ce terme, c'est le Conseil qui les donne.

Les votes sont oraux, excepté pour les élections qui ont lieu au scrutin secret. « Le Chancelier, dit M. Demombynes, assiste aux séances et rédige les arrêtés et règlements qui ont été pris : un secrétaire de la Chancellerie tient le procès-verbal. » Chaque membre peut faire insérer au procès-verbal qu'il a volé, non pour la proposition adoptée mais pour une autre. Une analyse des séances du Conseil est publiée régulièrement dans la Feuille fédérale.

Le nombre des membres présents nécessaire pour que la délibération soit valable est de quatre.

Les mesures, quel que soit le nombre des pré-

Où

sents, doivent être prises à la majorité de quatre voix.

Le Conseil fédéral présente un amalgame de fonctions diverses. Il rappelle par ce côté le Conseil du Roi de notre ancien régime, qui était à la fois Conseil des ministres, Conseil d'État et Cour de cassation. II a des attributions législatives, diplomatiques, financières, executives, administratives, contentieuses et judiciaires.

En Suisse, l'initiative des lois est partagée entre le Gouvernement et les deux Chambres. Elle appartient aussi, aux termes de la constitution, aux cantons, qui peuvent l'exercer par correspondance, mais doivent adresser leurs propositions au Conseil fédéral. Les cantons ne semblent guère avoir usé de ce droit, qui paraît faire double emploi avec l'initiative des membres du Conseil des Etats, représentants des cantons. L'initiative n'est même pas exercée en général par le Conseil fédéral. Peu soucieux d'affronter un échec personnel, il laisse les membres des deux Chambres présenter, ou, comme les ministres américains, fait présenter par eux les mesures dont il souhaite l'adoption.

Il sort parfois de cette réserve, mais ce n'est pas

toujours sans avoir à le regretter. Ainsi le projet sur

la composition nouvelle de l'armée', qu'avait présenté

le colonel Frey,chef du département militaire, essuya

un échec complet devant les Chambres, en décembre

1894. « Le Conseil national, écrivait le chroniqueur

politique de la Bibliothèque universelle et Revue suisse,

a refusé d'entrer en matière par 88 voix contre 48. On

ne se rappelle guère pareille défaite pour le Conseil

Fonctions

législatives

Initiative.

fédéral. Dans d'autres pays il en serait résulté une crise ministérielle intense. Chez nous, cela n'entraîne pas de conséquences si graves, mais il est clair que la situation de M. Frey est profondément ébran- „ léc. »

Discussion. Si l'intervention la plus efficace et la plus utile du

Gouvernement se produit dans la discussion de la loi, cette collaboration législative est malaisée à régler. Plus que tout autre Etat la Suisse semble avoir réussi à l'organiser d'une façon pratique. « C'est peut-être, le croirait-on, écrit M. Louis Michon dans son livre sur V Initiative parlementaire et la Réforme du travail législatif, c'est peut-être dans le pays où le Pouvoir exécutif semble d'une façon générale réduit au rôle le plus secondaire, que son influence s'exerce de la manière la plus efficace et la plus heureuse dans la rédaction des lois. »

Constitutionnellement, le Conseil fédéral a un droit de préavis sur les propositions qui lui sont adressées par les Conseils ou par les cantons. En fait, son rôle est singulièrement plus développé.

En effet, ce n'est pas seulement quand une Assemblée est saisie d'une proposition d'un de ses membres que le Conseil fédéral est consulté préalablement à toute discussion et adresse un rapport. Qu'un membre veuille proposer une loi nouvelle, le plus souvent il se bornera à demander à l'Assemblée d'attirer l'attention du Conseil sur la matière qu'il souhaite de voir régler. Si l'Assemblée ratifie l'initiative, le postulat, c'est le nom de ce vœu, est transmis au Conseil, avec prière de faire un rapport. Ou le Conseil fédé-

rai est favorable au postulat, et alors il présente un projet de loi conforme; ou il est hostile, et alors il se borne à envoyer un rapport. Si l'Assemblée, malgré l'avis du Conseil, persiste dans son désir de statuer sur la matière, le Conseil fédéral, faisant abnégation de ses propres sentiments, dépose un projet de loi conforme au vœu de l'Assemblée. Le projet présenté est du reste souvent modifié par l'Assemblée : quand il s'agit de régler le régime des chemins de fer, le Conseil fédéral proposait d'en confier la construction à l'État, mais les Chambres préférèrent s'adresser à l'initiative privée; quand il s'agit de fixer le régime des spiritueux, le Conseil fédéral proposait une réglementation rigoureuse, mais les Chambres préférèrent le monopole de l'alcool.

Le Conseil fédéral avait encore une autre fonction en matière de droit privé : il remplissait l'office de « correcteur des lois ». «Une procédure spéciale, dit M. Louis Michon, vient rendre particulièrement efficace la part prise par le Conseil fédéral à l'élaboration des lois civiles à cause de la complexité et de l'importance de ces lois. Lorsqu'on a décidé de prendre un sujet en considération, et que, après discussion, on a voté certaines modifications à la législation existante, les résolutions de la Chambre sont reportées et soumises au Conseil fédéral, qui doit présenter un texte définitif se rapportant bien à la législation existante. » Il semble que le Conseil fédéral ne soit plus investi de cette mission. La loi fédérale du 9 octobre 1902 a étendu à toutes les lois et arrêtés fédéraux la pratique de la revision finale et en a confié le soin à une commission dite

de rédaction, dont nous verrons la composition à propos des Assemblées.

Publication. Quand une loi a été adoptée par les deux Conseils, la Chancellerie en fait l'expédition originale, le Conseil fédéral la publie et la met à exécution. Les lois sont insérées dans le Recueil officiel des lois et ordonnances de la Confédération suisse. Ce recueil est publié simultanément en trois langues : en allemand, en français et en italien. Les arrêtés relatifs aux chemins de fer font l'objet d'une publication spéciale également trilingue, le Recueil des pièces officielles relatives aux chemins de fer suisses.

ronctions Les publicistes distinguent le droit de légation

diplomatiques. r ° ~

Droit de légation, actif et passif, le droit d'envoyer et de recevoir des

ambassadeurs. Nous avons vu que c'est le Président de la Confédération qui reçoit les ambassadeurs représentant les Etats étrangers en Suisse ; c'est le Conseil fédéral qui nomme les ambassadeurs représentant la Suisse à l'étranger.

La constitution fédérale de 1848 portait que les représentants de la Confédération étaient nommés par l'Assemblée fédérale. C'était une réminiscence de l'Acte de médiation de 1805 et du Pacte fédéral de 1815, aux termes desquels les envoyés diplomatiques de la Confédération étaient nommés par la Diète comme jadis ceux des Provinces-Unies parles États Généraux. C'était peut-être aussi un témoin de l'influence des publicistes français : Camille Desmoulins, au début de la Révolution, proposait, dans la France Libre, de faire nommer les ambassadeurs par les représentants du peuple. En fait, c'était le Conseil fédéral

qui nommait les chefs de mission. En 1868, la commission chargée d'examiner le rapport de gestion du Conseil fédéral indiqua que la pratique ne semblait guère d accord avec le texte constitutionnel et qu'il y aurait lieu de régler à nouveau la question de la représentation diplomatique. Cependant l'Assemblée fédérale, par l'arrêté du 21 décembre 1872, se borna à fixer les traitements des quatre légations à l'étranger : Paris, Vienne, Berlin, Rome. La constitution de 1874 effaça de la constitution tout ce qui avait trait à la nomination des représentants fédéraux. En revanche, on ajouta à l'article 85, qui conférait à l'Assemblée fédérale l'élection du Conseil fédéral, du Tribunal fédéral, du Chancelier et du général en chef de l'armée, un alinéa sanctionnant une pratique admise et ainsi conçu: « La législation fédérale pourra attribuer à l'Assemblée fédérale d'autres droits d'élection ou de confirmation. »

Le 5 juillet 1876, l'Assemblée fédérale revint sur la question et demanda au Conseil fédéral un rapport sur la proposition formulée sept ans auparavant. Le Conseil fédéral, dans un message du 28 septembre 1877, demanda qu'on lui maintînt le droit de nommer et de révoquer librement les agents diplomatiques. «L'intervention, portait le rapport, l'intervention d'une grande Assemblée législative et en général d'une autorité politique, dirigée par divers points de vue particuliers , soit qu'elle procède directement à la nomination, soit qu'elle se réserve simplement un droit de confirmation, pourrait amener tout au moins la possibilité que le choix

Droit de paix et de guerre.

Droit de traité.

tombe sur des personnes qui ne posséderaient pas la confiance absolue du gouvernement dans la mesure exigée par la nature des choses, et Ton ne risque guère de trop s'avancer en affirmant que dans un cas pareil la suppression des agents diplomatiques serait préférable à leur maintien dans ces conditions. » L'Assemblée fédérale, par un arrêté du 14 février 1878, se rangea à l'avis du Conseil et décida de ne pas donner suite au postulat de 1868.

Aux termes de la constitution fédérale, la Confédération a seule, à l'exclusion des cantons, le droit de déclarer la guerre et de faire la paix. « Les déclarations de guerre et la conclusion de la paix » sont de la compétence de l'Assemblée fédérale. D'ailleurs, la Suisse est un état neutre et ne songe guère qu'à défendre sa neutralité. « Nous sommes, disait, au Tir fédéral de 1892, M. Hauser, Président de la Confédération, nous sommes fermement résolus à vivre en paix avec tous nos voisins et à remplir notre devoir d'Etat neutre. Nous repoussons tous projets d'alliance, d'où qu'ils viennent. Nous n'avons pas besoin des conseils de l'étranger pour savoir ce que nous avons à faire. Ce n'est pas en vain que nous avons dépensé des millions pour fortifier le Gothard. Nous avons ainsi montré notre ferme volonté de défendre notre neutralité et de résister par les armes à quiconque essayerait de franchir les frontières de notre pays. »

Le Conseil fédéral, d'après l'article 102, « veille aux intérêts de la Confédération au dehors, notamment à l'observation de ses rapports internationaux, et il est, en général, chargé de ses relations extérieures.

Il veille à la sûreté extérieure de la Suisse, au maintien de son indépendance et de sa neutralité. »

Le Conseil fédéral a donc pleine liberté dans les relations avec les autres puissances. Mais le traité est de la compétence de l'Assemblée fédérale, et on pourrait concevoir, comme l'indique M.Louis Michon dans son livrets traités internationaux devant les Chambres, que les Chambres revendiquassent pour elles-mêmes le droit de les négocier, comme faisaient jadis les Etats généraux des Provinces-Unies. Elles n'y ont toutefois jamais prétendu et « l'Assemblée, dit M. Louis Michon, laisse au Conseil fédéral le droit de négocier les traités à peu près dans les mêmes conditions que celles qui sont faites d'ordinaire au Pouvoir exécutif».

Le Conseil traite et conclut. Les Chambres approuvent et le Conseil ratifie. En principe, ce n'est qu'après l'approbation qu'intervient la ratification. Le Conseil fédéral cependant, dans un cas urgent — il s'agissait d'une convention temporaire de commerce avec l'Italie, conclue le 22 janvier 1879 — ratifia un traité avant qu'il eût été soumis aux Chambres, et ce n'est qu'après coup qu'il demanda leur approbation.

Le Conseil fédéral a d'ailleurs singulièrement élargi son domaine. Il considère que, si un traité nouveau doit être soumis à l'Assemblée fédérale, il lui appartient de proroger sans approbation les traités existants au delà de leur terme. Il a cru pouvoir proroger de la sorte le traité de commerce qui avait été conclu avec l'Espagne le 14 mars 1885, et qui devait expirer le 30 juin 1887.

Le Conseil fédéral a été plus loin encore : il a

estimé qu'il lui était loisible de régler des points secondaires par des déclarations non sujettes à l'approbation des Chambres, et ainsi il a échangé, au début de la mise en vigueur de la constitution de 4874, des déclarations avec l'Italie; mais l'Assemblée fédérale Ta invité, par arrêté du 5 janvier 1876, à s'abstenir de celte pratique.

Le Conseil fédéral employait cette forme tout spécialement en matière d'extradition. Quand l'extradition était demandée à un État ou par un État avec qui aucun traité n'existait, le Conseil fédéral, pour l'obtenir ou l'accorder, faisait ou exigeait une déclaration de réciprocité. En réalité, comme l'a remarqué M. Louis Renault, il y avait là un véritable traité qu'il n'appartenait qu'à l'Assemblée fédérale de sanctionner. Parfois, môme quand il existait un traité, pour accorder ou obtenir une extradition en dehors des cas prévus dans la convention, le Conseil fédéral demandait ou consentait une déclaration de réciprocité. « Le Conseil fédéral, en définitive, dit M. Louis Renault, modifiait de sa seule autorité un traité qui avait été sanctionné par l'Assemblée fédérale. »

L'Assemblée fédérale voulut mettre un terme à toutes ces incorrections constitutionnelles, et la loi du 22 janvier 1892 sanctionna la pratique adoptée, tout en obligeant le Conseil fédéral à notifier à l'Assemblée les extraditions accordées par lui en dehors des stipulations des traités.

Le Conseil fédéral avait cru aussi, le 28 novembre 1874, pouvoir ratifier sans autorisation un protocole apportant une modification de pure forme au traité

d'extradition avec la Grande-Bretagne, qu'avaient approuvé les Chambres; celles-ci ont tenu à accorder, par arrêté du 1 er juillet 1875, l'approbation dont le Conseil croyait pouvoir se passer.

Nous verrons plus tard que le référendum ne s'applique pas aux traités. Mais, en fait de traités, le Gouvernement et les Chambres fédérales ne jouissent pas seulement d'une autorité plus stable, puisque leur œuvre ne peut être mise en question par une votation populaire; ils ont une compétence plus large encore, et ils peuvent réglementer au point de vue international une matière qui leur échappe au point de vue interne. Avant, par exemple, que la constitution de 1874 n'eût attribué à la Confédération le droit de légiférer sur la propriété littéraire et artistique, la convention du 50 juin 1864 protégeait, même par l'amende et l'emprisonnement, la propriété littéraire, artistique, industrielle des Français en Suisse ; un autre traité du même jour accordait aux israélites français le droit d'établissement dans tous les cantons, alors que le droit d'établissement des non chrétiens demeurant, d'après la constitution de 1848, soumis à la législation cantonale, l'Assemblée fédérale n'aurait pu accorder pareil droit aux israélites suisses. Par contre, le Conseil fédéral est lié par la constitution en ce qui touche les principes du droit public et les règles d'ordre fédéral. C'est ainsi que le Conseil fédéral dut rompre les négociations engagées avec les États-Unis, en 1885, en vue d'un traité réciproque de naturalisation : les Etats-Unis voulaient que la naturalisation, et par suite la perte de la nationalité suisse,

Fonctions iinancières.

Fonctions executives.

résultât de rétablissement sur le sol américain ; or, d'après la constitution, un Suisse ne peut perdre sa nationalité que pour avoir porté les armes contre sa patrie.

C'est le Conseil fédéral qui prépare le budget et le présente à la Chambre à la session de décembre. Il dresse les comptes de l'exercice précédent et le soumet aux Chambres à la session de juin.

Le Conseil fédéral est investi du pouvoir exécutif. C'est lui qui veille à l'exécution des lois, nomme et révoque les fonctionnaires. Certaines nominations sont attribuées soit à l'Assemblée, soit au Tribunal fédéral. Ainsi, de môme qu'à Athènes c'était le peuple qui élisait les généraux, c'est l'Assemblée fédérale, en Suisse, qui nomme pour la durée des opérations militaires le commandant en chef des troupes fédérales.

L'influence des Chambres sur le Gouvernement s'exerce de trois façons : contrôle sur le passé, décision dans le présent, direction pour l'avenir.

Dans le passé, l'influence s'exerce par l'examen de la conduite du Gouvernement durant l'année écoulée. Aux termes de l'article 102 de la constitution, « le Gouvernement rend compte de sa gestion à l'Assemblée fédérale, à chaque session ordinaire, lui présente un rapport sur la situation de la Confédération, tant à l'intérieur qu'au dehors, et recommande à son attention les mesures qu'il croit utiles à l'accroissement de la prospérité commune ». Ce rapport est soumis dans chaque Chambre à l'examen d'une Commission élue à la session de décembre et à qui il doit être remis un mois avant l'ouverture de la session de juin, où il doit être discuté. Remarquons que l'on trouve ici, sous

une forme châtiée au point de vue démocratique, la vieille procédure du discours du trône et de la réponse à ce discours, préparée par une Commission. Dans le rapport sur le compte rendu de l'administration du pays, la Commission peut signaler les actes incorrects et en provoquer la régularisation : de cette façon, nous l'avons vu, fut provoquée l'approbation parlementaire d'un protocole de pure forme, annexe d'un traité d'extradition avec la Grande- Bretagne, que le Conseil fédéral avait cru pouvoir ratifier sans autorisation spéciale. C'est dans ces rapports que se trouventles avertissements au Conseil fédéral sur les procédés dont il y aurait lieu de s'abstenir.

Pour le présent, tout membre du Conseil des Etats ou du Conseil national a, aux termes de la loi du 9 octobre 1902, qui n'a fait que renouveler sur ce point une disposition de la loi du 22 décembre 1849, le droit de réclamer des explications, c'est-à-dire d'adresser une interpellation au Conseil fédéral, et celui-ci est tenu d'y répondre, soit dans la séance môme, soit dans une séance ultérieure. Toutefois, il n'est donné suite à l'interpellation que si elle est appuyée par dix membres dans le Conseil national ou par trois dans la Conseil des Etats. Toute interpellation doit être formulée par écrit. Après qu'il lui a été répondu, l'interpellant a droit de déclarer s'il est ou non satisfait. Une discussion ultérieure ne peut avoir lieu que si l'Assemblée le permet. Pour traduire cette pratique dans notre langue parlementaire, l'interpellation est une simple question, qui ne peut être transformée en interpellation qu'avec l'autorisation de

l'Assemblée. Le débat sur une interpellation peut, comme le débat sur le compte rendu, se terminer par un blâme. En mai 1898, des Italiens travaillant en Suisse furent appelés par leurs compatriotes, lors des troubles de Milan ; ils se dirigeaient, au nombre de deux cents, vers la frontière, lorsqu'ils furent arrêtés par ordre du gouvernement fédéral et livrés, à Chiasso, aux bersaglieri du roi Humbert. Les Chambres, dans leur session de juin, blâmèrent le Conseil fédéral de cette mesure, contraire aux traditions hospitalières de la libre Helvétie. Le Conseil fédéral n'en demeura pas moins en fonctions. Rien n'est plus logique. « La Suisse, dit M. Léon Dupriez, la Suisse est une république démocratique. Le principe de la souveraineté populaire, appliqué dans toute sa pureté, y a produit dans l'organisme constitutionnel et dans les mœurs politiques des conséquences tout à fait particulières. Tout homme qui reçoit une parcelle du pouvoir législatif, exécutif et même judiciaire, y est nommé pour un terme fixe. Chacun des élus, imbu de cette idée de la souveraineté du peuple, exerce le pouvoir qui lui est délégué suivant ce qu'il croit être la volonté de ses mandataires. S'il s'est trompé sur ce point, il se hâte de réparer son erreur, sans songer à refuser son concours. Ainsi les membres de l'Assemblée dont les opinions ont été désavouées par leurs électeurs n'abandonnent point leurs sièges, ainsi les ministres dont les volontés personnelles sont contrecarrées par les votes de l'Assemblée ou du peuple restent à leur poste. En Suisse les autorités ne se démettent jamais, elles se soumettent toujours. »

Pour l'avenir, un débat peut être soulevé au sein d'une Assemblée et se terminer par des instructions précises données au Conseil fédéral sur la conduite à tenir. Ces instructions peuvent être contraires aux sentiments du Conseil fédéral. C'est ce qui se produisit en 1860, lorsque l'Italie céda la Savoie à la France : la majorité du Conseil fédéral, Stampfli en tête, aurait bien voulu occuper la province qui changeait de patrie et la réunir à la Confédération, ou tout au moins en prévenir l'annexion à la France. Les Chambres prescrivirent au Conseil fédéral de se borner à défendre l'intégrité du territoire suisse. Le Conseil fédéral, malgré la grave défaite qu'il avait éprouvée, n'en demeura pas moins en fonctions.

Le Conseil fédéral ne possède ni droit de dissoudre, ni droit de proroger les Chambres fédérales. Il peut les convoquer extraordinairement.

Dans la plupart des pays le Gouvernement est investi du droit de grâce, tandis que le droit d'amnistie est réservé aux Chambres. Dans certains pays, le Gouvernement cumule le droit d'amnistie et le droit de grâce : tel était le système suivi en France sous le Second Empire, tel est le système en vigueur à Haïti. A l'inverse, les Chambres peuvent être investies à la fois des droits de grâce et d'amnistie : il en était ainsi sous la constitution de l'an III, il en est de même en Suisse, et c'est là un rapprochement de plus entre le régime suisse et le régime directorial ; d'ailleurs, dans les cantons, c'était, de tradition, le Grand et non le Petit Conseil qui remettait les peines. Par suite de l'unification du droit pénal, l'Assemblée fédérale

sera bientôt seule en Suisse investie des droits de grâce et d'amnistie.

Fonctions Le Conseil fédéral exerce un droit de tutelle sur les

administratives. %

cantons, tant à l'extérieur qu à l'intérieur.

Au point de vue extérieur, il examine les traités des cantons entre eux et avec l'étranger et les ratifie s'il y a lieu. Si les cantons, en effet, ne peuvent faire d'alliance particulière ni de traité de nature politique, ils peuvent du moins passer entre eux des conventions — des « concordats », pour employer l'expression suisse — sur des objets de législation et d'administration ou de justice; ces concordats doivent être portés à la connaissance des autorités fédérales qui, ou en empêchent l'exécution s'ils renferment des clauses contraires à la Confédération ou aux droits des autres cantons, ou y prêtent la main s'ils n'empiètent sur les droits ni de la Confédération ni des autres cantons.

S'il est interdit aux cantons de faire avec les Etats étrangers des traités d'alliance, de péage — c'est le nom qu'on donne en Suisse aux douanes — et de commerce, ils conservent le droit de conclure avec eux des traités sur des objets concernant l'économie publique, les rapports de voisinage et de police, à condition que ces traités ne contiennent rien de contraire à la Confédération et aux droits des autres cantons.

Les principaux traités de cette nature sont les concordats entre le Saint-Siège et les cantons catholiques. Les concordats sont négociés directement par le Conseil fédéral : en effet, aux termes de l'ar-

ticle 10 de la constitution, les rapports officiels entre les cantons et les gouvernements étrangers ou leurs représentants ont lieu par l'intermédiaire du Conseil fédéral ; les cantons ne peuvent correspondre (et encore dans la limite de la compétence contractuelle qui leur est laissée), qu'avec les autorités inférieures et les employés. C'est le Conseil fédéral qui dut conclure, au nom des cantons du centre, avec l'Allemagne et l'Italie, pour le percement du Saint-Gothard (15 octobre 1869).

Au point de vue intérieur, il a un droit de surveillance général sur l'ensemble de la législation, spécial sur certaines parties.

Il lui appartient notamment d'annuler les lois cantonales qui violeraient la constitution fédérale, alors même que ces lois auraient été votées par le peuple. « Le peuple zurichois, dit M. Numa Droz, avait adopté un projet dû à l'initiative populaire et établissant le monopole des billets de banque. Le Conseil fédéral a cassé cette loi comme étant contraire à l'article 59 de la constitution fédérale. »

La constitution fédérale prescrit que les lois cantonales sur l'établissement et les droits électoraux des citoyens établis ainsi que sur la presse devront, avant d'être mises en vigueur, être soumises au Conseil fédéral. Dans des matières que l'on n'osait pas soustraire à la compétence cantonale et qui comportaient peut-être des divergences locales de réglementation, on a voulu assurer du moins, grâce à ce contrôle discret exercé dans la pénombre d'un Conseil de Gouvernement, une certaine unité d'esprit

ou tout au moins le respect de certains principes directeurs, ronctions La confusion de pouvoirs que nous avons signalée

contantienses.

entre le Gouvernement et les Assemblées existe aussi entre le Gouvernement et les Cours souveraines. Aux termes de l'article 102 de la constitution, le Conseil fédéral « veille à l'observation des lois et des arrêtés de la Confédération, ainsi que des prescriptions des concordats fédéraux ; il prend de son cbef ou sur plainte les mesures nécessaires pourles faire observer lorsque le recours n'est pas de ceux qui doivent être portés devant le Tribunal fédéral ».

L'une des principales tâches du Conseil fédéral est l'examen des recours qui sont formés devant lui soit par les citoyens, soit par les cantons. « Dans son rôle de gardien des droits constitutionnels des citoyens et des États, dit M. Vincent, le Conseil est, en une certaine façon, une Cour de justice. Les recours sur lesquels le Conseil fédéral est appelé à prononcer sont d'ordre politique ou administratif. Par exemple, la Confédération fournit à tout milicien ses premiers débours : elle a le pouvoir de relever l'éducation primaire que le canton néglige ; elle garantit la liberté du commerce entre les cantons; elle interdit l'établissement des jésuites sur le territoire; elle règle la forme des registres de l'état civil. Toutes ces matières donnent lieu à des difficultés qui peuvent nécessiter une décision du Conseil fédéral. Des différends entre les confessions religieuses amènent souvent des débats sur la place où un citoyen doit être enterré et amènent le Conseil à intervenir pour appli-

quer la règle constitutionnelle qui place les cimetières sous le contrôle des autorités civiles et déclare que toute personne décédée a droit à une sépulture décente. Le Conseil a récemment décidé que ce droit impliquait la sonnerie des cloches, là où elle était d'usage, même si la cloche appartenait à une autre confession. Les appels en matière d'élection sont fréquents et de temps en temps les traités avec l'étranger soulèvent des difficultés. » Dubs, l'auteur du traité classique de Droit public suisse, souhaitait de voir renvoyer une partie de ces litiges délicats, les contestations de droit public en matière religieuse, à l'autorité plus sereine du Tribunal fédéral.

Le Conseil fédéral est encore compétent pour les recours relatifs à l'application des lois constitutionnelles fédérales, pour les difficultés en matière de patentes, de libre circulation, d'établissement et d'affranchissement de la taxe militaire.

La loi du 11 avril 1889 avait donné au Conseil fédéral contrôle sur les poursuites pour dettes et les faillites et compétence pour les recours en ces matières. L'importance de ce service était telle, que le Conseil fut obligé de former une commission technique sous la présidence du chef du département de Justice et Police pour trancher les litiges. La constitution autorise en effet le Conseil fédéral « à appeler des experts pour des objets spéciaux ». Une loi du 26 juin 1895 a transféré la surveillance et la juridiction en ces matières au Tribunal fédéral.

Si la décision du Conseil fédéral paraît illégale, on peut en appeler aux Chambres fédérales, car l'ar-

ticle 85 de la constitution range au nombre des attributions de l'Assemblée fédérale « les réclamations contre les décisions du Conseil fédéral relatives à des contestations administratives ».

C'est aussi devant l'Assemblée fédérale que sont portés les recours contre les décisions prises par le Conseil fédéral comme pouvoir exécutif. Mgr Mermillod se pourvut devant elle contre la décision du Conseil fédéral qui, le 17 février 1872, l'avait frappé d'expulsion, bien que citoyen suisse, pour avoir accepté du Saint-Siège le titre d'évôque ou plutôt de vicaire apostolique de Genève. Ce recours fut d'ailleurs rejeté.

« Il y a, disent Adams et Cunningham à propos des attributions contentieuses du Conseil fédéral, il y a ici une imperfection que tous les hommes d'Etat suisses sont, nous le savons, les premiers à reconnaître. Si un gouvernement cantonal adopte une mesure que le Conseil fédéral, lorsqu'il est appelé à la juger, déclare inconstitutionnelle, et si le canton refuse de s'incliner devant la décision du Conseil fédéral, ce dernier n'a pas en mains les organes réguliers pour faire respecter sa décision. Si le canton persiste dans son opposition, le Conseil fédéral a le droit incontesté d'envoyer sur les lieux un commissaire fédéral chargé de tâcher d'arranger l'affaire avec les autorités cantonales ; mais si celles-ci continuent à ne pas vouloir entendre raison, le Conseil fédéral se trouve désarmé. D'ordinaire le canton cède quand le Conseil fédéral, devant l'échec de son commissaire, menace d'imposer au canton réfractaire trop désireux de l'éviter

une grosse amende, sous la forme de l'envoi d'une garnison de troupes d'un autre canton, et le Conseil fédéral en arrive ainsi à ses fins, mais d'une façon indirecte. Il peut aussi menacer d'une suppression de tous subsides. »

Enfin le Conseil fédéral a, en vertu du Code pénal fédéral, le droit de renvoyer aux juridictions cantonales certaines affaires qui sont de la compétence de la justice fédérale. Il peut aussi, en vertu de la loi du 28 juin 1889 sur l'organisation judiciaire et la procédure pénale aux armées, renvoyer aux tribunaux ordinaires certaines affaires de la compétence des tribunaux militaires. C'est lui enfin qui tranche les- conflits de compétence entre les tribunaux militaires et les tribunaux ordinaires.

Il n'y a pas à proprement parler, en Suisse, de régime correspondant à celui que nous appelons état de siège : la constitution fédérale ne prévoit pas de suspension des garanties constitutionnelles. Deux de ses dispositions visent les situations qui peuvent chez nous entraîner la proclamation de l'état de siège. L'article 85 fait rentrer dans la compétence des Chambres fédérales les mesures à prendre pour faire respecter la constitution fédérale et assurer la garantie des constitutions cantonales, ainsi que celles qui ont pour but d'obtenir l'accomplissement des devoirs fédéraux. Voilà pour l'état de siège pendant les sessions parlementaires. L'article 102 porte qu'« en cas d'urgence et lorsque l'Assemblée fédérale n'est pas réunie, le Conseil fédéral est autorisé à lever les troupes nécessaires et i\ en disposer, sous réserve de convoquer immédiatement

Attributions Judiciaires.

Intervention iédérale.

52 LA RÉPUBLigUE DÉMOCRATIQUE.

les Conseils, si le nombre des troupes levées dépasse 2000 hommes, ou si elles restent sur pied au delà de trois semaines ». Voilà pour l'état de siège dans l'intervalle des sessions. D'ailleurs, comme la Confédération, en l'absence de tout district fédéral, n'a aucun territoire propre, les troubles qui peuvent éclater ne l'atteignent qu'indirectement, et elle ne s'en occupe que dans le cas où le canton est impuissant à les réprimer. Il ne faut pas oublier que la Confédération, en temps normal, n'a point de troupes, et qu'elle doit, quand il y a lieu à intervention fédérale, requérir les troupes des cantons.

Cette intervention fédérale, qu'admettait déjà la constitution de 1848, a été assez fréquemment mise en jeu au cours du siècle dernier. Le 22 avril 1864, à la suite de l'élection de Chenevière contre James Fazy, des troubles éclatèrent à Genève; un commissaire fédéral, le landamman de Saint-Gall, OEppli, y fut envoyé, et un corps de troupes fédérales, commandé par le colonel Ziegler, occupa la ville. En mars 1871, à Zurich, à la suite d'une fête donnée par les Allemands de la ville pour célébrer le triomphe des armées germaniques et le rétablissement de l'Empire teuton, des troubles se produisirent : M. Heer fut envoyé comme commissaire fédéral, et un corps d'occupation vint rétablir l'ordre. LeTessin, dont la population ardente — M. Droz appelle les Tessinois « nos bouillants confédérés » — est extrêmement divisée, a souvent obligé la Confédération à exercer ses fonctions de gardien de la paix cantonale. Déjà, en 1876, le Conseil fédéral avait dû y envoyer à titre officieux

le colonel Kunzli. En mars 1889, il dut, à la suite des élections, nommer un commissaire, Eugène Borel, qui se rendit dans le canton avec plusieurs bataillons. Six mois plus tard, le 11 septembre, une révolution éclatait: un conseiller d'État, Rossi, était tué d'un coup de revolver, un autre incarcéré, un Gouvernement insurrectionnel établi. Un commissaire fédéral, le colonel Kunzli, fut envoyé avec trois bataillons. L'ordre ne fut rétabli qu'après rétablissement de la représentation proportionnelle dans les élections cantonales.

Les frais de l'intervention fédérale sont supportés par le canton qui y a donné lieu. Ainsi le canton de Zurich paya les frais de l'intervention de 1871, se montant à soixante-deux mille francs. Quelquefois, pour ne pas prolonger des débats irritants, l'Assemblée fédérale en accorde la remise. C'est ainsi qu'elle déchargea le canton de Genève des frais de l'intervention de 1864, frais qui s'élevaient à quatre cent trente-trois mille francs.

Parfois le Conseil fédéral se borne à mettre quelques troupes — par exemple des réservistes en cours de période d'exercice — à la disposition des autorités cantonales. M. de Salis, dans son Droit fédéral suisse, cite deux circonstances où le Conseil fédéral eut recours à cette intervention au petit pied, lors de l'émeute ouvrière de Berne, le 19 juin 1895, et lors de l'agitation contre les travailleurs italiens à Zurich, du 26 au 29 juillet 1896.

La responsabilité du Conseil fédéral, comme celle Responsabilité, du Président, est réglée par la loi du 9 décembre 1851 ,

Durée des pouvoirs.

Réélection.

que nous retrouverons à propos des attributions judiciaires des Chambres.

Les membres du Conseil fédéral sont élus pour trois ans : leurs pouvoirs commencent et finissent avec ceux des Chambres qui les ont choisis, synchronisme heureux, nous l'avons vu, au point de vue de l'harmonie des différents pouvoirs.

Les membres du Conseil fédéral sont indéfiniment rééligibles, et Ton pourrait ajouter qu'ils sont, de tradition, indéfiniment réélus. Il est sans exemple que le Conseil fédéral ait été intégralement renouvelé et on ne cite que deux conseillers qui n'aient pas été réélus alors qu'ils avaient sollicité le renouvellement de leur mandat. Ceux qui quittent volontairement le Conseil fédéral ne s'en éloignent que pour prendre d'autres fonctions, par exemple, comme Eugène Borel, la direction du bureau international des chemins de fer, ou pour rentrer dans la vie privée. Aussi nombreux sont ceux qui ont passé des dix, des vingt années au Conseil fédéral. M. Vincent cite Schenk, qui resta en charge trente-deux ans, de 1863 à 1895, Naeff, qui demeura en fonctions vingt-sept ans, de 1848 à 1875, Welti, qui siégea un quart de siècle, de 1866 h 1891 . Frey Herosee, que Welti remplaça, avait occupé son poste pendant dix-huit ans, de 1848 à 1866.

Cette continuation du pouvoir aux mêmes hommes est louée par les uns, blâmée par les autres, et fournit un argument aux partisans de l'élection populaire à l'appui de la réforme qu'ils préconisent. « Les ouvriers, certains radicaux et môme des libéraux modérés, écrivait en 1891 M. Louis Wuarin dans la Revue

des Deux Mondes, estiment que le Gouvernement suisse, à l'inverse de tant d'autres, ne se renouvelle pas assez souvent dans son personnel, qu'il s'ankylose et prend des allures autoritaires dont il le faut corriger. »

En cas d'absence, de maladie ou de congé d'an suppléant conseiller fédéral, le secrétaire du département dont il est chargé, ou à son défaut l'adjoint, remplit l'intérim au point de vue de la gestion de l'office; quant aux mesures à prendre, il n'y a même pas à proprement parler d'intérim, puisque le pouvoir de décision réside en principe dans le Conseil fédéral qui ne saurait, lui, suspendre ses fonctions et que quatre membres suffisent à constituer.

Si, par suite de démission ou de mort, une vacance Remplacement, se produit au cours des fonctions, le successeur est élu par l'Assemblée fédérale à sa première session pour le reste de la durée des fonctions.