DISPOSITIONS COMMUNES AUX DEUX CHAMBRES

Les deux Chambres helvétiques portent toutes les deux, comme les deux Chambres de notre constitution de l'an III, le nom de Conseil : Conseil national et Conseil des Etats. L'appellation d'Assemblée fédérale s'applique non seulement à la réunion des deux Conseils, mais encore à l'ensemble des deux Chambres siégeant séparément. Les membres de l'un comme de l'autre Conseil portent le nom de députés.

A la différence de la collégialité du pouvoir exécutif, la dualité du pouvoir législatif est chose nouvelle en Suisse : chaque canton en effet n'avait et n'a encore aujourd'hui qu'une Chambre unique et le projet de Rossi, en 1835, n'en prévoyait qu'une pour la Confédération. Néanmoins, les constituants de 1848 n'hésitèrent pas à scinder l'Assemblée fédérale en deux Chambres soit, comme le dit M. Esmein d'après Ruttimann, « afin de protéger l'indépendance et l'égalité des cantons, afin d'empêcher les plus

Ensemble des deux Chambres.

Dualité

du pouvoir

législatif.

grands de dominer les plus petits », soit surtout, comme le dit M. Morizot Thibault, « pour que la présence d'un contrôle réel sur les actes du Conseil national pût prévenir l'usage irréfléchi ou l'exercice immodéré de ses attributions». Un publiciste genevois qu'il cite, Gherbuliez, avait écrit dans un ouvrage, De la Démocratie en Suisse, publié en 1843, c'est-à-dire cinq ans avant le vote de la constitution de 1848 : « Rien de plus dangereux que cette indépendance au moyen de laquelle une assemblée si impressionnable peut en un jour, en une heure, décider souverainement et définitivement les questions les plus vitales de l'Etat, formuler en décrets les caprices les plus passagers du peuple, donner force de loi à l'expression des sentiments les plus passionnés, des antipathies les plus aveugles. » inéiioibiiités La constitution n'établit aucune inéligibilité, comînoompattbiiités. niune aux deux Conseils. Au Conseil national, la

constitution déclare éligible tout électeur : les causes qui privent de l'électorat, et qui sont jusqu'ici laissées à la législation cantonale, privent donc de l'éligibilité.

La constitution de 1848 et la loi du 19 juillet 1872 sur les élections et votations fédérales, qui ne faisait qu'en reproduire la disposition, exigeaient des étrangers cinq ans de possession du droit de cité pour qu'ils pussent être élus membres du Conseil national. La constitution de 1874, en déclarant « éligible comme membre du Conseil national tout citoyen suisse laïque et ayant droit de voter », semble avoir supprimé ce stage. M. Demombynes le considère cependant comme

subsistant encore, la loi de 1872 étant demeurée en vigueur.

Il n'est exigé des candidats aucune condition particulière d'âge ou de résidence : la même majorité rend à la fois électeur et éligible, et on peut être élu député par un canton dont on n'est pas ressortissant; Théodore Curti, originaire de Saint-Gall et même membre du gouvernement de ce canton était en 1893 député de Zurich au Conseil national.

Il y a une exception : les ecclésiastiques peuvent être et sont en fait électeurs dans les cantons, et cependant ils ne peuvent être élus à la Chambre unitaire : la constitution, en effet, n'admet au Conseil national que des laïques : les ecclésiastiques de toutes les confessions sont exclus, disposition plus radicale qu'en Angleterre où, seuls, les membres du clergé anglican et du clergé catholique sont frappés d'inéligibilité. On serait porté à s'en étonner en se rappelant que le clergé était mêlé au Gouvernement de certains cantons, que , d'après la constitution adoptée par le Valais en 1815, l'évêque de Sion avait quatre voix dans la diète du canton, et on serait tenté d'y voir un effet de la réaction anticléricale qui suivit le Sonderbund, si l'on ne trouvait l'explication de cet exclusivisme dans les institutions traditionnelles des cantons les plus religieux : à Zoug, la constitution de 1815, qui déclarait la religion catholique religion du canton, dépouillait les ecclésiastiques de tout droit, non seulement d'éligibilité, mais même de vote.

« La raison alléguée, disent Adamset Cunningham,

G fc 2 LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE.

c'est la crainte que d'aigres discussions en matière religieuse ne deviennent prédominantes dans la Chambre et n'absorbent le temps qui doit être consacré aux matières politiques ou d'intérêt général. Mais cette exclusion ne s'applique en réalité qu'aux catholiques. Chez eux, en principe, un prêtre demeure toujours prêtre, tandis qu'en Suisse les ecclésiastiques protestants peuvent, en renonçant à leur profession, devenir députés. » C'est ainsi qu'en 1895 un ancien pasteur, Edmond de Steiger, siégeait au Conseil national. Cette renonciation peut n'être que temporaire. « Dans une circonstance récente, écrivaient Adams et Cunningham en 1889, un citoyen appartenant au clergé bernois a résigné ses fonctions, mais seulement pour la période pendant laquelle il conservera son siège à la Chambre de sorte que s'il n'est pas réélu en 1890, il puisse être admis de nouveau à prêcher l'Evangile. »

Il y a des incompatibilités communes aux deux sections de l'Assemblée fédérale. Ainsi nul ne peut faire à la fois partie de deux Conseils, incompatibilité si naturelle qu'elle a été sous-entendue dans nos lois constitutionnelles. La constitution suisse, comme la constitution allemande de 1871, comme la charte portugaise de 1826 et le statut italien de 1848, l'indique expressément. Peut-être cette disposition n'est elle pas aussi inutile dans les constitutions suisse et allemande que dans les deux autres. En effet, les membres du Conseil des Etats de la Confédération suisse, comme les membres du Conseil fédéral de l'Empire allemand, sont des représentants d entités presque

nationales. On aurait donc à la rigueur conçu qu'ils pussent siéger dans les deux Assemblées, et il pouvait n'être pas superflu de proscrire le cumul.

Les membres de l'Assemblée fédérale ne peuvent pas non plus faire partie, en même temps, soit du Conseil fédéral, soit du Tribunal fédéral. Quand ils y sont appelés, ils perdent leur siège de député. Le procureur général de la Confédération n'est pas considéré comme faisant partie du Tribunal fédéral, auprès duquel il remplit les fonctions du ministère public. C'est ce qui explique comment M. Scherb, procureur général de la Confédération, a siégé au Conseil des États comme député de Thurgovie.

En revanche, on a considéré comme « membres des autorités fédérales », et par suite comme ne pouvant recevoir ni décoration ni pension d'un gouvernement étranger, les membres de l'Assemblée fédérale. En 1902, Gustave Ador, président du Conseil national, qui avait accepté du gouvernement français, auprès de qui il avait été accrédité comme Commissaire général de Suisse à l'Exposition de 1900, la croix de grandofficier de la Légion d'Honneur, dut donner sa démission.

La constitution fédérale n'établit d'incompatibilité qu'entre les fonctions de membre de l'Assemblée fédérale et des fonctions fédérales, et elle se montre donc moins rigoureuse pour les députés que pour les membres du Conseil ou du Tribunal fédéral. Conseillers ou juges fédéraux ne peuvent remplir aucune fonction, même cantonale. Au contraire, les fonctions de membre de l'Assemblée fédérale n'excluent pas

les fonctions cantonales. Non seulement la plupart des membres du Conseil national et du Conseil des États ont grandi dans les honneurs obscurs de quelque canton, et ont fait leur apprentissage politique dans les Grands Conseils et les Gouvernements locaux avant d'être appelés au Parlement fédéral, mais ils continuent généralement d'en faire partie.

Chaque canton est libre d'ailleurs d'établir des incompatibilités entre les fonctions cantonales et les fonctions fédérales. Le canton de Vaud a établi une incompatibilité entre les fonctions de député fédéral et celles de juge ou conseiller d'Etat, ou haut fonctionnaire du canton, et le demi canton de Bâle- Ville a interdit à plus de deux des sept membres de son Conseil exécutif de faire à la foispartie de l'Assemblée fédérale.

Les membres du Conseil national sont soumis a des incompatibilités spéciales.

11 y a incompatibilité entre les fonctions de membre du Conseil national et celles auxquelles nomme le Conseil fédéral. Les candidats qui, au moment du scrutin, remplissent une de ces fonctions, doivent opter aussitôt après l'élection.

Les titulaires des grades élevés de l'armée, les colonels et les lieutenants-colonels sont désignés par le Conseil fédéral. Il semblerait donc que les officiers supérieurs ne pussent siéger à la Chambre populaire. Or, il n'en est rien, et de nombreux membres de TÉtatmajor fédéral siègent au Conseil national. C'est que, aux termes de la constitution, la Confédération n'entretient pas de troupes permanentes. Les comman-

Gô

déments ne sont que des fonctions éventuelles, et, puis qu'ils ne les exercent pas, rien n'empêche ceux qui en sont investis de faire partie des assemblées politiques.

Le général en chef est nommé, non par le Conseil fédéral, mais par l'Assemblée fédérale elle-même; rien ne ferait donc obstacle a ce qu'il fût en même temps conseiller national.

Le Conseil des États et le Conseil national vérifient les pouvoirs de leurs membres.

Les membres des Chambres prêtent un serment presque identique déterminé par le règlement et renouvelé du serment des membres de la Diète. En voici les formules telles que les donne M. Reynaert dans son ouvrage sur la Discipline parlementaire. Au Conseil national le serment porte : « En présence de Dieu tout-puissant, je jure d'observer et de maintenir fidèlement la constitution et les lois fédérales, de sauvegarder l'unité, l'honneur et l'indépendance de la patrie suisse, de défendre la liberté et les droits du peuple et des citoyens, enfin de remplir scrupuleusement les fonctions qui m'ont été confiées. Aussi vrai que je le désire, que Dieu m'assiste. » Au Conseil des Etats il est ainsi conçu : « En présence de Dieu tout-puissant, je jure de sauvegarder l'unité, l'honneur de la pairie suisse, de défendre la liberté, la souveraineté et les droits du peuple, et de maintenir fidèlement la constitution et les lois fédérales, enfin de remplir scrupuleusement les fonctions qui m'ont été confiées. Aussi vrai que je le désire, que Dieu m'assiste. »

Les difficultés qui devaient souleveren 1880 et 1881 de si retentissants débats à la Chambre des Communes

Vérification des pouvoirs.

Serment.

d'Angleterre, et qui naissaient du caractère religieux du serment, s'étaient présentées cinq années auparavant dans les deux Chambres de l'Assemblée fédérale. On sait que la Suisse est un des plus ardents foyers du rationalisme européen et de la libre pensée cosmopolite. L'article 49 de la constitution de 1874, article qui ne figurait pas dans la constitution de 1848, porte : « L'exercice des droits civils et politiques ne peut être restreint par des prescriptions ou des conditions de nature ecclésiastique ou religieuse, quelles qu'elles soient «.Appliquant ce principe dans le domaine judiciaire, la loi du 27 juin 1874 avait décidé que les magistrats fédéraux aux convictions desquels répugnerait le serment pourraient se borner à une promesse solennelle. Les Chambres n'eurent qu'à se conformer à la règle constitutionnelle. Le 8 mars 1875, le Conseil des Etats permit de substituer une simple promesse au serment, et, le 8 décembre 1875, le Conseil national supprima les parties expressément déistes, le commencement et la fin : « En présence de Dieu toutpuissant », et « aussi vrai que je le désire, que Dieu m'assiste » et remplaça les mots «je jure », par «je promets solennellement » pour tous ceux qui, par scrupule de conscience, déclineraient le serment. Élections Quand une vacance se produit, on procède à de

nouvelles élections. Toutefois, si c'est un conseiller national qui vient à manquer, et que le renouvellement intégral soit «sur le point d'avoir lieu», il n'est remplacé qu'aux élections générales. Si un membre du Conseil national donne sa démission, « il est tenu d'assister aux séances jusqu'à l'élection de son successeur. »

partielles.

Les membres du Conseil national sont seuls payés Traitement. par la Caisse fédérale. Ils ont des frais de voyages et touchent vingt francs par séance. Ils perdent leur émolument s'ils ne sont pas présents au contre-appel sans excuses valables. Les membres du Conseil des Etats sont indemnisés par les cantons.

Chez la plupart des peuples, les immunités parle- immunités

parlementaires.

mentaires garantissant l'indépendance des représentants du pays sont inscrites dans la constitution. C'est l'inviolabilité qui ne permet ni arrestation ni poursuites sans l'autorisation de la Chambre dont le représentant fait partie ; c'est l'irresponsabilité qui ne permet aucune poursuite à raison des discours tenus au sein du Parlement. En Suisse, les règles sont moins solennelles : ce n'est pas la constitution, c'est une loi, la loi du 23 décembre 1851, qui détermine les immunités parlementaires Aux termes de cette loi, aucune poursuite ne peut, au cours des sessions, avoir lieu contre les membres pour des faits étrangers à leurs fonctions, sans l'autorisation du Corps dont ils font partie ; aucune arrestation d'un membre de l'Assemblée fédérale ne peut être opérée sans le consentement du Conseil dont il est membre. En cas de flagrant délit, cependant, la police peut procéder à une arrestation subordonnée encore à la ratification des autorités fédérales. Quant à l'irresponsabilité, la Suisse, comme plusieurs autres pays, Suède, Norvège, Danemark, Pays-Bas, qu'indique M. Pierre dans son Traité de droit politique, ne l'admet pas : les crimes ou délits qui sont commis dans l'exercice de fonctions parlementaires donnent lieu à une

répression, mais à une répression poursuivie par une procédure spéciale que nous examinerons à propos des fonctions judiciaires des Assemblées.

Bureaux. Chaque Chambre a un président, un vice-prési-

dent et des scrutateurs, au nombre de deux dans le Conseil des Etats et de quatre dans le Conseil national. Le président n'est élu que pour une session ordinaire ou extraordinaire. Il peut appartenir à tous les partis et même à la minorité. Un conservateur catholique, Zemp, a été, aussi bien que des radicaux tels que Deucher et Stockmar, président du Conseil national. De Schaller et de Torrente, conservateurs catholiques, ont été à la tête du Conseil des États comme un radical Jordan Martin. Mais des précautions ont été prises pour empêcher une personnalité ou un canton de se perpétuer dans un poste aussi important. Ainsi au Conseil national quand on a été président pendant une session ordinaire, on ne peut être, à la session suivante, ni président, ni vice-président, et on ne peut être vice-président pendant deux sessions ordinaires consécutives. Ainsi, au Conseil des Etats, ni le président, ni le vice-président ne peuvent être choisis parmi les députés du canton qui a fourni le président à la session ordinaire précédente. Les députés d'un même canton ne peuvent être viceprésidents pendant deux sessions ordinaires consécutives. Ces dispositions constitutionnelles n'empêcheraient pas le choix du président et du vice-président parmi les députés d'un même canton. Mais la coutume est venue compléter la loi. Dans les deux Cham-

bres, comme dans le Conseil fédéral, il est de règle que le vice-président devienne président Tannée suivante : il doit donc, au moins au Conseil des Etats, être choisi dans un autre canton que le président. Dans les deux Chambres le président décide en cas de partage : il participe aux élections comme les autres membres.

Chaque Chambre vote librement son règlement. Règlement.

Il y a dans les Assemblées suisses deux sortes de commissions. Commissions : les Commissions passagères et les Commissions permanentes.

Les Commissions passagères sont chargées de l'examen d'un projet spécial. Elles sont nommées, dans le Conseil national, au scrutin de liste ou par assis et levé ; dans le Conseil des Etats, au scrutin secret ou à mains levées. M. Vergniaud, qui indique ces deux formes en signale une troisième commune aux deux Assemblées : la Chambre peut renvoyer au bureau le soin de les composer. Cette dernière forme rappelle, à une variante près, les usages parlementaires allemands. On sait qu'au Reichtag de Berlin les Commissions, au lieu d'être élues, sont formées, non par le bureau mais par le président qui y fait entrer un nombre de représentants de chaque groupe proportionné à son importance. S'il faut en croire certains publicistes français, la composition des Commissions serait en Suisse réglée avec la plus louable impartialité et les partis d'opposition y seraient admis dans une mesure équitable.

Les Commissions helvétiques présentent encore un trait original. C'est le premier membre nommé qui

est do droit président de la Commission. Comme pour le Conseil fédéral, ce n'est pas le corps élu, c'est le corps électoral qui désigne le président.

Adams et Cunningham signalent une autre particularité. Quand la Commission est unanime, il n'y a qu'un rapport. Mais, lorsqu'il y a dans son sein une majorité et une minorité, le parti vaincu présente un rapport spécial dit rapport de minorité. Celle dualité de rapports qui était en usage dès avant 1874 dans certains cantons, à Genève, par exemple, n'est pas propre à la Suisse. A l'époque où les îles Sandwich, encore indépendantes, étaient soumises à la constitution parlementaire du 20 août 18(54, il était d'usage de faire entrer, dans les Comités permanents correspondant aux départements ministériels, et formés chacun de trois commissaires, un des chefs delà minorité avec deux membres de la majorité. «En même temps que la majorité de la Commission dépose son rapport, dit M. Charbonnier dans son livre, Organisation électorale cl représentative de tous les pays civilisés, le membre de l'opposition peut remettre à la Chambre un rapport spécial dit d'opposition, qui reçoit la même publicité et est discuté contradictoirement avec celui de la majorité. »

Les Chambres suisses ne tiennent qu'un nombre limitéde séances. Ainsi, en 1902, où les Chambres ont été particulièrement actives, elles n'ont tenu en tout, le Conseil national que quatre-vingt huit séances, le Conseil des Ktats que soixante dix- sept, et l'Assemblée fédérale que six. Aussi est-il bon que le travail se trouve préparé dans l'intervalle des sessions.

Les Commissions nommées siègent et travaillent pendant les vacances. L'article 50 de la loi du 9 octobre 1902 porte : « Les présidents des deux Conseils veillent à ce que les Commissions préparent pour chaque session un nombre suffisant d'affaires. » Mais une mesure nouvelle peut devenir nécessaire : dans le cas où le Conseil fédéral déclare un objet particulièrement urgent, les présidents peuvent, dans l'intervalle des sessions, faire nommer les Commissions par les bureaux et les faire entrer en fonctions. De la sorte les Chambres à l'ouverture de la session trouvent la question toute élucidée.

La Commission chargée d'examiner la gestion du Conseil fédéral est élue à la session de décembre. Le compte de gestion lui est remis imprimé un mois au moins avant l'ouverture de la session de juin où le rapport doit être fait.

Parmi les Commissions permanentes il y en a trois principales nommées pour un an.

La première est la Commission des Pétitions ; elle est composée de cinq membres au moins.

La seconde est la Commission des Finances. C'est à elle qu'est renvoyé l'examen du budget, des crédits supplémentaires et du compte d'Etat. A la différence des autres commissions, elle nomme elle-même son président. Nul ne peut faire partie de la Commission des Finances plus de six ans de suite. Serait-ce encore ici une réminiscence de notre constitution de l'an III, qui interdisait de faire partie du Corps législatif pendant plus de six années consécutives?

La troisième est la Commission du budget et des

7 k 2 LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE.

comptes de la régie des alcools. La loi du 25 décembre 1886 a établi le monopole des alcools, dont les produits ne tombent pas dans la caisse fédérale, mais sont répartis entre les cantons au prorata de leurs populations.

Les Chambres sont libres d'établir des Commissions pour toute la durée d'une législature, siège. Les deux Assemblées siègent à Berne dans le nou-

veau palais fédéral construit dans le style du palais Pitti de Florence et inauguré en 1902. « Le 1 er avril, écrit M. Secretan, le 1 èr avril par un gai soleil les députés du peuple suisse et les envoyés des États confédérés ont inauguré le palais du Parlement dont la coupole, dressée en face du décor blanc des Alpes bernoises, domine de sa croix d'or les deux anciens palais de l'administration fédérale, les toits pittoresques de l'ancienne ville de Berne et la courbe verte de l'Aar. Au son des cloches, du canon et des fanfares et parmi la foule, le Parlement et le Conseil fédéral, précédés de leurs huissiers aux grands manteaux rouges et blancs, se sont rendus en cortège de l'ancienne salle du Conseil national à l'édifice qu'un architecte avisé, aidé d'artistes nombreux et de huit millions de francs, venait de terminer. Le Président de la Confédération et les porteparole des Chambres ont célébré dans leurs discours les libertés et la prospérité nationales manifestées aux yeux de tous par le palais qui remplace la modeste maison d'autrefois. Cette dernière ne forme plus aile de l'édifice dont la façade totale a un développement de trois cents mètres.

« Dans la salle du Conseil national une grande peinture décorative du peintre Ch. Girou, un Genevois qui débutait il y a quelque vingt ans à Paris, évoque un paysage de la Suisse primitive, le lac des Quatre- Cantons, la contrée de Schwitz dorée par le premier automne et la prairie sacrée du Grutli où la tradition veut qu'il y a six siècles des pâtres fondèrent l'Etat réputé aujourd'hui la plus ancienne République du monde. »

11 y a en principe une session ordinaire par an, mais sessions, cette session a été scindée dès longtemps en deux parties : la première s'ouvre le premier lundi de juin, la seconde le premier lundi de décembre. C'étaient aussi les époques où se réunissait le Grand Conseil de Zurich, d'après la constitution cantonale de 1815 dont nous avons déjà signalé d'autres traits de ressemblance avec la constitution fédérale.

Ce dédoublement des sessions ne suffit du reste plus à l'activité croissante des pouvoirs fédéraux. Nombre de motions restent en souffrance. Un postulat du 29 juin 1901 vise l'opportunité qu'il y aurait à établir un tableau des postulats et motions non liquidés, actuellement soumis aux Chambres. Aussi les deux sessions ont-elles dû elles mêmes se dédoubler. En 1902, par exemple, il n'y eût pas moins de quatre sessions : seconde session ou — pour employer l'expression suisse, — suite de la session d'hiver, du 1 er au 26 avril; session d'été, en juin; suite de la session d'été, du 29 septembre au 11 octobre; première partie de la session ordinaire d'hiver, en décembre. Les Chambres purent ainsi voter huit lois,

71 LA RÉPUBLIQUE DftMOCRATIOUE.

dont quelques-unes très importantes, et dix-sept arrêtés et adopter une dizaine de postulats.

Le Conseil fédéral peut encore convoquer l'Assemblée fédérale en session extraordinaire dans les circonstances graves : il est tenu de le faire dès que le quart des membres du Conseil national ou cinq cantons le demandent.

Quorum. La présence de plus de la moitié des membres est

nécessaire pour qu'une Assemblée délibère valablement ; mais ta majorité absolue des votants suffit pour que l'Assemblée puisse prendre une résolution. Dans des assemblées aussi restreintes que celles de la Suisse, la préoccupation du quorum est un des soucis de ceux qui sont appelés à diriger les travaux parlementaires. Aussi, un membre qui sollicite du président de la Chambre dont il fait partie un congé de quelques jours, peut-il se voir prier de surseoir à son départ, s'il y a lieu de craindre que son éloignement n'empêche d'atteindre le quorum.

L'assistance aux séances est obligatoire, et tout membre qui s'absente doit faire connaître les motifs de son absence. Chaqueséance commence parunappel nominal qui est renouvelé en cas d'insuffisance des présents. Les membres du Conseil national qui ne se présentent pas dans la première heure de l'appel ou au réappel, sans excuses admises parle président, sont privés de leur émolument.

séances. Les séances sont publiques. Tout député, tout

conseiller fédéral peut demander le huis clos. Mais la demande d'un député n'est mise en délibération

que si elle est appuyée par dix de ses collègues au Conseil national et par cinq au Conseil des Etats.

Les membres des deux assemblées doivent siéger vêtus de noir ; cette disposition est un souvenir du mécontentement qu'excita chez les simples habitants de l'Helvétie le luxe des costumes dont se drapèrent les législateurs de l'époque révolutionnaire. On sait l'importance que la Convention attachait aux costumes des autorités qu'elle avait instituées par la constitution de Tan III, et les démocrates suisses avaient emprunté à la France, non seulement les règles de son Siéyès, mais encore les modèles de son David.

Le Conseil national se réunit à huit heures du matin, du 1 er mai au 51 octobre, à neuf heures du matin, du 1 er novembre au 50 avril. Les séances durent normalement cinq heures ; les séances de « relevée », c'est-à-dire de l'après-midi, sont très rares, et correspondent à nos séances de nuit.

Au Conseil national, la lecture des discours écrits est interdite. On sait que M. de Morny avait, sans succès, tenté de la proscrire au Corps législatif du Second Empire. Les membres des deux Conseils parlent de leur place : au Conseil national, ils parlent debout ; au Conseil des Etats, ils parlent assis. Au Conseil national, le même orateur ne peut prendre plus de trois fois la parole sur le même sujet. Au Conseil national la clôture ne peut être prononcée que sur la demande de deux tiers des membres : encore ne peutelle être adoptée tant qu'un orateur qui n'a pas encore pris la parole demande à formuler une proposition. Au

Conseil des États, le président ne prononce la clôture que lorsque personne ne demande plus la parole.

Le vote a lieu, au Conseil national par assis et levé ; au Conseil des États à mains levées. Dans les deux Chambres, s'il y a partage, le président vote en donnant s'il le veut de sa place les motifs de son vote.

Le président a la police de l'Assemblée dont il dirige les débats. Il peut, au Conseil des États, rappeler à la question l'orateur dès qu'il s'écarte du sujet, et au Conseil national seulement quand il s'en écarte trop ; il peut rappeler à l'ordre l'orateur qui viole les convenances parlementaires ou se permet des expressions offensantes pour l'Assemblée ou quelques-uns de ses membres ; si l'orateur proteste, la décision finale est laissée à l'Assemblée.

D'ailleurs, les séances sont peu agitées.» Le Conseil national, dit M. Sentupéry, — et ses observations s'appliquent avec une force plus grande encore au Conseil des États, plus rassis et moins nombreux, — le Conseil national est une assemblée très calme, très posée, très sérieuse. Les orateurs sont consciencieusement écoutés, qu'ils parlent français ou allemand. Ils sont rarement applaudis, jamais interrompus. Les redondances oratoires ne sont point goûtées et l'on n'apprécie que ceux qui parlent sobrement de ce qu'ils savent et ne font point de longs discours. Toute attaque personnelle serait immédiatement réprimée par le président, et les rapports des députés entre eux sont presque toujours empreints de la plus grande cordialité, sans que les divergences politiques nuisent aux relations personnelles. »

La rareté des manifestations leur donne un prix particulier: aussi a-t-on remarqué les bravos qui en 1905 saluèrent au Conseil national l'exposé que fît M. Iluber des principes du projet de Code civil.

La Suisse est un des pays polyglottes de l'Europe. On sait combien la question des idiomes agite la mosaïque d'Etats qui constitue la monarchie austrohongroise. La jalousie linguistique existe aussi en Belgique où les documents officiels sont rédigés en flamand et enfrançais, dans la Pologne et dans l' Alsace- Lorraine où la lutte des dialectes n'est qu'une forme de la lutte des nationalités. En Suisse, la Confédération n'a pas moins de trois langues officielles : l'allemand, le français, l'italien, sans compter le romanche et le latin en usage dans quelques vallées rhétiques et qui sont, comme l'allemand et l'italien, langues officielles du canton des Grisons. Au Conseil national on a l'habitude de ne se servir quede l'allemand ou du français, et au Conseil des Etats un article du règlement fait même de cet usage une obligation. Au Conseil national, le secrétaire est assisté d'un interprète ou traducteur qui doit traduire les actes et les propositions toutes les fois qu'un membre le demande. De plus, au commencement de chaque débat, il y a un double rapport en français et en allemand. D'ailleurs presque tous les membres parlent également l'allemand et le français. Si Ceresole était considéré comme le premier orateur de langue française de la Suisse, Denichert et Stockmar se sont fait une réputation d'orateurs dans les deux langues. Les Tessinois s'expriment généralement en français,

et l'un des chefs du parti radical dans ce canton, Leone di Stopani, s'était acquis une notoriété d'orateur dans la langue française comme dans la langue italienne.

A l'origine il n'y avait pas de compte rendu complet des débats parlementaires, « La Confédération helvétique, disait M. Georges Dubois, à la Société de législation comparée en 1876, n'a point de journal officiel. Il existe une feuille semi officielle, le Bund, qui publie des comptes rendus simplement analytiques, mais généralement fort exacts des débats de l'Assemblée fédérale. Cette Assemblée fait imprimer un certain nombre de documents parlementaires (rapports, enquêtes, etc.) qui sont distribués aux membres des deux Conseils législatifs, ainsi qu'aux légations et aux agences consulaires, mais qui ne se vendent pas en librairie. » 11 se publie bien à Berne depuis 1848 une Feuille fédérale de la confédération Suisse; mais, comme en Angleterre la Gazette de Londres ,

elle ne contient que les documents officiels. Cependant à l'occasion du projet, qui devint la loi du 22 Août 1878, accordant des subventions aux chemins de fer des Alpes, projet qui soulevait de vifs débats, on organisa un service spécial de sténographie. Par un arrêté du 24 juin 1889 l'Assemblée fédérale invita le Conseil fédéral à présenter un rapport sur la publication des procès-verbaux des Chambres depuis 1 874 et sur les modifications à apporter à la façon dont ils étaient rédigés. En 1890, les deux Conseils, tout en repoussant la création d'un compte rendu in-extenso, chargèrent le Conseil fédéral de veiller à la rédaction

de procès-verbaux substantiels. Enfin, la loi du 9 Octobre 1902 dans son article 17 porte : « Les délibérations sur les lois fédérales et les arrêtés fédéraux, d'une portée générale, sont sténographiées dans les deux Chambres. Chaque Conseil peut aussi faire sténographier ses délibérations sur d'autres objets. » 11 se publie maintenant un Bulletin sténographique officiel de l'Assemblée fédérale suisse.

Le Conseil fédéral n'a le droit ni de proroger ni de Dissolution dissoudre les Chambres fédérales. Aucune des deux ne e proroga on peut se dissoudre ou se proroger sans le consentement de l'autre. Une suspension de trois séances n'est pas réputée une prorogation.

11 existe dans plusieurs cantons qu'indique M. Dunant, Argovie, Berne, Lucerne, SchafTouse, Soleure, Thurgovie et dans le demi canton de Bâle-campagne, ce que M. de Saint-Girons appelle « une forme très originale de dissolution » Les électeurs ont le droit, par une sorte de référendum, de révoquer le Grand Conseil avant le terme de son mandat. M. Carteret proposa, en 1871, au Conseil national d'introduire dans la constitution un article ainsi conçu : « Lorsque 30.000 citoyens ayant le droit de voler en feront la demande, on posera aux électeurs la question du renouvellement de l'Assemblée fédérale. » Mais celle proposition, combattue par M. Scherer, fut repoussée par 61 voix contre 58. D'après M.Dubs, le Conseil fédéral devrait recevoir la faculté de proposer au peuple le renouvellement de l'Assemblée fédérale : dans ce système, le peuple jouerait en Suisse le rôle qui est en France dévolu au Sénat.

Fonctions.

Fonctions législatives.

Les deux Chambres ont des attributions législatives, diplomatiques, financières, executives, contentieuses et judiciaires.

Elles ont des attributions législatives. Le droit d'initiative — et pour toutes les lois — appartient aux deux Conseils et à chacun de leurs membres. Il appartient aussi aux cantons qui peuvent l'exercer par correspondance en recourant à l'intermédiaire du Conseil fédéral. Enfin, comme nous l'avons vu, le Conseil fédéral — et c'est, on peut le remarquer, la reproduction presque textuelle d'une disposition de la constitution américaine — le Conseil fédéral, comme le Président des Etats-Unis, peut recommander les mesures qu'il croit utiles à l'accroissement de la prospérité du pays.

Dans la plupart des constitutions, c'est le Gouvernement qui préside à la distribution du travail entre les deux Chambres, en les saisissant des projets qu'il présente. En Suisse, ce sont les présidents des deux Conseils qui se concertent, à la veille de chaque session, pour la répartition des objets de discussion, et leur décision est soumise aux Conseils à la première ou à la seconde séance.

En cas d'urgence, ce sont les présidents qui, de même qu'ils désignent les commissaires, règlent définitivement la répartition des projets, ou, comme on dit en Suisse, la priorité.

Si les deux Chambres, ou, en cas d'urgence, les deux présidents, ne peuvent s'accorder sur la question de priorité, c'est le sort qui tranche le débat.

On distingue en Suisse, comme en France, entre les

propositions formulées par un membre et les projets présentés par le Gouvernement.

Lorsqu'une motion a été faite dans le sein d'un des Conseils, et que ce Conseil ou l'autre — car elle peut être soumise d'abord à la Chambre dont son auteur ne fait pas partie — refuse de la prendre en considération ou la rejette après discussion, elle est écartée jusqu'à ce que l'expiration du délai réglementaire permette de la représenter, sans qu'il y ait besoin de notifier à aucun pouvoir l'échec qu'elle a subi.

Lorsqu'un projet, au contraire, est présenté par le Conseil fédéral, l'Assemblée qui en est la première saisie doit, si elle le rejette, notifier le rejet à l'autre Conseil.

Lorsqu'une proposition, motion de membre ou projet du Gouvernement, a été discutée et adoptée par un Conseil, le président et le secrétaire signent le texte tel qu'il a été délibéré, et le transmettent avec une lettre d'envoi à l'autre Conseil.

Le Conseil auquel il est renvoyé peut l'adopter, le rejeter ou l'amender.

S'il l'adopte, le projet devient loi. M. Vergniaud indique que la déclaration d'adhésion est donnée au bas de la proposition même par le président et le secrétaire.

S'il le rejette, il doit informer l'autre Conseil de sa décision.

Enfin s'il l'amende, le projet revient devant le Conseil premier saisi : celui-ci, à moins que les amendements ne remettent tout en question ou que les Com-

missions des deux Conseils ne demandent un débat général, ne peut délibérer que sur les divergences. Le projet fait ainsi, suivant l'expression consacrée, la navette entre les deux Conseils jusqu'à ce que les Assemblées tombent d'accord sur un texte commun ou qu'elles déclarent persister dans leurs divergences.

Tombent-elles d'accord? C'est le texte commun qui devient loi.

Déclarent-elles persister dans leurs divergences? Les commissions des deux Conseils se réunissent en conférence pour chercher un terrain d'entente. La conférence présente un texte transactionnel qui ne comporte aucun amendement et qui est soumis d'abord au Conseil qui a eu la priorité.

Si ce texte est adopté par les deux Chambres, il devient loi.

Si, au contraire, il ne rallie pas la majorité dans les deux Assemblées, le projet est réputé rejeté.

Tel est le système consacré par la loi du 9 octobre 1902 qui n'a guère fait sur ce point que reproduire les dispositions de la loi du 22 décembre 1849.

Au Conseil national, il n'y a qu'une délibération, mais l'Assemblée peut décider de revenir sur certains articles; au Conseil des États, il n'y a aussi qu'une délibération, mais, après la délibération sur les articles, la Chambre peut décider qu'il y aura une discussion sur l'ensemble. On a adopté des règles spéciales pour la discussion du Code civil qui s'élabore en ce moment. « La procédure parlementaire, dit M. Secretan, a été modifiée de façon à protéger

l'unité de l'œuvre contre les amendements insidieux qui pourraient la rompre à la faveur d'une majorité de hasard. On ne discute pas article par article, mais chapitre par chapitre ».

On s'est souvent plaint en France et en Belgique de l'imperfection de la rédaction des lois. MM. de Saint- Girons et Louis Michon en France, M. Edmond Picard en Belgique, ont signalé l'insuffisance du mécanisme parlementaire au point de vue de ce qu'on pourrait nommer le « raffinage législatif». M. Picard dit même avoir entendu raconter qu'en Belgique, « lorsqu'on a transcrit le Code pénal perfectionné sur le parchemin législatif, chargé de conserver les tables de nos lois, on s'est aperçu de tant de petites misères, contradictions, péchés de rédaction, menues sottises, coquilles et autres gentillesses, qu'on a cru sinon légal, du moins décent, de corriger, gratter et réparer dans la mesure du possible sans plus recourir à une législature distraite ou impuissante ». Tous ces auteurs réclament l'intervention d'un Corps particulier, Conseil d'Etat ou Comité spécial de législation, sorte de syndicat de vernisseurs parlementaires appelés à poncer le travail des Assemblées.

Autrefois, nous l'avons vu, en matière de droit privé, les Conseils, en Suisse, renvoyaient le projet pour rédaction au Conseil fédéral avant de le voter définitivement et c'était le Conseil fédéral qui en arrêtait le texte. La loi du 9 octobre 1902 a modifié et généralisé cette procédure. Après la fin des délibérations dans le Conseil saisi en second lieu, et avant le vote final, tout projet est soumis à une Commission spéciale, dite

8i LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE.

Commission de rédaction. Cette Commission est composée des rapporteurs des deux Commissions, du second Vice-Chancelier et des traducteurs des deux Conseils. Les secrétaires des deux Conseils y sont admis et peuvent présenter par écrit leurs remarques et leurs observations. Cette Commission, arrête les textes allemands et français, en assure la conformité, et met la nouvelle loi en concordance avec les lois en vigueur. Elle ne peut opérer que des modifications de pure forme et ne peut changer le fond des décisions prises. Le texte, ainsi élaboré, est soumis au vote définitif des deux Conseils : l'approuvent-ils, il devient loi; l'un des deux le rejette-t-il, le projet est écarté. Le texte italien est arrêté par une Commission spéciale composée d'un membre du Conseil national et d'un membre du Conseil des Etats de langue italienne, du second Vice-Chancelier, ou d'un haut fonctionnaire sachant l'italien et du traducteur. Les membres des Conseils appelés à en faire partie sont désignés par le président pour toute la législature.

Fonctions La plupart des chartes monarchiques du commence-

financières.

ment du xix c siècle obligeaient, conformément aux usages britanniques, à soumettre d'abord toutes les lois d'impôt à la Chambre basse, et attribuaient à l'Assemblée populaire un droit de priorité, en ce qui concerne les projets d'ordre financier. Plusieurs constitutions modernes, et notamment celles de l'Autriche, de la Hongrie, de l'Allemagne, de la Suède et la plupart de celles des États de l'Union américaine ont supprimé ce privilège traditionnel de la Chambre

démocratique et établi la parfaite égalité des deux Assemblées. Cette égalité a été consacrée en Suisse par la constitution de 1848. Cette solution semble bien la solution rationnelle. « La pratique anglaise, dit M. Esmein, repose non seulement sur cette idée que toutes les lois de finances diffèrent profondément, quant à leur nature, des lois ordinaires, mais encore sur cette autre idée que le pouvoir de consentir les subsides qu'elles contiennent n'appartient qu'à la Chambre populaire; et cette dernière thèse n'a pu se faire recevoir et se maintenir que grâce à la composition aristocratique de la Chambre des Lords. Celle-ci ne peut se faire accepter comme le véritable représentant des contribuables. Mais là où les deux Assemblée sont électives et surtout lorsqu'elles ont l'une et l'autre à la base le suffrage universel, il n'y a plus aucune raison pour établir entre elles aucune différence fondamentale, quant au vote des lois de finances, pas plus que pour l'exercice du pouvoir législatif ordinaire. »

La procédure en matière financière est exactement la même qu'en matière législative. « Chaque année, dit M. Ernest Roguin dans une note Sur les attributions financières des Chambres fédérales suisses, qu'il présenta à la session extraordinaire de la Société de législation comparée tenue en 1889, chaque année dans la session d'été le projet de budget pour l'exercice suivant est communiqué par le Conseil fédéral aux deux Chambres, qui nomment chacune une Commission pour l'examiner, et la décision a lieu au mois de décembre suivant. En vertu d'un usage qui pourrait

être modifié sans enfreindre la constitution, mais qui est observé précisément pour maintenir la parfaite égalité de droits des deux fractions de l'Assemblée fédérale, chacune d'elles a, à tour de rôle, la priorité pour les délibérations budgétaires. Celle qui ne Ta pas une certaine année, l'aura la suivante. Une autre alternance est aussi introduite entre les deux Chambres à propos de la discussion de la gestion et des comptes de l'année écoulée, de façon à ce que celle des deux, saisie la première de cet examen, se voie, la même année, préférer l'autre pour le budget de l'exercice suivant.

« L'égalité est ainsi maintenue aussi parfaite que possible entre les deux Conseils.

« Au surplus, la discussion du budget se fait exactement comme celle d'une autre loi quelconque. Chacune des deux Chambres peut, par exemple, proposer le rétablissement d'un crédit supprimé ou la suppression d'un crédit volé par la première saisie du budget et déclarer maintenir sa décision. Le crédit est alors, dans les deux hypothèses définitivement écarté, puisque, en cas de désaccord, on reste dans le statu quo et que ce dernier est l'absence du crédit. »

M. Morizot-Thibault, dans son livre Des Droits des Chambres Hautes ou Sénats en matière de lois de finances, a très clairement montré le jeu des principes formulés par M. Roguin. « Si le Conseil national, dit-il, saisi en premier lieu du budget s'abstient de voter un impôt annuel, et que le Conseil des Etats le rétablisse, l'impôt sera écarté pour la durée de la loi budgétaire : car en cas de conflit sur un impôt annuel,

Tordre naturel est de le considérer comme inexistant tant qu'il n'aura pas été voté parles deux Assemblées. Mais le Conseil des Etats obtenant Tannée suivante la priorité de la loi de finances, pourra, d'accord avec le Gouvernement, rétablir Timpôt. Le Conseil national Temportera encore s'il ne ratifie pas le crédit; mais comme le Conseil des Etats pourrait alors supprimer lui-même des crédits favorables aux yeux de la Chambre basse, il arrivera que cette Assemblée sera contrainte de céder par la nécessité d'un accord. Bien des choses auraient été compromises qui seront sauvées. »

Au point de vue diplomatique, ce sont les deux Conseils qui votent les alliances et les traités avec les Etats étrangers. On sait que les traités des cantons entre eux ou avec les Etats étrangers ressortissent en principe au Conseil fédéral. Mais lorsque le Conseil fédéral, ou un autre canton élève des réclamations, le débat est porté devant les Conseils. La guerre ne peut être déclarée ni la paix conclue que par un vote des deux Chambres.

Les fonctions executives des Chambres consistent principalement dans leur influence sur la marche du Gouvernement. Nous avons examiné comment s'exerçait cette influence. Qu'il nous suffise de rappeler que ce sont les Chambres qui désignent le général en chef de l'armée fédérale. La constitution de 1848 leur donnait même en outre la désignation du chef de l'étatmajor général, mais la constitution de 1874 leur a enlevé cette dernière attribution.

Ce sont les Chambres qui statuent sur les réclama-

Fonctioos diplomatiques.

Fonctions executives.

Fonotions contentieuses.

tions contre les décisions du Conseil fédéral relatives à des contestations administratives. Fonctions Une loi du 9 décembre 1851 règle les attributions

judiciaires des Chambres. Les Chambres peuvent décider l'ouverture de poursuites contre le Président de la Confédération, les membres du Conseil fédéral, et les autres fonctionnaires nommés par elles enfin leurs propres membres pour crime ou délit « en ce qui concerne la gestion de l'office ». La proposition, après avoir été communiquée à l'intéressé, est soumise aux deux Chambres, et est, dans chacune d'elles, l'objet d'une prise en considération. Quand les poursuites sont dirigées contre un député, la proposition doit être portée d'abord au Conseil dont il fait partie. Si une des deux Chambres refuse de la prendre en considération, les poursuites sont abandonnées. Si les deux Chambres prennent la proposition en considération, une commission est dans chacune d'elles nommée par la voie du sort et doit présenter un rapport. Ce rapport doit être communiqué à l'intéressé vingt-quatre heures avant la discussion et ne peut être discuté que six jours après la prise en considération ; si, à la suite des rapports, les deux Chambres votent les poursuites, le Tribunal fédéral est saisi de l'affaire et les deux Chambres réunies en Assemblée fédérale nomment le Procureur général chargé de soutenir l'accusation.