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: vus Ce qu'il faut entendre par « valeurintégrale du navire ». — A me faut pas au surplus s'exagérer l'importance de la détermina -

tion de la date.à laquelle il convient de:se reporter pour.apprécier

la valeur du navire. Cette importance pouvait être influencée et diminua en effet beaucoup, du fait des pouvoirs presque îillimités que les tribunaux se sont reconnus pour établir la valeur ellemême. C’est ainsi que la détermination de ce qu’il y a lieu d’entendre par « valeur intégrale du navire » et en général « valeur des prestations fournies », est devenue la question essentielle

posée par le règlement de réquisition.

Cette question, discutée en premier lieu à propos des réquisitions opérées pour les besoins de l'armée de terre, a donné lieu à de nombreuses études de doctrine (1). Elle a fait aussi l’objet d’un grand nombre de décisions judiciaires, mais ‘on dut attendre jusqu’à l'arrêt de la Chambre civile de la Cour de Cassation du 6 mars 1917 (2) une formule précise des règles fondamentales

qu’il ya lieu d'appliquer pour fixer l'indemnité de réquisition. Les énonciations capitales de l'arrêt sont les suivantes :

« Aux termes de l’art. 2 de la loi du 3 juillet 1877... « toutes les prestations fournies à l’armée donnent droit à des indemnités représentatives de leur valeur ; d’une part, cette valeur doit être appréciée à la date de la réquisition, et, d'autre part, l'indemnité corrélative doit être calculée en tenant compte uniquement de la

perte que la dépossession de sa chose impose au prestataire, et abstraction faite du gain qu'’aurait pu lui procurer la hausse des prix, faussée’soit par la spéculation ou l'accaparement, soit par toutes autres circonstances imputables à l’état de guerre et notamment par l'exercicemême du droit de réquisition ».

Le texte ainsi rédigé s’appliquait aux réquisitions en général, mais pas aux réquisitions maritimes spécialement. Pour ces dernières, le Conseil d'Etat, appelé à donner son avis, ‘s'est inspiré manifestement de l'arrêt de Cassation dans le ‘considérant ci-après, extrait de l’avis du 6 novembre 4917 :

« Considérant que si l'indemnité doit être fixée en tenant

compte équitablement de fous les éléments susceptibles d'influer

sur la valeur de l’objet au jour de la réquisition, valeur dont, au

surplus, l’exacte appréciation peut être faite par voie d'expertise,

(1) C£. Documents de doctrine sur la question de l'indemnité représentative de la valeur en matière.de réquisilions milituires réunis parle Ministère de la Guerre, direction de l’Intendance, contenant les notes de MM. Olivier Martin, Charles Claro, Louis Le Fur-et Ferdinand Larnaude.

(2) Cf. Dazcoz, 1917-1-34,

on ne saurait établir une valeur de remplacement du navire qui ferait état des conditions du marché faussées par la spéculation et par les circonstances résultant de l’état de guerre » (1).

LA VALEUR NORMALE D'ÉCHANGE, SEULE BASE ÉQUITABLE D'ÉVALUATION. — Ces textes sont d'une clarté absolue, ils excluent nettement, pour la fixation de l'indemnité, la valeur de remplacement comme le cours commercial et ils ne peuvent avoir en vue que la valeur d'échange de l’objet réquisitionné, mais une valeur d'échange dégagée des causes factices de hausse expressément spécifiées. Cette valeur pouvait seule représenter la juste indemnité prévue à l'article 345 du C. C., puisque seule elle permettait de combler, par une contre-valeur correspondante, le vide causé dans le patrimoine du prestataire.

C’est bien ainsi, d’ailleurs, que le ministre de la Guerre et un grand nombre de Commissions d'évaluation des réquisitions ont interprété l’arrêt de Cassation du 6 mars 1917. Ils ont pris comme base de la valeur réelle et normale de la prestation fournie, à la

date de la réquisition, le prix des objets de même catégorie et de même valeur, achetés à caisse ouverte (2) dans le même lieu ou dans des lieux très voisins aux alentours de la même date.

D). Doctrine du Ministère de la Marine. — La même interprétation eut conduit le Ministère de la Marine à offrir aux armateurs la valeur normale d'échange du navire au jour de la prise de possession. Au lieu de procéder ainsi, l'Administration de la Marine crut devoir proposer aux armateurs, soit le prix de revient du navire, défalcation faite de la perte de valeur par suite d'usure, soit la valeur du navire au jour de la réquisition, mais abstraction faite de la hausse imputable aux circonstances. Les deux méthodes conduisaient à offrir la valeur du navire avant la querre.

Une telle doctrine appliquait, sans discernement, aux réquisitions de navires, les règles admises pour les réquisitions en général et manquait, en espèce, de fondement. Pour la plupart des objets frappés par la réquisition, et en particulier pour les denrées, l’'accaparement, la spéculation et aussi l'exercice du droit de réquisition avaient provoqué une bausse factice. Cette hausse n'étant pas résultée du libre jeu des lois économiques, on avait raison de n’en pas tenir compte dans la fixation de la valeur des prestations fournies.

(1) Cf, Circul. précit. du Comité des Armateurs, n° 1081, p. 836. (2) On qualifie ainsi les achats faits par le service de l’Intendance militaire

sur le marché libre, mais à des prix sensiblement inférieurs aux prix-courants du commerce,

Mais pour les navires rien de comparable n'existait, Eux aussi, Sans doute, avaient augmenté de valeur, mais pour des causes Connues, toutes d'ordre économique et par conséquent normal : diminution du pouvoir d'achat de la monnaie, coût plus élevé de “la main-d'œuvre et des matériaux, donc de la construction et des réparations, raréfaction du matériel naval à la suite des destructions et de l'accroissement des besoins (1). Si quelques négociants, à l'affût des Occasions de gains, s'étaient faits armateurs, à ce moment, dans l'unique but de pro- fiter de la hausse des prix, leur action isolée et très limitée n'a pu influer sérieusement sur le marché. La réquisition elle-même, loin de provoquer la hausse et la Spéculation sur les navires, l’a découragée plutôt par la menace qu’elle faisait peser sur l’acquéreur. Les causes factices de hausse prévues dans l’arrêt de Cassation du 6 mars 1917 ne s'étant pas manifestées ici, l'indemnité de réquisition des navires ne devait pas être basée sur la valeur d'avant guerre, ni même sur la valeur au jour de la prise de pos=« session. Le calcul au jour de la perte s’imposait. L’Administration de la Marine ne l'avait pas admis et les offres faites par elle représentaient la moitié à peine des indemnités réclamées. Le Comité central des Armateurs conseilla, alors, à ses adhérents de porter devant les tribunaux la question du règlement des indemnités de réquisition qui leur étaient dues. Le ministre de la Marine avait, au surplus, conseillé lui-même cette voie dans la lettre qu’il avait écrite le 3 janvier 1918 au Comité des Armateurs, disant qu'il observerait l'avis du Conseil d'Etat « jusqu'au jour où, des jugements rendus par les tribunaux de l'ordre judiciaire compétents en la matière, ressortirait une jurisprudence basée sur des considérations différentes ».

E). Zvolution de la jurisprudence dans un sens de plus en plus favorable à l'armement. — La jurisprudence dans ses décisions Sur la matière des réquisitions maritimes suivit. malgré cerlaines hésitations, une évolution aisée à saisir. D'abord favorable à la thèse soutenue par l'Administration de la Marine, elle s’en écarta très vite pour se rapprocher, de plus en plus complètement, de la doctrine soutenue par l’armement. .

C’est le Tribunal civil de Cherbourg qui a rendu, le 31 décembre 1918, la décision la plus défavorable aux armateurs, dans l’affaire Gilbert et Ci, contre le ministre de la Marine, navire

(1) Circul. précit. du Comité des Armateurs, n° 1081, p 838. MARINE MARCHANDE 12

Général Archinard. Le Tribunal a estimé que « la valeur dunavire devait être calculée au moment de la déclaration de guerre, ‘parce qu'il y avait lieu de faire abstraction de la hausse résultant de la spéculation et de toutes autres circonstances imputables à l'état de guerre ». C’étaient les termes mêmes de l'arrêt de Cassation du 6 mars 1917, mais l'arrêt disait aussi que l'indemnité doit être appréciée « à la date de la réquisition ». En fait, le jugement a comporté comme indemnité le chiffre proposé par la Com mission Centrale des réquisitions mritimes. Ce chiffre était basé sur le produit de trois ventes successives du navire avant la guerre et sur la somme pour laquelle l'assurance avait agréé le navire en 1945.

Le Tribunal civil de Rouen, dans un jugement antérieur, du {1 juin 4917, avait également adopté la thèse de l’Admipistration dans l'affaire Borde contre Intendance militaire 3° région, canot Le Voltigeur. Mais, surappel de ce jugement, la cour de Rouen a été moins défavorable à l’armateur dans son arrêt du 11 janvier

1918. Elle a jugé qu'il y avait, en l’espèce, deux réquisitions suc- . .

cessives et, qu’en conséquence, l'Administration devait: 1° une indemnité journalière pour réquisition en jouissance ; 2° un prix d'acquisition fixé d’après la valeur du canot au jour de la réquisition-jouissance, diminuée de un dixième pour dépréciation et usure. |

Par jugement du 28 février 1919, le Tribunal civil de Saint- Malo, affaire Boscher contre ministre de la Marine, navire Jacques Cartier, n’a pas estimé contestable qu'on doive se placer au jour de la réquisition pour apprécier la valeur de la prestation fournie. Mais il indique aussi que l'indemnité de réquisition doit être calculée de façon à ne causer aucune perte au prestatuire. Il a estimé également que la hausse sur les prix d’avant-guerre existant au jour de la réquisition, devait entrer dans la détermination de la valeur, quand le navire n'était pas chez un constructeur en vue d’une vente, mais était utilisé comme instrument de travail par le prestataire pour l'exercice suivi de sa profession. |

Le Tribunal civil de Bordeaux, dans le jugement du 3 février 1919, affaire Galerne contre ministre de la Marine, navire Edelweiss, a alloué une indemnité notablement plus faible que la demande. Il a exprimé, par contre, pour la première fois en jurisprudence, que la valeur intégrale de l'objet visé à l’art. 13 du décret des réquisitions ne peut être, en l'espèce, que celle qu'avait le navire au moment où l'Etat a déclaré vouloir se l’approprier ou au moment où il a péri.

Ne RU PE UN

À son tour, le Tribunal civil du Havre a traité très longuement la question des réquisitions de navires dans son jugement du

81 janvier 1919, affaire des Chargeurs Réunis contre ministre de la

Marine, navire Amiral Hamelin. Il a repris la démonstration déjà ‘faite par l’armement, en montrant que les réquisitions de navires

exercées en vertu du décret du 31 juillet 1914, portent simplement

“sur Ja jouissance du bâtiment. La propriété reste, en ce cas, à l’armateur, ce qui différencie ces réquisitions de celles opérées en vertu de la loi de 4877. Il a ajouté que « si le législateur avait voulu que la valeur intégrale du navire fût calculée au jour de la réquisition, il eût été plus pratique qu'il impose, outre l'état descriptif, un rapport d'expert dressé contradictoirement, sur lequel on auraît pu se baser pour fixer le prix de réquisition. Il a conclu que l’indemnité intégrale à laquelle peut prétendre le propriétaire d’un navire réquisitionné, doit être calculée sur la valeur réelle du navire au jour de la perte ». | Le jugement du Tribunal du Havre donne prise, toutefois, à la critique, dans l’attendu où le tribunal compare la perte d’un navire à la destruction d’un immeuble par incendie au cours d’un bail. Les deux ‘hypothèses sont, en-effet, toutes différentes. Dans le second cas, l'art. 1733 du Code civil rend le preneur entière- “ment responsable envers le bailleur en cas de perte de la chose louée, on estime même qu'il doit indemniser pour le gain manqué ; par contre il.est libéré, s’il parvient à faire la preuve que la perte est due à un vice de construction, à un cas fortuit ou à la force majeure. Quand l'Etat, au contraire, réquisitionne, il use de son pouvoir discrétionnaire de puissance publique et sort du droit commun. Il ne saurait done exciper de l’art, 1733 du C. c. pour se décharger, en certains cas de pertes, de l'obligation de réparer, pas plus qu'on ne saurait invoquer cet article contre lui, pour lui réclamer l'intégralité du préjudice subi, y compris le gain manqué. Statuant sur un cas d’espèce plus particulier, le Tribunal civil de Toulon, dans le jugement du 13 mai 1918, affaire Martin contre Etat français, goëlette Madeleine, a dû fixer l'indemnité à payer dans le cas d’une réquisition de navire immédiatement opérée en toute propriété. Le tribunal a déclaré que l'indemnité de réqui- Sition doit représenter la valeur intégrale de l'objet requis au jour de la réquisition et l’a déterminée, dans le cas qui lui était.soumis, d'après le prix de revient, à ce moment, d'un navire identique. Toutefois, il n’a pas voulu désigner, par là, la valeur de remplacement, car il a eu soin d'ajouter que, dans l'indemnité fixée, n'étaient pas comprises « les dépenses ou pertes susceptibles d’être

occasionnées par la difficulté de remplacer les navires sur place ou dans un court délai ».

Sur appel de ce jugement par l'Etat, la Cour d’Aix, dans l'arrêt du 24 février 1919, a confirmé, après avoir précisé qu'il convient de tenir compte de la valeur des navires « telle qu’elle résulte d’une hausse provenant de circonstances qui ont amené une surélévation générale du coût des matières Los de la maind'œuvre et autres frais accessoires ».

Les décisions judiciaires qui ont immédiatement es cellesci n'ont apporté aucune solution nouvelle (4). En ce qui touche le calcul de la valeur intégrale, les tribunaux ont adopté comme base le prix de revient du navire, déduction faite de la perte de valeur par usure, puis ont majoré ce prix d'un pourcentage variant de 40 à 55 ‘/,, pour tenir compte de l'augmentation de valeur des navires. Ces majorations donnaient aux décisions rendues un caractère transactionnel. Les propriétaires de navires perdus ou détruits par risques de mer pouvaient légitimement prétendre à: une indemnisation plus complète, et la jurisprudence a fini par la leur accorder.

Dans up arrêt rendu le 13 février 1922, affaire de la Compagnie Sud-Atlantique contre Etat français, paquebot Gallia, la Cour d’appel d'Aix a condamné l'Etat à payer à la Compagnie propriétaire la somme de 20 millions qu'elle réclamait pour perte d’un paquebot réquisitionné sous le régime de la loi de 1877. Pour statuer ainsi, à l’encontre des propositions du ministre de la Marine, la Cour d'Aix a considéré que « la réquisition ne comporte pas, nécessairement, le transfert de PROD HÈLE, mais peut se limiter à l'usage de la chose réquisitionnée, qu'en l'espèce le ministre de la Marine a visé, seulement, à se réserver l'usage du paquebot et qu'en conséquence, la valeur du navire doit être fixée au jour de... sa perle ».

C'était là reproduire, en l’appliquant le ancent pour “ première fois, la doctrine soutenue depuis le début par l’armement. Statuant, à son tour, dans un cas d'espèce analogue, affaire

(1) Tribunal civil de Lorient, 31 décembre 1918 (Compagnie Lorientaise de Chalutage contre Administration de la Marine, chalutiers Sélla et Saint- Corentin).

Tribunal de Lorient, 27 mai 1919 (Compagnie Auxiliaire de Navigation contre ministre de la Marine, navire Constance).

Tribunal de Commerce de Marseille, 27 mai 1919, (Société anonyme des Vapeurs long-courriers contre ministre de la Marine, navire Ville de Rouen).

Tribunal de Quimper, 16 juillet 1919 (armateur Le Rose contre ministre de la Marine, navire Jeanne d'Arc).

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de la Compagnie Sud-Atlantique contre Etat français, paquebot __ Burdigalia, le Tribunal de première instance de Bordeaux, par 3 2 jugement en date du 27 février 1922, a condamné l'Etat à verser E- à la Compagnie Sud-Atlantique la somme de 13 millions qu’elle demandait, au lieu des 4 millions qu'avait offerts le ministre de la Marine.

De ces décisions favorables à l'armement, on peut rapprocher celles qui sont intervenues, à la même époque, en ce qui concerne spécialement les paquebots Postaux détruits au cours des hostilités.

Pour la perte de ces navires, le Sous-Secrétariat d'Etat de la Marine marchande avait offert des indemnités calculées sur leur valeur au moment de la déclaration de guerre. Dans ces offres, il s'était appuyé sur les dispositions contenues, pour le cas de guerre, dans les cahiers des charges, d’après lesquelles lorsque « l'Etat prend possession des bâtiments restés sans emploi et si les dits bâtiments ne sont pas restitués, le concessionnaire est indemnisé e leur valeur au moment où ils ont été remis à l'Etat... »

Le différend touchant le règlement de ces indemnités a été porté devant le Conseil d'Etat, expressément compétent, aux termes mêmes des cahiers des charges, pour juger en cette matière, administrativement et en dernier ressort. Trois arrêts ont

‘été ainsi rendus le même jour, le 24 mars 1992. I] s'agissait de

déterminer les indemnités à allouer pour pertes des paquebots __ Guadeloupe et Floride de la Compagnie Transatlantique, gérés par la Sud-Atlantique, et des paquebots Québec et Montréal de la Compagnie Transatlantique. Dans ces espèces, la haute juridiction administrative a considéré que l'Etat ne saurait se prévaloir des dispositions de l’art. du cahier des charges visant la prise de possession des navires et leur exploitation directe par l'Etat, parce qu'il s’agit d’une situation juridique totalement différente de celle prévue par l’article touchant le cas où l'Etat n’a pas autorisé le concessionnaire à suspendre le service et lui a fait une obligation de continuer son exploitation. “ Du moment où la Compagnie concessionnaire a été tenue d'assurer ces services malgré les hostilités, le Conseil d'Etat a estimé qu’elle était fondée à recevoir réparation complète des É dommages eflectifs de guerre subis par ses bâtiments. Et, pour que l'indemnisation soit bien totale, il a jugé que l’évaluation des navires devra être faite au moment de leur destruction (4).

: (1) Cf. Analyse des trois arrêts du Conseil d'Etat, parue dans le Journal dela Marine marchande, 21 avril 1922, p. 413 et 414.

Une. question de principe importante pour l'application des conventions en période de guerre à été, ainsi, définitivement: tranchée. Mais la portée pratique de cette heureuse solution est minime du fait que la Compagnie. des Messageries Maritimes à déjà, comme nous le verrons, transigé avec l'Etat pour le règlement des grosses indemnités de guerre qui lui étaient dues.

L'arrêt de la Cour d’Aix et le jugement du Tribunal de Bordeaux ci-dessus mentionnés, sont beaucoup plus importants pour notre armement. Comme la doctrine de l'Adininistration y estrepoussée, le ministre de la Marine s’est empressé d'interjeter appel pour le jugement et de déférer l'arrêt à la Cour de Cassation. Quand la Cour Suprême donnera ici son appréciation, on nous permettra de souhaiter qu’elle consacre le dernier état de la jurisprudence en la matière. | : :

Un nouvel arrêt serait le bienvenu, s’il posait la règle applicable aux réquisitions maritimes, aussi nettement que l'arrêt du 6 mars 4917 l'a formulée en matière de réquisitions militaires: et surtout s’il affirmait la nécessité de solutions différentes pour les deux ordres de réquisition, en raison des différences irréductibles qui les séparent, notamment celle-ci : dans les réquisitions, quelles qu’elles soient, opérées pour les besoins de l’Armée, on voit en présence de l'intérêt national, et en conflit avec lui, de . simples intérêts particuliers ; dans le cas des réquisitions maritimes, au contraire, ce sont deux intérêts généraux que l’on voit face à face : d'une part, l'intérêt pécuniaire de l'Etat et, d’autre part, l'intérêt de la flotte marchande, qui ne se sépare pas de l'intérêt du pays.

11. La suppression progressive de la liberté de la navigation. __ Le régime de liberté complète, dont jouissait notre marine marchande au début de la guerre, était parfait en période normale. Il s’adaptait, par contre, assez mal aux nécessités nouvelles nées de la guerre. On pouvait craindre que les navires laissés à. la libre disposition des armateurs ne transportent, de préférence, des cargaisons plus rémunératrices, au détriment d’autres plus indispensables aux besoins du pays. La rotation des navires risquait, sur certaines lignes, de n'être pas aussi accélérée que l'exigeait l'énorme accroissement des besoins en moyens de transport. L'écart croissant qui existait entre le tonnage disponible et et le tonnage nécessaire avait entraîné, et pouvait accentuer la hausse des taux de fret, au préjudice des intérêts du public.

Le Gouvernement, pour déjouer ces éventualités, ne pui

7.8 éviter de prendre les diverses mesures en son pouvoir: inter-

dietion ou obligation de l'autorisation préalable pour certains

- voyages sans utilité pour le ravitaillement du pays, fixation des.

itinéraires à suivre par les navires, détermination des priorités de chargement, taxation des frets. Ce fut l’objet d'une Lee de décrets.

Le premier fut le décret du 4 avril 4946. Son objet était de per-: mettre à l'Etat d'exercer un contrôle sur l’utilisation des navires de commerce battant notre pavillon. A cet eflet, il imposait à tout navire de plus de 500 tonneaux de jauge brute l'obligation d’être muni d’une autorisation du ministre de la Marine pour se rendre d'un port français dans un port étranger ou d’un port étranger dans un autre port qu'un port français de la Métropole.

- Le contrôle ainsi institué était, à la vérité, peu gênant ; les

autorisations n’étaient qu’une formalité administrative : le régime

de liberté continuait. La crise des transports par mer, devenue

plus aiguë à la suite des ravages causés par la guerre sousmarine, rendit nécessaire un contrôle plus étroit. À ce moment

(juin 1947), PAngleterre, dans un but surtout fiscal, venait de

décider la réquisition générale des bénéfices des armateurs et

le contrôle de toute sa flotte marchande. M. de Monzie, nommé

Sous-Secrétaire d'Etat des transports maritimes le 7 juillet 1947,

résolut d'introduire chez nous les licences de navigation imposées. en Angleterre, mais avec des variantes tenant compte des situa-

tions différentes des deux marines. :

Le’ régime des licences de navigation. — Son établissement fut l'objet de deux textes : les décrets des 17 juillet et 29 septembre 1947.

D'après le décret du 17 juillet 1917, mis en vigueur le 45 août, tout navire français de plus de 400 tonneaux de jauge brute dut être muni, pour chaque voyage, d'une licence délivrée par le Sous-Secrétaire d'Etat des transports maritimes et de la Marine marchande. La demande de licence devait mentionner le voyage à effectuer par le navire ainsi que les catégories de marchandises à transporter. À chaque arrivée et à chaque départ, dans les ports de France et d’Algérie, la licence était présentée par le capitaine à l'Administrateur de l’Inscription Maritime, qui la visait. L’Administrateur pouvait demander toutes justificationssur la nature des cargaisons chargées ou débarquées. Au cas où l'utilisation des navires était jugée insuffisante, le Sous-Secrétaire d'Etat pouvait en décider la réquisition.

En même temps que le service des licences, il était institué auprès du Sous-Secrétariat d'Etat des transports maritimes, un service des programmes et priorités de transport, destiné à ramener aux limites strictement utiles les demandes des Services publics et à les classer par ordre d’urgence. Ce service, agissant en. liaison avec le service des licences, devait permettre une utilisation ratiounelle de tous nos navires (1).

Toutefois, le régime de vérification ainsi institué ne s’appliquait pas aux navires étrangers, anglais et'neutres, qui représentaient la part la plus importante du tonnage mis à notre service. Pour

- que l’ensemble du tonnage utilisé par nous soit contrôlé, le décret du 29 septembre 4917 étendit l'obligation de la licence aux navires alliés ou neutres dans leur trafic avec la France. Il obligea aussi à mentionner dans les demandes de licence le voyage à effectuer et l'itinéraire envisagé, les catégories de marchandises à transporter et les taux de fret. En possession de ces renseignements, le Sous- Secrétaire d'Etat des transports maritimes fixait l'itinéraire à suivre, la nature du chargement et, en cas de marchandises reconnues essentielles à la vie du pays, les taux de fret applicables.

Le contrôle institué par les décrets des 17 juillet et 29 septembre 4917 exigeait une surveillance dans l'application. Pour l'éxercer, le Sous-Secrétaire d'Etat des transports maritimes nomma, le 8octobre,un Comité composé, en nombre égal, des représentants de l'Etat et des représentants des armateurs. Le rôle du Comité était d'assister le Sous-Secrétaire d'Etat dans la surveillance des conditions générales d'utilisation de la flotte et, en particulier, dans l'octroi des licences. En supposant pleinement assuré le contrôle prévu, l’utilisation rationnelle et complète des navires dont nous disposions ne pouvait être obtenue sans la mise en harmonie constante du tonnage à transporter, c'est-à-dire de nos importations, avec le tonnage disponible. Aussi, par décret du 413 décembre 1917, il fut créé un comité exécutif des importations, chargé de centraliser les états de besoins des divers départements ministériels et de fixer souverainement les importations à effectuer.

La flotte marchande mise intégralement à la disposition de l'Etat. — Malgré l'obligation pour les armateurs ou affréteurs d'obtenir une licence de navigation, la main-mise complète de l'Etat sur la capacité de transport des navires n'était exprimée dans aucun texte. Ce texte ne tarda pas à paraitre.

Le décret du 22 décembre 1917 stipula expressément que tous

(1) Cf. Rapport Bergeon, précit,, p. 49.

les navires de notre flotte marchande étaient placés sous les

| ordres directs de l'Etat. Les armateurs conservaient seulement la

gérance matérielle de leurs unités. Un régime identique était appliqué aux navires alliés ou neutres à la disposition de la France : le Sous-Secrétaire d'Etat des transports maritimes en réglait l'emploi à son gré. | |

Pour exercer et surveiller cette véritable réquisition du fret, le Sous-Secrétaire d'Etat institua près de lui, par arrêté du 7 janvier 1918, un Comité exécutif du fret, composé de 9 membres. Le: Comité examinait les demandes de licences qui devaient être accompagnées des propositions des services importateurs. Après discussion, un ordre de chargement était établi, comportant la

fixation de l'itinéraire du navire, la composition du chargement

et les taux de fret à appliquer.

Dans l'intervalle des séances du comité exécutif du fret, fonctionnait une Conférence d'exploitation où les chefs de service des directions intéressées, ainsi que les représentants des divers départements ministériels importateurs, préparaient le travail du comité exécutif. C'est cette conférence qui fixait, notamment,

= l'emploi des navires affrétés sur le point de terminer leur voyage.

Elle rapprochait, aussi, les demandes de licences des besoins prévus, recueillait les avis des services sur les taux de fret applicables, réglait, enfin, les ajustements de détail du plan général des transports maritimes. ;

Nos transports par mer, dans leur totalité, dépendaient désormais exclusivement de l'Etat. Pour les contrôler de façon efficace, le Sous-Secrétaire d’Etat des transports maritimes et de la Marine marchande, M. Lèmery, institua, par arrêté du 17 janvier 1918, un service spécial de contrôle. Ce service comportait un contrôleur de l'Administration de la Marine résidant à Paris et des délégués au contrôle résidant dans les ports. e

Le contrôleur chef de service avait la délégation du Sous-Secrétaire d’Etat dans l'exercice de sa mission, mais ne possédait * aucun pouvoir d'exécution. Il devait s'assurer que tous les navires - mis à la disposition de la France donnaient un plein rendement et avaient exécuté ponctuellement les ordres reçus, touchant la composition des chargements et les taux de fret. A cet effet, il pouvait effectuer des vérifications, aussi bien auprès des Services Centraux de la Marine marchande qu'auprès des armateurs dans les ports, et même à bord des navires (1).

(1) Cf. René La BRuYÈRE, ouv. cit., 181 et Rapport Bergeon, précit., p. 49.

À ce même: moment, devant l'importance prise par toutes les: questions qui intéressaient la Marine marchande, une réorganisa= tion du Sous-Secrétariat des transports maritimes fut jugée nécessaire. Maintenu rattaché au Ministère du Commerce, le Sous-Secré-: tariat fut transformé, le 29 janvier 1918, en Commissariat aux Transports Maritimes. Il reçut, en même temps, la délégation du Président du Conseil, des Ministres de la Marine, des Travaux Publics et du Ravitaillement, pourtout ce qui concernaitlestransports par mer (4).

(1) A l'occasion de cette transformation, il n’est pas sans intérêt de rappeler les modifications nombreuses subies, depuis sa création jusqu'à aujourd’hui, par le Sous-Secrétariat d'Etat chargé des services de la Marine marchande.

Créé par décret en date du 23 mars 1943, le Sous-Secrétariat d'Etat de La Marine marchande a été rattaché d’abord au Ministère de la Marine. Idée singulière de placer, sous la dépendance d’un département exclusivement militaire, des fonctions avant tout économiques, comme celles du Sous-Secrétaire d'Etat à la Marine marchande.

Quand la guerre de 1914, en se prolongeant, eut donné une importance, sans : cesse croissante, au problème du ravitaillement des armées et de la population civile, on jugea utile de réunir sous l'autorité d'un même Ministre les services duravitaillement et ceux des transports par mer. Un décret du 14 décembre 1916 rattacha done les Services de la Marine marchande, incorporés dans un Sous-Secrétariat d'Etat dit « des transports », au Minisière des Travaux publics, qui prit le titre de Ministère des Travaux publics, des Transports et du Ravitaillement.

La mesure était de circonstance, mais s’avéra rapidement insuffisante devant la nécessité où nous étions d’accroître, dans des proportions énormes, nos importations par mer, pour répondre aux exigences du ravitaillement national. C’est alors que, le T-avril 1917, parut le décret: créant un Ministère du Ravitaillement et des Transports maritimes. Englobés dans ce ministère nouveau, les services de la Marine marchande perdirent leur individualité.

À un moment donné, le Sous-Secrétariat d'Etat de l’Armement et des Fabrications de guerre: fut conduit à assurer le contrôle des importations: de charbon, et comme ces importations utilisaient une partimportante de notre tonnage marchand, un décret du 19 juin 1917 rattacha au Sous-Secrétariat d'Etat de l'Armement, les services de la Marine marchande, tout en les maintenant sous le contrôle du Ministère du Ravitaillement,

Cet essai fut de courte durée. Dès le 4 juillet 1917, un décret parut pour rattacher, de nouveau, les services de la Marine marchande au Ministère des Travaux publics et. des Transports, les services du ravitaillement ayant été, d'autre part, érigés en Ministère du Ravitaillement général.

Les tribulations du Sous-Secrétariat d'Etat de la Marine marchande pouvaient se terminer là. Elles continuérent. La question des importations et des transports maritimes de la France dépendaient de plus en plus, à ce moment, d'accords conclus entre les Puissances alliées. Or, la négociation de ces accords avait été eonfiée, chez nous, au Ministère du Commerce et de l'Industrie; pour ce motif, le décret du 17 septembre 1917 rattacha les services des transports maritimes au Ministère du Commerce, qui prit le titre de Ministère du Commerce, des Postes, Télégraphes, des Transports Maritimes et de la Marine marchande.

Peu après, un décret du 29 janvier 4918 plaça les services de la Marine marchande sous l'autorité d'un Commissaire aux Transports maritimes et de la Marine marchande, pourvu d’attributions plus nombreuses. Ce décret a marqué une étape importante vers la création tant désirée d’un ministère

Désormais la responsabilité des armateurs dans l’utilisation de la flotte: commerciale: était réduite aw minimum. Leur rôle se bornait à donner à l'Etat les avis que celui:ci, d'ailleurs, leur demandait assez fréquemment. La gestion dela flotte marchande, ainsi: organisée, s'adaptait fort bien à la période troublée qu’on traversait et si, dans: beaucoup de cas, elle:se traduisait par une diminution: sensible. d& rendement, ik: convenait de mettre en cause, non la réglementation elle-même, mais la façon dont elle était appliquée: Des sanctions édictées par une loi, contre. les

armateurs contrevenant aux prescriptions en vigueur, auraient

pu améliorer suffisamment le régime de contrôle alors appliqué. M. Bouisson, nommé Commissaire aux transports maritimes le 29 janvier 1918, devait nécessairement juger insuffisant tout système de contrôle si rationnel soit-il, dans la conviction où il était depuis longtemps de la nécessité Fe mobiliser ou de réquisitionner notre flotte commerciale tout entière.

__ Très courageusement et en toute sincérité, mais voyant trop grand pour les moyens dont il disposait, il visa un double objectif: d'une part, utiliser d’une façon cohérente et intensive, au mieux des intérêts de la défense et du ravitaillemont du pays, le tonnage qui nous appartenait ou dont nous disposions, d'autre part, poursuivre la reconstitution de notre Marine marchande en vue de la reprise de notre pleine activité économique après la paix. Sans vouloir, à proprement parler, tenter une expérience de socialisation des moyens de transports maritimes : M. Bouisson jugea indispensable à la réalisation d’un tel programme, la réquisition générale de notre flotte marchande. Aiïdée par un courant défavorable à l'armement, qui s'était manifesté à la Chambre au cours des séances des 29 décembre 1917 et 25 janvier 14918, la thèse de l'armement d’Etat allait triompher facilement,

autonome de la Marine marchande, Il laissait toutefois les transports maritimes dépendre encore du Ministère du commerce,

Pour assurer, par l'unité de direction, une meilleure utilisation de tous nos moyens de transports, un décret du 5 mai 1919 rattacha le Commissariat aux Transports maritimes au Ministère des Travaux Publics-qui s’appela désormais Ministère des Travaux Publics, des Transports et de la Marine marchande, Dans le décret du 20 janvier 1920 les services de la Marine marchande ont subi encore quelques modifications : le rattachement rationnel au Ministère des Travaux Publics a été maintenu, mais l'appellation de Commissariat aux transports maritimes et à la Marine marchande a été changée en celle de Sous-Secrélariat d'Etat chargé des ports de la Marine marchande et des pêches. Ce titre plus long a été motivé par l'extension de la compétence de cet orga= nisme central à tout ce qui concerne la construction, l'entretien et l’exploitation des ports maritimes de commerce, Cf. «Renseignements et Documents sur la Marine marchande » t. xx, précit., p. 451 à 456.

188 LA NAVIGATION MARITIME Pre

Mais la réquisition des navires de commerce avait été prévue par la loi du 3 juillet 1877 pour les seuls besoins de l'Armée. Pour permettre au Gouvernement d'opérer cette réquisition, par de mesure générale, pour les besoins du ravitaillement du pays, une loi nouvelle était nécessaire. Elle fut promulguée le 10 février 4918. Il était spécifié, dans son article 4°, qu'il pourrait « être, dans le but d'assurer le ravitaillement national, procédé, par décret, à la réquisition de la totalité de la flotte marchande ».

Le décret fut pris presque aussitôt, le'15 février 1918.

b de

1. Ses motifs. — Pour décider la réquisition générale de notre flotte marchande, il existait, au début de 1918, de multiples rai-

sons d'opportunité à la fois d'ordre national et d'ordre international.

D’ordre national d’abord : on se rendait compte que la concentration de toute notre capacité de transport par mer sous l’autorité unique de l'Etat, était le moyen le plus efficace d'assurer toujours la priorité aux transports de marchandises intéressant la vie du pays et d'améliorer ainsi les conditions économiques intérieures, en un temps où notre ravitaillement venait aux trois quarts de l'étranger (1). On reconnaissait aussi qu'il était impos-

sible à nos armateurs de reconstituer leur flotte, le manque. de

main-d'œuvre et de matériaux empêchant nos chantiers de reprendre leur activité et les interdictions de transfert de pavillons n'étant levées encore dans aucun pays. Il nous fallait, cepen-

dant, non seulement combler nos pertes de guerre, mais encore

doubler notre tonnage marchand d’avant la guerre et l’on pensait que les bénéfices, alors réalisés par les armateurs, pourraient, en passant dans les caisses de l'Etat, servir à commencer et à pour-

suivre la formation d’une puissante marine marchande qui serait

plus tard rétrocédée à l'armement.

D’ordre international ensuite : la plupart de nos Alliés avaient,

- depuis déjà plusieurs mois, placé leurs navires de commerce sous

le régime de la réquisition partielle ou totale. Aux Etats-Unis une quasi réquisition générale était officiellement appliquée depuis le 2 août 1947, sous la forme de l’affrètement obligatoire. En Angleterre 40°/, de la flotte marchande était réquisitionnée,

(1) Cf. Discours de M. Paul Bignon à la Chambre, le 9 juillet 192, J. O., débats parlem., 10 juillet, p, 3344.

50°/, était sous un régime de licences et 10 °/, seulement laissé en navigation libre. L'Italie, à son tour, avait appliqué la réquisition générale à sa flotte de commerce en réquisitionnant Sa faculté de transport ou le tonneau-mille. |

Il faut ajouter que les services français du commissariat aux Etats-Unis indiquait nettement que la réquisition générale faciliterait nos négociations avec les Américains. De leur côté, les armateurs britanniques, plus encore que leur gouvernement, nous conseillaient avec insistance, de prendre cette mesure, qui devait leur assurer plus de liberté pour leurs importations en France (1).

C’est ainsi que la réquisition générale de notre flotte marchande en vint à compter chez nous de si nombreux partisans, que notre armement ne vit pas le moyen ni la possibilité de l'empêcher. Ses partisans les plus ardents déclaraient d'ailleurs qu'il ne s'agissait pas de tenter, dans la période angoissante qu'ou traversait, une expérience d'exploitation des navires de commerce par l'Etat. On voulait simplement utiliser le tonnage existant au mieux des intérêts du payset poursuivre sa reconstitution, en vue delareprise de notre pleine activité économique après la paix (2).

11. 'Le décret de réquisition générale de notre tonnage marchand. — Le décret de réquisition, pris à la date du 15 février 4918, portait dans son article 4° qu'à partir du 10 mars 1918, il serait procédé à la réquisition de tous les bâtiments de mer de nationalité française, habituellement affectés au transport des personnes et des marchandises ». Il s'agissait uniquement de réquisitions amiables qui devaient, aux termes de l’article 2, être notifiées par écrit aux armateurs propriétaires ou à leurs représentants et au capitaine, maître ou palron.

Les formes et modalités de la réquisition, les conditions de gestion de chaque navire réquisitionné, ainsi que les conditions du règlement et de laliquidation des indemnités devaient, aux termes de l’article 4, être déterminées par des conventions conclues entre l'Etat, représenté par le Commissaire aux transports maritimes et à la Marine marchaude, et les armateurs propriétaires des navires.

A défaut de conventions amiables, il était stipulé que les réquisitions seraient eflectuées suivant les règles prévues au:.titre VII du décret du 2 août 1877, modifié le 34 juillet 1914, le Com-

(1) Cf. Rapport Bergeon précité, n° 5065, p. 144.

(2) Notre Marine marchande, art. de M. Bouisson dans l'Europe nouvelle, 16 mars 1918, p. 471.

TN

x Le,

PATES PARA Er

missaire aux transports maritimes remplaçait ici le ministre

de la Marine et même le ministre de la Guerre dansle cas deréqui-

- sition portantsur des services établis à terre pour Peas: des

navires.

La réquisition ainsi décidée par le Gouvernement après le vote d’une loi qui l'y avait autorisé, était d’une légalité incontestable. Devant la mission qui lui incombait d'adapter la faculté de trans-

port par mer comme la faculté de transport par terre, aux besoins

du moment, il appartenait à l'Etat de prendre l’un de ces deux partis : ou recourir à la réquisition globale de notre flotte marchande, pour réaliser l'égalité devant la réquisition et obéir aux motifs que nous avons indiqués, ou laisser notre flotte sous le régime de la liberté contrôlée, pour lui conserver une gestion commerciale toujours plus économique que les gestions par l'Etat.