I. L'exploitation directe des lignes postales par l'Etat

Avant de tenter d'exploiter les lignes postales par lui-même, l'Etat passa, en 1827 et en 1829, de petites conventions à court

__ terme, pour assurer des communications périodiques avec l'Amérique centrale. Le service était mensuel, avec départ de Bordeaux pour la Martinique, Haïti et Vera-Cruz. Mal organisé, il ne donna pas satisfaction et c’est alors que l'on crut devoir recourir au système de l'exploitation directe, qu'employait déjà l'Angleterre. Pour satisfaire aux besoins du Corps expéditionnaire d'Algérie,

au début de la conquête, en 1830, un service de paquebots fut créé en régie directe, et, à partir de 1834, les navires de ce service furent autorisés à transporter des passagers civils et des produits du commerce, dans la limite de la place disponible.

Quelques mois plus tôt, en 1833, la France venait de s'entendre avec l'Angleterre pour organiser, également en régie directe, un

… service régulier entre Calais et Douvres assuré 6 fois par semaine.

- Enfin, au moment où l'Angleterre renoncait à l'exploitation par l'Etat pour s'adresser à l’industrie privée, la loi du 2 juillet 1835 vint accorder à notre gouvernement les crédits nécessaires pour la construction et l'exploitation de dix paquebots destinés à assurer les relations de la France et avec les échelles du Levant et

lEgypte. Ces paquebots, entrés en service à partir de 1837,

« arborèrent la flamme de guerre, furent commandés par des

- officiers de la marine militaire et ne prirent que des passagers et

des dépêches, à l'exclusion de toute marchandise (1) ». C'est seulement un peu plus tard qu'une ordonnance royale leur accorda la faculté de transporter les objets précieux.

(4) Cf, Léon Boyer, Des conventions conclues entre l'Etat et les Compagnies françaises de navigation, pour l'exploitation des services maritimes d'intérét ” général, p. 67.

Ces services réguliers ‘et postaux furent dirigés ‘avec une grande ‘expérience nautique, mais avec un médiocre souci de l'économie «et des ‘intérêts du commerce : (4). Aussi, comme-les services étrangers analogues,e ntratmènent-ils des-pertes ‘pourile Trésor. Au lieu des A458:000 francs de bénéfices ‘nets annuels escomptés à: leur création, chaque exercice se solda par un déficit moyen approchant 3.000.000 de :franes. :Le ‘transport même des marchandises sautorisées nuisait à a navigation commerciale, … sans :procurer à d'Etat un profit sérieux. En 4849, douze années après le début de l'exploitation, le déficit: total dépassait 37 millions de francs, sans compter les 12 à 15 millions qu'il allait falloir consacrer au renouvéllement-de da “partie ‘du matériel hors d'usage. De tels résultats ne pouvaient qu'inciter à A'abandon du système étatiste (2).

Dès 1851, une Commission fut instituée au Ministère des finances pour examiner la situation de nos services maritimes postaux. Dans le-rapport rédigé au nom de la Commission, il fut reconnu que « J'industrie des transports n'est, pas plus qu'une autre, une industrie passive ; qu’au lieu d'attendre les marchandises, elle doit les faire arriver rpar les mille canaux del’mdustrie privée ». Il était ajouté que « la responsabilité qui incombe au roulage des mers, la mobilité indispensable des tarifs, l'étude des convenances propres à chaque commerce, exigentune complète liberté d’action

let,:par conséquent, l'abandon de l'exploitation enrégie (3). »

Ji. Comment nous sommes arrivés au régime des.conventions. .—.Le système de l'exploitation des lignes postales par lEtat s'était avéré le pire dans l'application. Il restait à choisir, pour le remplacer, entre le procédé de l'adjudication publique et celui des traités de.gré à:gré ou des.conventions.

Pour tous les contrats de peu d'importance, passés:au nom.de l'Etat, le procédé de l'adjudication est incontestablement.celui qui présente le plus d'avantages. Il permet de traiter au prix le plus bas.de ceux offerts, place.les fonctionnaires appelés à intervenir, à l'abri de tout soupçon de partialité, assure -enfin:à tous-les concurrents.un traitement égal. | Ù

Mais ces avantages deviennent illusoires, -ou même n'existent

(1) Une dépêche, souventcitée, émanée d'unlieutenant de vaisseaucomman-

dant l’un des paquebots, est'suggestive quant à Pesprit qui présidait à'l'exploitation. L'officier y disait en substance : « Nous avons fait une traversée

d'autant. plus agréable.que nous n'avions à bord ni un passager ni un colis. ».

(2) V. René VERNAUX, OUV. cité, t..x,p..404.

(3) Cf, Ambroise COLIN, Ouv, cité, p. 285.

"plus, dans le cas des contrats maritimes. Pour soumissionner ici, il faut, en éffet, posséder, à la fois, des capitaux considérables, run personnel expérimenté et des navires coûteux. Dans un ‘pays

comme le nôtre, où l’industrie de l'armement est concentré en peu

“de mains, on risquait de ne pas trouver, ou de trouver difficilement, des concurrents (1). #

- En Angleterre, oùprospère une grande industrie de l'armement, es services de vitesse et de luxe moyens ontipu faire l’ébjet-d'un appel public à la concurrence, puisqu'il y avait dans le pays des

“entreprises assez nombreuses, capables d'assurer ces services. "Maisles services de grand luxe et de forte vitesse ont tous fait Vobjet de traité de gré à gré et c’est égälement à ce genre de con-

trat que l'Allemagne à recouru, quand elle a concédé ses grandes

‘lignes maritimes.

ÆEn France, aurions-nous voulu en appeler à la concurrence, qu'aussitôt des ententes entre les ‘prétendus concurrents %e “seraient produites ct auraient faussé les prix de soumission, Il “faut ‘remarquer, au surplus, qu'il est conforme à l'intérêt ‘du pavillon que les services ne changent pas de mains, que les mêmes Compagnies continuent d'assurer l'exploitation ‘avec Pappoint de leur clientèle et l'avantage de leur expérience.

Nous avons donc suivi la voie la plus indiquée, voire même la seule possible pour nous, en concédant l'ensemble de ‘nos lignes d'intérêt général à des Compagnies de navigation, ’par des traités de gré à gré ou conventions constamment renouvelés

-entre les mêmes parties. Des cahiers des charges très détaillés

‘ont'accompagné les contrats et chaque convention a fait l'objet d’une loi portant approbation des dispositions financières ‘adoptées (2). 5

lil. La näture juridique des conventions maritimes postales ét les conséquences qui en découlent. -- En concluant ces con-

“trats, l'Etat a voulu essentiellement obtenir, à moins de frais,

tous les ‘avantages qu'il avait vainement recherchés en exploi- ‘tant lui-même.

“C'est dire que, chez nous comme en Allemagne, les conventions

(1) Le fait a été vérifié, comme on le verra plus loin, quand nous avons voulu adjuger les services de la Corse.

(2) Les conventions maritimes postales ont ressorti d'abord au 1 Ministère ‘des Finances. Elles ont passées-ensuite, en 1879,;à celui dés'Postes, pour être “centrälisées enfin, ‘et plus logiquement, en’ 4913, "au Sous-Secrétariat d'Etat de la Marine marchande.

maritimes ont été inspirées, avant tout, par l'intérêt public, et c'est impliquer le classement de ces contrats, en droit, dans la catégorie des marchés de service public. L'idée de service public est d’ailleurs éveillée ici très nettement par la continuité et la régularité du service, par le fait qu’il est rendu au public et qu'il répond à un intérêt général. à |

Cette opinion, que la doctrine a fait sienne (1), a été adoptée

aussi, tout au moins implicitement, par la jurisprudence. Le

Conseil d’Etat, dans son arrêt du 3 août 1917, a rejeté une requête de la compagnie des Messageries Maritimes, portant demande de remboursement de sommes engagées pour l'exécution de services dictés par des nécessités supérieures issues de l’état de guerre.

La haute juridiction administrative a fait précéder le rejet de

ces motifs que « le Ministre, en prescrivant, d'abord et par mesure générale, à la Compagnie requérante, de même qu'à toutes les Compagnies, de suspendre, jusqu’à nouvel ordre, l'exécution de son exploitation, avait exercé ses pouvoirs de police de la navigation, mais ne l’avait jamais autorisée, ainsi qu’elle le soutenait à tort, à cesser ces services dans les conditions prévues à l’art. 97 du cahier des charges... que la Compagnie ne pouvait prétendre que le contrat n’était plus susceptible d'exécution, puisque les conditions de l'exploitation de ses services en temps de guerre, avait été prévues et réglées dans le même texte ».

En rejetant, en conséquence, la requête formulée, le Conseil d'Etat a estimé, toutefois, que la Compagnie pouvait adresser à l'Administration des demandes d'indemnités, basées sur les clauses du cahier des chargeset aussi sur les conditions exceptionnelles imposées par l'Etat, pendant la guerre, pour l'exécution du service.

Dans l'arrêt dont nous venons de résumer les dispositions essentielles, il n'a pas été déclaré en propres termes que les conventions maritimes postales sont des marchés du service public. Mais, sans le dire expressément, on ne pouvait le laisser plus clairement entendre. En effet, si ces contrats n'avaient point présenté ce caractère, l'Etat n'aurait pu être reconnu fondé à exercer des droits et prérogatives inhérents à la puissance publique et devant lesquels devaient céder les intérêts particuliers des compagnies.

(4) Cf. Maurice Haurtou, Précis de droit administratif et de droit public, 1° édition, p. 12 à 14. et Jèze, Le Régime juridique des contrats du service public art. dans la Revue du Droit public, 2° fas., 1918, visé dans l’op. cit. de Léon Boyer, p, 205.

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Du classement des conventions maritimes dans {a catégorie des marchés du service public, découlent des conséquences importantes qu’on peut ramener à quatre :

1° En droit civil, l'événement qui rend l'exécution d’un contrat très difficile ou très onéreuse, n’est jamais considéré comme un cas de force majeure. Dans le cas des contrats maritimes postaux, il en est différemment, et la jurisprudence administrative a reconnu, aux concessionnaires d'un marché de cette nature, le droit à une indemnité ou à une compensation quand un événement exceptionnel, non susceptible d’être prévu lors de la conelu- - sion du marché, vient en troubler gravement l’économie.

2° Dans le cas de conventions maritimes postales, l’'Administration, à moins de clause contraire, peut mettre fin au contrat à un moment quelconque et par sa volonté unilatérale. La sauvegarde de l'intérêt public le veut ainsi. Ilen serait autrement, si l'Etat n'avait qu'un intérêt privé à faire valoir.

3° L'interprétation des clauses du marché et Se des

pénalités sont du ressort de l'Administration, qui prend seule les - décisions et les exécute, le concessionnaire entendu. À celui-ci est seulement laissée la faculté de former un recours contre les décisions. Il est donc toujours demandeur dans l'instance.

4 L’Administration est libre de modifier les conditions du marché, par exemple de supprimer des escales ou d’en ajouter de nouvelles, de changer la fréquence des voyages, sauf le droit, pour le concessionnaire, d'obtenir une indemnité’ propoflionnée. aux charges nouvelles imposées (1).

Ces conséquences du caractère d'intérêt public présenté par les conventions maritimes, confirment qu’il faut voir, dans ces contrats, des marchés de service public. C'est le point de droit précisé. Quant au point de fait, à l'importance pratique des contrats maritimes postaux, rien ne saurait mieux les faire ressortir que des renseignements succincts sur nos différents réseaux de lignes subventionnées.

IV. Nos divers réseaux de lignes subventionnées. — 7° Réseau d'Orient et d'Extréme-Orient. — C’est ce réseau qui a fait l’objet de notre première grande convention, celle du 98 février 1851 passée par l'Etat avec la Compagnie des Messageries nationales (2) et

4) Cf. Léon Boxer, ouv. cit, p, 205 et 206,

(2) Devenue deux années plus tard, en 1853, la Compagnie des Services Marilimes des Messageries Impériales et, à partir de 1811, la Compagnie des Messageries Maritimes,

D. 17 YLA NAVIGATION ‘MARITIME ‘ = approuvée par: la loi du 8 juillet4851. Cette convention devait être “ensuite successivement prorogée ou-renouvelée-entre Jes’mêmes parties en 1886, 1894, 1944, 1920.

‘Le contrat, dont le champ selimitaïtau début à la Méditerranée ‘orientale, prévoyait trois services directs : Marseille-Malte, Marseille: Constantinople Marseille-Alexandrie, avec une ligne‘annexe,

de’ Constantinople à Alexandrie, desservant la Syrie.

Ces services ont été appelés à prendre, momentanément, une grande importance, lorsde la guerre de Crimée, en 1854-1855. Par eux, quatre-vingt cinq miile hommes et 42.500 tonnes de mätériel de guerre furent transportés, partie à Sébastopol et partie en Algérie, sans ‘entraver aucun trafic commercial. Pendant la

campagne d'Italie, en 4859, ce sont eux “encore qui permirent

“%’établirentre Marseilleet Gênes un service temporaire de correspondances et de ‘transports de troupes (4).

Le réseau des lignes desservant la Méditerranée orientale a compris, à dater de l'entrée en vigueur du cahier des charges annexé à la convention du 11 juillet 4941, c'est-à-dire à compter ‘du ‘22 juillet4912 : trois voyages toutes les deux semaines, avec, ‘à l'aller et au retour, les itinéraires suivants :

1° Marseille, Naples, le Pirée, Smyrne, Dardanelles, Constantinople, Smyrne, Vathy ou Rhodes alternativement et Beyrouth.

2° Marseille, Alexandrie, Port- Saïd, Jaffa «et Beyrouth, sans l'escale de Jaffa:au retour.

3° Marseille, Alexandrie, Port:Saïd et Beyrouth et, au retour, escale à Jaffa.

‘Enmettant à part la tâche militaire que les circonstances leur “ont fait remplir, ces services'ont eu, avant tout, un but politique, et nous ne pouvons douter qu'ils ne l’aient pleinement atteint, après avoir vu nous-mêmes, de quel incomparable prestige, Ja France jouit dans tout l'Orient.

En ce qui touche l'Extréme-Orient, c'est'en 4860, au moment de l'occupation de la Cochinchine, après l'expédition de Chine, que le Gouvernement français s’est préoccupé d'établir des relations régulières avec les ‘ports ‘de ces régions. Il ke devait d'autant mieux que, dès cette époque, notre trafic commerciäl avec l'Indo-Chine “et la Chine atteignait chaque année un chiffre élevé, supérieur à 500 millions de franes (2).

Une convention fut conclue le 22 avril 4861 avec la compagnie

(1) ViRené VERNEAUX, :ouv. cit, t. 1, p.406.

(2) Cf. Léon Boyer, ouv., cit, p. 10.

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