CHAPITRE PREMIER

LE RÉGIME PROTECTEUR DE LA NAVIGATION AVANT LA GUERRE DE 1914 ET SES INSUCCÈS

Un armement maritime dont la prospérité s’est développée et consolidée pendant une longue période de protectionnisme étroit, peut s’accommoder d’un régime de liberté. Sur le champ des mers, ouvert à toutes les compétitions, il a gagné une telle avance sur les plus favorisés de ses rivaux, qu'il lui suffit, pour s'étendre encore de n’avoir pas d’entraves. C’est le cas de l’armement bri-

‘tannique qui a pris, livré à lui-même, un essor prodigieux après

deux siècles de protectionnisme étroit, de 1650 à 1850. La situation est toute différente, et même inversée, dans la

- généralité des pays, tel que le nôtre avant la guerre de 1914. Notre

industrie des transports maritimes était alors en pleine crise de croissance et ne pouvait se passer d’encouragements, de mesures protectrices, sous peine de succomber dans la lutte très àpre

| qu’elle devait soutenir contre les autres pavillons. C'est la justi-

fication de la politique, presque toujours protectionniste, qui fut la nôtre de la Révolution à la guerre de 1914.

Le régime appliqué à l'armement fut le même que celui de la construction navale et se confondit même souvent avec lui, passant des mesures protectionnistes excessives à la complète liberté

et de celle-ci à une protection par voie directe. L'acte de Naviga-

tion contenu dans la loi du 21 septembre 1793 édicta l’exclusion du pavillon tiers dans nos ports. Ge régime dura jusqu'en 1816, époque où il fit place au régime de l'inégalité des pavillons, caractérisé par des surtaxes et des droits différentiels. Ge fut la première étape.

La seconde commença avec la loi du 49 mai 1866, instaurant le régime de la libre navigation. Tous les pavillons furent assimilés et notre Marine marchande, déjà peu prospère, ne put que

déchoir de se trouver exposée, sans défense, à la concurrence

des marines rivales.

On fut rapidement contraint de venir en aide à notré armement

en détresse et la loi du 29 janvier 48841 inaugura ‘un troisième

régime : celui de la protection par les primes. Dans les lois suivantes des 30 janvier 1893, 7 avril 1902 et 19 avril 1906, le régime fut maintenu avec des perfectionnements, mais tout ce devait en découler, c’est que notre armement ne périt point.

1. L'acte de navigation du 21 septembre 1793 inaugurant la politique protectionniste. — Nous avons indiqué, en traitant de la construction, dans quel dessein la Convention vota cet acte et

quel monopole il accordait à nos chantiers navals. En ce qui touche la navigation, les prescriptions édictées n'étaient pas moins outrancières.

L'art. 3 portait «.. qu'aucune denrée, production ou marchandise étrangère ne pouvait être importée en France ou dans ses colonies et possessions, que directement par des bâtiments français ou appartenant au pays de production ou des ports de vente (des produits) ou de première exportation ».

L'art. 4 ajoutait que « Le transport, de port français à port français, de marchandises, denrées ou autres produits français, était réservé à nos seuls navires ». C'était stipuler, au profit de notre pavillon, le monopole de la navigation au cabotage et au bornage.

Ce monopole n’a jamais été abrogé depuis la Révolution, par contre, la prohibition du pavillon tiers, insérée dans l’art. 3, a été, dès le début, lettre morte par suite du blocus de nos côtes pendant la période des guerres de la Révolution et de l’Empire.

Au retour de la Paix, notre marine decommerce se trouvait hors d'état de faire face aux besoins grandissants du trafic maritime. Le gouvernement dut renoncer à l'exclusion du pavillon tiers et chercher une autre forme de protection.

La loi du 28 avril. 1916 renforçant la protection. — C'est alors qu'intervint la loi de douane du 23 avril 4816. Elle grevait d’un. droit supplémentaire ou surtaxe, toutes les marchandises importées en France autrement que par des navires français.

La surtaxe, dite de pavillon, ainsi instituée, n’était pas autre chose qu’un droit de douane supplémentaire s'appliquant, sans. distinction, aux marchandises importées par pavillon étranger quel qu’il soit, du pays d’origine ou d’un pays tiers ou même amenées par voie de terre.

Des droits de navigation, basés sur le tonneau de jauge, gre-

nc : À , z - + LE RÉGIME PROTECTEUR DE LA NAVIGATION AVANT 1914 95

vaient, aussi, les navires étrangers plus -lourdement que les navires français. Les premiers devaient acquitter un « droit , d’abord » ou « de quai » s’élevant à 3 fr. 75 par tonneau, tandis que les seconds n'étaient assujettis qu’à un droit de 4 fr. au maximum, quand ils n’étaient pas complètement exonérés.

. Pour compléter cet ensemble de mesures protectrices, les transports entre la France et ses colonies ou possessions étaient exclusivement réservés au pavillon français (Pacte colonial} (4).

Il. Les atténuations de la protection par la voie des traités __— A la suite d’une véritable guerre de tarifs, déchaînée, à titre de représailles, par plusieurs nations directement atteintes par nos mesures protectrices, la France dut négocier et conclure une

série de conventions.

La première fut celle conclue avec les Etats-Unis le 24 juin 1822.

Elle établissait, entre les navires des deux pays contractants, un régime de réciprocité avec limitation des droits à percevoir. Il . était aussi spécifié qu'aucun droit différentiel ne devait être pré-

levé sur les produits importés de l’un des deux pays dans l’autre en transit ou pour la réexportation.

La deuxième convention de navigation, signée à Londres à

26 janvier 1826, entre la France et la Grande-Bretagne, stipula que les navires des deux pays contractants ne paieraient pas, dans Fautre pays, de droits plus élevés que ceux qu’ils devaient acquitter dans le leur. La convention prévoyait également qu'aucun pavillon tiers ne pourrait obtenir des conditions plus favorables que celles prévues dans la convention.

Ce régime fut bientôt étendu par d'autres conventions, conclues notamment avec les Pays-Bas, le 25 juillet 4840, et avec le Danemark, le 9 février 1842. L'art. 2 de cette dernière convention proclamait même le principe de l’assimilation complète des pavillons pour les droits de cabotage, jaugeage, courtage, quarantaine, ou autres de mêmes nature.

Les traités de commerce de 1860. — Le système protecteur inauguré par l’Acte de Navigation et renforcé par la loi de 1816, avait été très atténué par ces conventions successives et, à partir de-1860, le triomphe passager de la politique de libre-échange n’eut pas de peine à provoquer l'abandon progressif et rapide de tout ce qui demeurait encore des dispositions protectrices.

(4) V. Léon Bazin, La Législation protectrice de la Marine marchande précit, p. t{ et 13, et Maurice SarrauT, Le Problème de la Marine marchande, p. 66 et 61.

PENSER Des Er ET EE RE RER CLP ER A ER ' | À DCE, « TR TE DRE Duc A EK

Le 23 janvier 1860, un premier traité de commerce, signé entre la France et l'Angleterre, admit le régime du libre échange dans les relations de la France avec l'Angleterre. Cependant la loi du 6 mars 1860 confirma les surtaxes d’entrepôt et les surtaxes de pavillons. Mais, dès 1862, la suppression des surtaxes d’entrepôt était inscrite dans ving-six traités.

Enfin la loi du 3 juillet 4861, applicable à la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion, et étendue à nos autres colonies par la loi du 9 juillet 4869, vint abolir le Pacte colonial (1). Désormais, l'intercourse entre les colonies et la métropole put se faire sous pavillon étranger comme sous pavillon français.

De la protection ancienne subsistaient seulement les 'surtaxes de pavillons, pour les marchandises importées en France par navire autre que celui du pays de provenance, et les droits de navigation et de tonnage, maintenus dans les traités à l'égard des navires des Puissances étrangères.

On aurait pu maintenir ces droits, mais les idées libre-échangistes gagnaient alors du terrain. On faisait valoir aussi que notre commerce général souffrait de l'élévation des taux de frct, que nos marchandises demeuraient à la merci du pavillon Ro hors d'état d'assurer tous nos transports,

III. La loi du 49 mai 4866 et la suppression de toute protection. —— Inspirée surtout par un armateur anglais M. Lindsay, apôtre convaincu de la libre concurrence, la loi de 1866 supprima, en ce qui concerne l’armement, la protection qu'il retirait des surtaxes de pavillon et des droits de tonnage.

Les art. 4 et 5 faisaient disparaître, dès le 1° janvier 1867, les droits de tonnage sur les navires étrangers entrant dans nos ports

et, dans les trois ans à compter de la promulgation de la loi, les

surtaxes de pavillon (2). à

Un article 6 de la loi prévoyait le cas où nos navires seraient frappés, dans un pays étranger, de droits dont seraient exempts les bateaux de ce pays en France et autorisait l'établissement, par décrets, de droits ou surtaxes, nécessaires pour compenser les charges imposées au pavillon français.

Cette réserve n’eut pas à jouer, car le régime de liberté commerciale inauguré en Angleterre et continué aux Etats-Unis et en

(1) V. Ambroise Cozin, ouv. cit., p. 279. (2) Seules les surtaxes d’entrepôt étaient maintenues, bien que leur abrogation ait été réclamée,

\ à ÿ PT ON PO EN TPE

France était, à ce moment, très en faveur partout. Mais, avec la Suppression des surtaxes de pavillon, une protection efficace avait été enlevée à nos navires pour nos relations, notamment avec les Etats de l'Amérique du Sud : République Argentine, Brésil, Pérou, la Plata. Ces pays, en effet, n'ayant pas de navires suffisants, chargeaient, jusque-là, leurs produits sur des bateaux français, pour éviter la surtaxe du pavillon tiers (1). De fait, à l'accroissement constaté à partir de 1864, succéda, dès __ 1866, une diminution rapide de la part du pavillon français dans … l’ensemble de la navigation dans nos ports. Le tableau suivant É permet de se faire une idée exacte de l'atteinte portée à notre marine marchande par le régime d’assimilation des pavillons.

Mr due 5 5

hé Dr

ME Ce

ENSEMBLE DES MOUVEMENTS DE LA NAVIGATION DE COMMERCE DANS NOS PORTS (ENTRÉE ET SORTIE RÉUNIES) DE 1866 À 1872 (2).

Tonnage des navires étrangers

Tonnage des navires français

Proportion du tonnage français

Tonnage

ANNÉES ta

men

tonneaux nets

Dès 1869, moins de trois années après la promulgation de la loi, la Chambre de commerce du Havre et un grand nombre de nos armateurs, demandèrent qu’une enquête parlementaire

sérieuse soit ouverte, pour chercher un prompt remède à la

détresse de l’armement.

- Une Commission fut nommée le 28 mars 1870, mais ne put, à

par la loi du 30 janvier 4872.

À Une telle mesure rencontra immédiatement des obstacles dans les traités qui nous liaient à diverses Puissances, notamment à

(1) V. Léon Bazin, ouv, cit. page 21.

cause de la guerre, poursuivre ses travaux. La paix rétablie, l'As- - semblée nationale crut pouvoir venir en aide à notre marine et améliorer nos finances en rétablissant les surtaxes de pavillons

(2) D'après le Tableau général du commerce de la France. MARINE MARCHANDE À 7

98 à LA NAVIGATION MARITIME Rens

l'Autriche. D'autre part, c'était nous exposer à des représailles dontusèrent les Etats-Unis.en frappant de surtaxes énormes notre. navigation indirecte. L'Angleterre menaçant: de. prendre des

mesures: analogues, il fallut abroger les surtaxes par laloi du

28uillet 4873. -

En même: temps, comme il: n'échappait à personne que notre marine ne pouvait subsister livrée à ses seules: forces, le Gouvernement fut invité à faire étudier, par une Commission, les moyens de veniren: aide à la marine et d'en aësurer la prospérité (4).

IN. La commission. de 4873 et. la création de l’hypothèque maritime. — Nommée par décret du 15 octobre 1873 et composée d'hommes éminents, à l'esprit large, la commission passa en revue les réformes.qui pouvaient exercer quelque influence sur le développement denotre flotle de commerce.

La première idée qui se dégagea au Cours des délibérations de la Commission, c'est qu’il fallait attirer à nouveau les capitaux: vers les entreprises maritimes -en réorganisant le crédit. Notre Code de Commerce admettait certaines exceptions et privilèges: en faveur des capitaux engagés dans ces entreprises. C’est ainsi

que l'art. 815 du Code-civil, d’après lequel nul n’est tenu de demeu--

rer dans l'indivision, était déclaré inapplicable au possesseur, fut-

ce de la plus minime part indivise d'un navire ou quirataire (2).. ‘En outre et surtout, l'intérêt du prêt à la grosse était complè-tement libre, tandis qu'en matière commerciale la liberté du taux:

de l'intérêt a été attendue jusqu'à la loi du 42 janvier 4886.

De tels avantages laissaient encore beaucoup à désirer. Le prêt à la grosse n'était pas seulement une opération onéreuse pour l'emprunteur, elle était, aussi, peu sûre pour le prèteur ; ce dernier, en cas de prêt à la grosse avant le départ, devait subir le concours des autres prêts, de même nature, souscrits à la même époque par l’armateur gérant, comme c’est larègle entre créanciers chirographaires. De plus, en cas de prêts à la grosse faits durant le voyage, ce sont les derniers en date qui sont préférés (art. 323 C. Com.) (3).

On présume, en effet, que les prèts consentis pour les besoins de la navigation ont servi à conserver le gage affecté aux prêts antérieurs. Le risque des premiers prêteurs, de se voir un jour

(1) V, René VERNEAUX, OUVra8e cité, tome 1, p. 64,

(2) Vs Lyon-Caex et RENAULT, Manuel de droit commercial n° 878 et Marcel PLessix, ouvrage cité, p. 8.

- (3) V. Lyon-Caen et RENAULT, Manuel précité, n°1015.

primés par des prêteurs ultérieurs, n’en est pas moins augmenté et l’on comprend que le besoin se soit fait sentir de fournir à l'in … dustrie de l'armement, comme à celle des constructions navales,

un moyen de crédit offrant de plus sérieuses garanties.

Le gage, garantie habituelle des meubles, étant inapplicable aux navires, restait l'hypothèque. Cette sûreté, de toutes la plus perfectionnée, fut proposée par la Commission de 4873! et organisée sous le nom d’hypothèque maritime par la loi du 40 décembre 1874, remplacée depuis par celle du:10 juillet 1885. Le fait que les navires ont une sorte de domicile légal dans leur port d'attache, a permis d'organiser une publicité efficace par l'inscription de hypothèque sur le registre dureceveur principal des douanes dans l'arrondissement duquel le navire est en: construction ou dans le bureau des douanes auquel se trouve rattaché Son port d’immatricule, s’il est déjà pourvu d’un acte de francisation. |

Bes sources de l’hypothèque maritime ont été limitées & fa: convention des parties, par conséquent à la seule protection du crédit maritime. Le contrat, pour éviter des frais, à été autorisé par acte sous signatures privées. D'autre part, dans le but d’empêcher que l'exercice de leur droit ne devienne, pour les créanciers, difficile sinon impossible, la vente volontaire d’un navire grevé: d'hypothèque à un étranger, soit en France, soit à l'étranger, a été interdite à peine de nullité et à rendu le vendeur passible des: peines portées à l’art. 408 du Code pénal pour réprimer les cas: = d’abus de confiance (art. 33 de la loi du 10 juillet 4885) (4). Nous exposerons plus loin, à propos du crédit maritime, les | services que le petit armement surtout a retirés de la création de

cette sûreté. Après l'avoir provoquée, la Commission de 1873 - rechercha des moyens de procurer à notre armement un avantage … équivalent à celui qu'il retirait des surtaxes de pavillons. On ne pouvait plus, en effet, songer à rétablir ces surtaxes qu'interdi- . saient, à la fois, nos traités de commerce et l'intensité croissante prise parles échanges internationaux.

__ Au cours des discussions qui eurent lieu au sein de la Com- - mission, la Marine marchande fut représentée comme une sorte de service public du fait qu’en utilisant les inscrits, elle entretient une réserve d'hommes pour la marine de guerre. On fit remar-

quer aussi que la suppression des surtaxes avait dégrevé tout le commerce extérieur français, à l'avantage des consommateurs et

=. (1) V, Lrox-Can et Renauur, Manuel précité, n°1019.

qu'en conséquence, l'Etat représentant l’ensemble des intérêts nationaux, avait à tenir compte à la Marine marchande des services qu’elle rendait au pays (4). {

En application de ces idées, l'ingénieur Dupuy de Lôme, rapporteur dé la Commission, proposa, dans la deuxième partie de son rapport, d’allouer aux armateurs une subvention calculée à raison d’un franc par homme de l'inscription maritime faisant partie de l'équipage et par jour d'embarquement. Gette base de calcul eut conduit à favoriser les petites unités montées par un équipage proportionnellement plus nombreux. Devant la Commission de la Chambre, M. Lecesne, en concluant à l'adoption du principe de la prime, fut d'avis de substituer, à la répartition proposée, la répartition par tonneau de jauge et c'est cette dernière qui l'emporta. F.