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les plus rigoureuses tirées des statistiques de pertes, les {aux de l'assurance obligatoire d'Etat demeurèrent, en fait, presque constamment supérieurs à ceux que nos entreprises de navigation auraient pu trouver sur le marché libre des assurances (1).

Les primes très élevées permirent, il est vrai, à l'Etat, de réa:

liser en deux ans, avec l'assurance obligatoire, 1430 millions de bénéfices. Mais tel n’était pas le but que cette assurance devait

atteindre. Il visait uniquement à enrayer la hausse exagérée des

assurances et ses résultats fâcheux. En le manquant, l'assurance obligatoire a inscrit une défaite de plus au compte des institutions d'Etat.

Le régime de l'assurance obligatoire par l'Etat s'était avéré si peu favorable à notre armement que, dès le lendemain de la signature de l’armistice, le Comité des Armateurs demanda sa suppression. Prononcée par la loi du 8 octobre 1919, cette suppression devint effective à la date officielle de cessation des hostilités, le 24 octobre 1919.

Si tels furent la réglementation et le sort de l’assurance mari- - time d’Etat, nous devons ajouter qu’un article de la loi du 40 avril 4915 non PREQBÉ par la loi du 19 avril 1917 et qui intéresse notre armement, n’a pas recu encore Son exécution. *

Il s’agit de l'article 12 ainsi conçu : « À la clôture des opérations d'assurances régies par les articles ci-dessus, le reliquat actif, sil en existe un, sera divisé en deux parts, savoir : les

sommes provenant des primes versées pour l’assurance des navires

et celles provenant des primes versées pour l'assurance des cargaisons. Les premières seront distribuées aux assurés proportionnellement aux primes par eux acquittées ; les secondes seront versées à la Caisse des Invalides de la marine ».

L'Etat, en présence d’un texte aussi clair, ne conteste pas qu'il

doive reverser aux armateurs la part du solde actif stipulée à leur

profit, mais il invoque le fait que les comptes ne sont pas encore liquidés. Or, on peut craindre que la liquidation ne dure très longtemps et que cette lenteur empêche notre armement de percevoir la somme, évaluable à 12 millions, qui devrait lui revenir de par la volonté même de la loi.

(1) Cf. Circulaire, n° 1104, du Comité des Armateurs, p. 90.

TARN MS NE ER NT DR ET RARES ETES es

PAELTAE PPT

= à LA NAVIGATION PENDANT LA GUERRE JUSQU’A LA RÉQUISITION 469

SECTION Il

LE RÈGLEMENT DES INDEMNITÉS DE RÉQUISITION DE NAVIRES ET LES DIFFICULTÉS QU'IL A SOULEVÉES. — SENS DE L’EXPRES- SION « PRIVATION DE JOUISSANCE D — - ÉPOQUE D'APPRÉ- CIATION DE LA VALEUR. — CE QU'IL FAUT ENTENDRE PAR. « VALEUR INTÉGRALE DU NAVIRE ». — DOCTRINE DU MINISTÈRE

DE LA MARINE ET ÉVOLUTION DE LA JURISPRUDENCE. — LA SUPPRESSION PROGRESSIVE DE LA LIBERTÉ DE LA NAVIGATION : RÉGIME DES LICENCES ET MISE INTÉGRALE DE NOTRE FLOTTE A LA DISPOSITION DE L'ÉTAT.

I. 7 Règlement des dsmntés de réquisition de navires et les difficultés qu’il a soulevées. — Les réquisitions maritimes, comme toutes celles que l'Etat devait opérer pour les besoins de la guerre, ouvraient, en faveur des prestataires, le droit à des « indemnités représentatives de la valeur des prestations fournies ». L'art. 2, de la loi du 3 juillet 4877, le déclarait expressément et l’art. 545 du C. C. stipule texluellement « nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d'utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité ». Toutefois, soit par embarras, soit par imprévoyance, pour aucune des réquisitions, on n'avait pris soin de déterminer à l'avance quels devaient être les éléments de base du calcul des indemnités.

L'art. 73 précité, du décret du 2 août 1877, avait disposé que le règlement et la liquidation des indemnités relatives aux réquisitions de l’aulorité maritime, s'effectueraient suivant les règles établies pour les réquisitions de l’autorité militaire, sans préjudice des conventions conclues par l'Etat avec les Compagnies propriétaires de navires. Mais, dans ce même article, au point de vue de la fixation même des indemnités qui nous occupent, on s'était borné à dire :

« L'indemnité est fixée en tenant compte soit de la valeur intégrale de l’objet s’il est définitivement conservé par l’Administration ou s’il périt à son service, soit, lorsqu'il est restitué, de la privation de jouissance du propriétaire et de la dépréciation de l’objet s’il y a lieu. » :

L'interprétation d'un texte à ce point laconique, sur une matière aussi délicate, ne pouvait que soulever de graves difficultés. En cas de simple réquisition de la jouissance, il a fallu fixer ce que devait comprendre l'indemnité de privation de jouissance à verser lors de la restitution. En cas de réquisition en propriété,

s’est posé le double problème de savoir, à quelle date (jour de la réquisition ou jour de la perte) il convenait de se placer pour apprécier « la valeur intégrale du navire » et, d'autre part, que pouvait représenter exactement cette valeur sur laquelle devait s'effectuer tout le calcul des indemnités. Devait on la traduire par valeur normale d'échange, valeur de remplacement ou. cours commercial ?'

A). Sens de l'expression «privation de jouissance ». —Sur le pre- 7

mier point, c'est-à-dire sur ce qu il fallait entendre par l'expression « privation de jouissance », le Comité central des Armateurs soutint toujours qu'il comprenait par là la privation du revenu que le navire aurait procuré à l’armateur pendant la période de réquisition,, sens tenir compte des bénéfices. qui auraient pu résulter. des soins et d'une habileté déployés en vue d’une exploitation plus fructueuse (1).

C'était dire. que l'Etat nc ar armateur, non le lucrum. cessans ou gain manqué, mais bien le damnum emergens ou dommage réellement subi. La réquisition jouissance aurait pris, ainsi, le caractère d’un affrètement obligatoire avec allocation à l’armateur d’un revenu normal.

Pour fixer ce revenu, le Comité des Armateurs proposa en. vain au ministre de la Marine, d'appliquer les tarifs en vigueur en Angleterre. Ce dernier préféra un procédé d'évaluation basé sur la valeur initiale du navire, les amortissements pratiqués et l’intérêt de la portion du capital non amorti. Ce procédé comportait, manifestement, une indemnisation insuffisante.

Le Comité des Armateurs suggéra, alors, au ministre de la Marine de demander au Conseil d'Etat son avis sur ce qu'il fallait entendre par l'expression « privation de jouissance ». Sur un refus, il conseilla à ses adhérents de demander aux tribunaux des indemnités analogues à celles du Livre Bleu anglais.

Saisi enfin, le Conseil d'Etat, dans un avis formulé le 411 janvier 1916, donna, en principe seulement, raison aux armateurs. Il reconnut qu'il était rationnel de calculer, en temps normal, l’indemnité de réquisition de jouissance des navires d après le cours des frets, mais il observa qu’en temps de guerre, il y avait lieu de tenir compte que les prix des frets sont. faussés par le fait même des opérations de guerre et par l'exercice du droit de réquisition (2).

(1) Cf. Maurice Coin, ouy. cit. p. 68.

(2) Cf. Maurice CoLxIN, our. cit., p. 69.

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” = É hs { - LA NAVIGATION PENDANT LAi GUERRE: JUSQU'A LA RÉQUISITION A7A!

Que: les prix aient. été faussés pendant la guerre par la spécula-

tion: où laceaparement et par: des, circonstances de guerre tels que l'exercice. du droit de: réquisition, c’est exact en général,

mais: nous savons que, pour les:taux. de fret, les causes de hausse: étaient déterminées, toutes connues, et d'ailleurs indépendantes. dela volonté des armateurs. La réserve qu'avait cru devoir faire: le Conseil d'Etat ne se. justifiait donc:pas. Les: armateurs: inté-. ressés l’auraient certainement eombattue : le Gouvernement ne leur en. donna pas l’occasion.

Le. 17 décembre 1945, une Commission avait été instituée aw Sous-Secrétariat d'Etat de la Marine marchande pour s'occuper du Règlement des indemnités de réquisition. Mais elle: fonction. nait à peine quand le Sous-Secrétaire d'Etat jugea préférable de: Surseoir à tout règlement, jusqu’à ce que les tribunaux aient ren du leur sentence sur les litiges pendants devant eux.

La solution fut ainsi différée jusqu’en décembre 1916. À ce moment, le ministre de la Marine conclut avec quelques armateurs des contrats pour des réquisitions nouvelles en acceptant comme prix de base ceux du Livre Bleu anglais réduits, de 12 4/2°/, (1).

Ces contrats, qui réglaient la question pour l'avenir, furent bientôt suivis d'un arrangement amiable pour les réquisitions, arriérées. L'arrangement négocié entre le ministre de la Marine et le Comité des Armateurs n'a pas prévu moins de trois conventions, applicables, suivant les cas; les indemnités prévues. s’entendaient pour la location du navire nu, les dépenses engagées, le cas échéant, par l'armateur devant être payées à part sur justification.

L'arrangement était, d’ailleurs, facultatif pour les armateurs qui, restaient libres de porter leurs différends devant les tribunaux. Avec l’augmentation rapide des frais d’exploitation des navires, il devint très vite inacceptable. La plupart des conventions déjà intervenues furent dénoncées et d'importants relèvements, envisagés avec révisions périodiques.

Pour obtenir ces remaniements indispensables, le Comité des Armateurs engagea en novembre 1917 des pouparlers avec la ‘Commission centrale des marchés au Ministère de la Marine. Il fit valoir qu en Angleterre le taux des indemnités allait être relevé — il devait l'être en 1918 — et qu’en outre les armateurs étaient remboursés des augmentations de salaires et d’une partie des dépenses de réparations.

(1) Gf. Maurice Cozurs, ouv. cit, p. 10 et Revue de la Marine: marchande,

juillet 1917, p. 356.

La Commission accepta alors de relever d’un sirième les indem-

nités pour privation de jouissance touchées par les armateursen

1917 et de garantir, en outre, ceux-ci contre les augmentations de salaires survenues ou à survenir depuis le début des hostilités. Après des pourparlers directs entre la Commission et les arma- teurs intéressés, il fut, d’autre part, décidé que la durée de l’accord complémentaire accordant les relèvements, fixée d'abord à une année, serait réduite à trois mois (1).

La question des indemnités pour privation de jouissance des navires réquisitionnés était réglée, mais après quelles longues et difficiles négociations |! On s’étonnera moins que les problèmes plus délicats posés par les réquisitions des navires en pleine propriété, n’aient pu faire l’objet d'accords analogues et qu’on ait dû

les abandonner à la jurisprudence, cependant au débuttrès incer-

taine, des tribunaux civils.

B). Epoque à laquelle doit être appréciée la valeur en cas de.

réquisition en propriété. — En cas de réquisition de jouissance, le moment auquel il fallait se placer pour calculer le montant total de la privation de jouissance et, s’il y a lieu, de la dépréciation, ne pouvait être que celui où le navire était restitué, c’est-à-dire libéré de la réquisition. Il eut été de toute logique de se placer de même au moment de la perte ou de l'appropriation définitive, dans le cas où la réquisition de jouissance devenait une réquisition de propriété, soit parce que la restitution du navire n'était plus possible, soit parce que l'Etat décidait de le conserver.

Les armateurs ont toujours soutenu ce point de vue avec de fortes raisons. Dans le décret du 31 juillet 1914, art. 73, précit. l'Etat s’est réservé en quelque sorte un droit d'option : celui de conserver ou de restituer le navire. Si le navire périt, le droit se trouve épuisé, puisque le navire ne peut plus être restitué, l'Etat doit alors payer la valeur représentative de la richesse détruite. Or, calculer cette valeur au jour de la réquisition pouvait être considéré comme risquant de faire supporter à l'Etat un préjudice. L'auteur du décret prévoyant que la navigation causerait aux navires une dépréciation — dépréciation dont il parle en cas de restitution — à jugé équitable que l’armateur la supporte et pour cela qu’on apprécie la valeur du navire au jour de la restitution ou de l'attribution définitive à l'Etat (2).

(1) Cf. M. Coin, opus. cit., p. 141.

(2) Cf. Circul. n° 1081 du Comité central des Armateurs, p. 832. Observa-

tions de M. Georges Ripert, commentant les décisions de jurisprudence relatives aux réquisitions maritimes.

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es causes imprévues ont provoqué, aux lieu et place de la dépréciation envisagée, une grande augmentation de la valeur des

- navires, entre le jour de la réquisition et celui de l'appropriation

par l'Etat. Mais le fait que la solution impliquée par le Décret de

1914 est devenue favorable à l'armement ne peut suffire à motiver

son abandon. Si l’on devait apprécier la valeur du navire au jour de

la réquisition, le Comité des Armateurs a mis, très nettement, en

relief l'inégalité qui en résulterait (1). Les navires ayant subi une hausse croissante au cours de la guerre, l’armateur réquisitionné le dernier serait toujours avantagé par rapport à ceux ayant subi la réquisition avant lui et l'on voit, tout de suite, l'injustice que

l'on consommerait en allouant l'indemnité la plus faible à l’arma-

teur réquisitionné le premier.

Il apparaissait incontestablement plus équitable, d'imposer le même traitement à tous les armateurs et pour cela de calculer les indemnités d'après la valeur des navires au jour de leur appropriation définitive par l'Etat. C'était à ce moment qu'ils étaient vraiment sortis du patrimoine de l’armateur. Auparavant, la réquisition qui les frappait était une réquisition de la jouissance comme celle qui atteignait les immeubles en général. L'Etat, d’ailleurs, l’avait lui-même considérée à part, puisqu'il avait indemnisé les propriétaires proportionnellement au temps écoulé, en s'inspirant des tarifs anglais (2).

Malgré cette argumentation solide, le Conseil d'Etat a cru devoir se prononcer en sens contraire dans l'avis du 6 novembre 1917. D'après cet avis, la valeur des navires doit être appréciée à la date de leur réquisition : C'est-à-dire lors de leur prise de possession par l'autorité maritime. Toutefois, il convient d’observer immédiatement que cet avis, rendu à titre purement consultatif, n’a pas la valeur des décisions contentieuses. Pour le formuler, le Conseil d'Etat s’est inspiré des considérations suivantes (3).

D'abord, la règle en matière de réquisition serait que la réquisition est faite à litre définitif. Comme devait le dire plus tard le

Tribunal de Commerce de Marseille, il faudrait voir en elle

« une main-mise actuelle et définitive de l'Etat pouvant pue sur tous les objets, tous les services, tous les citoyens ».

Cette assertion se réfute cependant comme d’elle-même, puisqu’une quantité de prestations, qualifiées de réquisitions, portent

(4) V. Lettre adressée au ministre de la Marine le 22 décembre 1919, reproduite dans la Circulaire du Comité, n° 1043, p. 1004,

(2) Cf. Circul. des Armateurs, n° 1081, précit., p. 833 et n° 1099, p. 1158,

(3) Cf. Circul, ci-dessus, n° 1081, p. 833 à 836.

uniquement sur l'usage : telles les réquisitions «de logement, de

‘<antonnement, de moulins, de fours, de guides, ete….1celles aussi “des ichemins ide fer.

Au surplus, pour que l'Etat acquière, lors de la prise ‘de pos- 5

‘session, la propriété des navires réquisitionnés, il eût fallu qu'il fasse opérer la mutation en douane (4). Or, l'Administration de Ja marine, dans une circulaire du 21 novembre 1917, :aprescrit au service de l’'Approvisionnement de la Flotte de « ‘faire ‘opérer a mutation en douane -quand il aurait Connaissance de la réquisition en pleine propriété de navires de mer français ».-C'était bien impliquer :qu'il y avait, à côté de ‘la réquisition en propriété, de simples réquisitionsde jouissance.

En second lieu, pour motiver son avis en droit, ke Conseil d'Etat a soutenu que la réquisition primitive d’an navire pourraït toujours avoir son caractère primitif modifié par la réalisation d’une condition résolutoire potestative, de la nature de celle prévue ‘à l’article 4170 du Code Civil : la condition ‘si l'Etat ne restitue pas.

C'était oublier que la réquisition, en ‘tant qu’acte de puissance publique, ne peut, par sa nature même, comporter de condition. Aucune réquisition, d’ailleurs, n’est conditionnelle ‘et pour que celle des navires le soit, ie die il eût fallu au moins qu'un texte l'indiquât. Ë

M. Ripert, critiquant cette construction juridique dans la circulaire du Comité des Armateurs, n° 1081, p. 833, ajoute qu'elle ne conduit pas au résultat cherché par la Haute-Assemblée. La réalisation d'une condition résolutoire ne peut avoir ‘pour effet de modifier le caractère de l'acte primitif. L'arrivée de la condition ne peut que faire disparaître l'acte rétroactivement, au moment même où il a commencé. Ce qui fait qu’en l'espèce, la réquisition devrait être réputée n'avoir jamais eu lieu. L’indemnité de privation de jouissance payée ‘par l'Etat n'aurait plus, dès lors, le fondement que le Conseïl d'Etat, lui-même, lui a reconnu ; et ce sont ainsi tous les arguments invoqués à l'appui de son avis qui tombent, forçant à revenir à la seule solution logique, celle qui place le transfert de propriété du navire et le calcul de l'indemnité y afférente. au ve de ‘la perte ou de la conservation définitive.

(1) Cette formalité n’est pas en effet une simple mesure de publicité, laissée aux ‘soins de l'acquéreur, commela ‘transcription immobilière ; c’est la constatation nécessaire, par l'autorité publique, du-changement ‘de propriétaire et la reconnaissance officielle ‘de ve ‘propriétaire ‘par {le renouvellement de l'acte de francisation. Cf. Georges RæErrt, Droil maritime, À,.1, n°313.

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