REPRÉSENTATION DANS LES DIFFÉRENTS ORGANES DE LAS. D. N

Avant d'étudier le rôle que les délégués latino-américains ont joué, il est bon de connaître quelle a été la repré-

(123) V. Journal de Genève, 3° édition du 22 septembre 1929.

sentation de ces Etats dans les différentes branches de la S. D. N. Si le rôle qu'ils y ont tenu a pu être important, c'est grâce à la place qu’ils ont occupée parmi les représentants des autres Etats. Il y eut toujours parmi eux des hommes remarquables dont la collaboration dans l'œuvre accomplie par la S. D. N. a été précieuse. Les honneurs dont ils ont été comblés en sont la preuve certaine.

A. — À l'Assemblée et aux Commissions.

Certains Etats de l’Amérique ont une représentation permanente auprès de la S. D. N. C'était le cas pour le Brésil et ce l’est encore pour le Chili, la Colombie, «Cuba, l'Equateur, le Mexique, le Pérou et le Venezuela. D'autres, les plus nombreux, se contentent d’envoyer un de leurs représentants accrédités auprès d’un gouvernement étranger. C’est ainsi que l'Argentine est représentée par son ministre à Berne. Certains pays de l'Amérique Centrale envoient le chargé d’affaires d'une capitale européenne. Le Brésil avait accrédité M. de Mello Franco avec le rang d'ambassadeur près la S. D. N. De même le Chili, en la personne de M. Bello Codesido. Les délégations des Etats de l'Amérique du Sud et du Mexique ont presque toujours été complètes, c’est-à-dire comprenant trois membres ; celles des Etats de l'Amérique centrale ne l'ont presque jamais été. Ceci a son importance. Il ne suffit pas qu'un Etatse fasse représenter à l'Assemblée, il faut que ses délégués soient assez nombreux pour pouvoir participer au travail des Commissions qui est le plus important. À l'Assemblée, on ne fait que sanctionner les décisions qui ont été prises dans les Commissions. Les Etats de l'Amérique Centrale, quand ils ne s’abstiennent pas dese faire représenter à la S. D. N., n’en-

voient qu'un seul délégué qui n’assiste qu'aux séances plénières de l'Assemblée. Il est évident que la collaboration qu'il apporte est toute passive. Il y a peu de différence entre un te] délégué et un observateur d'un Etat non membre de la Société.

Cinq délégués latino-américains ont déjà eu l'honneur de présider l’Assemblée. M. Agustin Edwards (Chili) fut président en 1922, M. Cosme de la Torriente y Peraza (Cuba) en 1923 ; M. Guani (Uruguay) en 1927 ; M. Gustavo Guerrero (Salvador) en 1929 et M. Castillo Najera (Mexique) à la session extraordinaire de 1934.

B. — Au Conseil.

Les Etats de l'Amérique latine, dès l’entrée en vigueur du Pacte, avaient un représentant au Conseil. En effet, le Brésil figurait dans l'alinéa 1%, article 4, avec la Belgique, l'Espagne et la Grèce, comme membres du Conseil jusqu'à la première désignation par l’Assemblée. Cependant aucune règle précise pour les élections n'était prévue par le Pacte. Aussi l’Assemblée se borna-t-elle à réélire les membres désignés par le Pacte en remplaçant la Grèce par la Chine. Le Brésil continuait donc à être le seul représentant de l'Amérique au Conseil. À la session de 1921, l'Assemblée vota un amendement à l’article 4, paragraphe 2 du Pacte, qui devait lui donner le droit de fixer les modalités des élections. Mais cet amendement ne devait entrer en vigueur que beaucoup plus tard. Dans l’hésitation elle réélit les quatre membres sortants, en émettant le vœu qu'il était désirable qu'à l'avenir la réélection ne fût pas suivie. En 1922, l'Uruguay fut élu au Conseil profitant de l’augmentation du nombre de sièges non permanents qui furent portés

de quatre à six. L'Amérique latine était ainsi représentée par deux Etats et allait l'être jusqu'en 1926. Le Brésil, en l'absence des Etats-Unis, bénéficiait légitimement d’une semi-permanence, et l'Uruguay calmait les partisans du système du roulement en leur demandant d'attendre l'entrée en vigueur de l'amendement à l’article 4. Or pour cela il devait être ratifié par tous les membres siégeant au Conseil, qui n'étaient nullement pressés de le faire. L'Espagne, surtout, ne voyait aucun inconvénient à ce que le modus vivendi se prolongeât. A l’Assemblée de 1925, les délégués des Etats de l'Amérique latine résolurent d’en finir. Sur l'initiative de M. Zumeta, délégué du Venezuela, ils tinrent une réunion qui devait être très mouvementée. Elle eut lieu le 23 septembre. M. Zumeta prit d’abord la parole (124) :

« La Délégation du Venezuela vous a convoqués à cette réunion à la demande de diverses Délégations ici présentes, et estime qu'il est de son devoir d'exposer l’objet précis de notre réunion. En le faisant, elle croit avoir des raisons de préciser, par la même occasion, son attitude à ce sujet. La Délégation du Venezuela pense que l'autorité dont jouit l’ensemble des Etats latino-américains dans l’Assemblée dérive principalement de l'unité du groupe et que l’une de nos constantes préoccupations doit être de maintenir loyalement, comme jusqu'à ce jour, cette unité, par l'effort sincère de tous et de chacun de nous. Celui du Venezuela sera toujours au service de cet intérêt supérieur commun. À cette fin, la Délégation du Venezuela estime qu’il est opportun de nous mettre d'accord au sujet de la définition des principes que nous voulons tous soutenir en ce qui touche la distribution des postes non permanents du Con-

se + V. Compte rendu de la réunion du groupe tenue le 23 septembre

seil attribués à l'Amérique latine et de déterminer les modalités d'application de ces principes, sans y mêler en rien ce qui relève des aspirations ou des circonstances d'ordre électoral. Pour servir ces desseins, la Délégation du Venezuela se permet de soumettre à la considération du groupe les points suivants :

« 1° Le principe du roulement pour les membres non permanents du Conseil est-il admis par tous les Etats latino-américains ? |

« 20 À quelle époque ce principe devra-t-il entrer en application ?

« 39 Ya-t-il accord pour qu'il y ait une place au Conseil pour les Etats du Sud et une autre pour les Etats du Nord du Continent américain ? »

Les deux premiers points furent d’abord mis en discussion ‘et adoptés, malgré les réserves que formulèrent M. Guani et M. de Mello-Franco. Sur la proposition de M. Urrutia (Colombie) au principe du roulement absolu, on préféra le principe de l’alternabilité ou du roulement mitigé excluant la réélection au bout de trois ans, mais n'’établissant pas une succession automatique. Il serait proposé pour l’élection de 1926.

Le troisième point, la division de l'Amérique latine en deux zones électorales, trouva plus de résistance. A la réunion du lendemain, 24 septembre, les neuf délégués latinoaméricains adoptèrent le vœu suivant proposé par M. de Mello-Franco :

«Les neuf Etats américains ici réunis expriment le vœu que l’on tienne compte des particularités géographiques des groupes des Etats latino-américains, au moment d'appliquer le principe de l’alternabilité à ceux d’entre eux qui devront occuper les places attribuées actuellement

au continent américain dans le Conseil de la S. D. N. (125). »

Dans la séance du 26 décembre, M. Zumeta montait à la tribune de l’Assemblée et lisait la proposition suivante :

« L'Assemblée,

« Constatant que les membres non permanents au Conseil actuellement en fonction ont été réélus pour une année, déclare que, dans son esprit, cette réélection est subordonnée au renouvellement de la partie non permanente du Conseil, par application du principe du roulement à partir de l'élection de 1926 (126). »

Le vœu fut adopté à l'unanimité par acclamations. Il n'y eut qu'une voix discordante dans cette adoption, celle de l'Espagne qui réserva son vote.

La crise de mars 1926 allait rendre les circonstances favorables à la réalisation de ce vœu ; on se rendit compte qu’il fallait réorganiser le Conseil. Une Commission fut désignée à cet effet et une proposition de Lord Cecil, modifiée à plusieurs reprises, sur l'élargissement du Conseil et les élections suivant le système de roulement, fut en fin de compte adoptée. Trois délégués latino-américains faisaient partie de cette Commission : M. Lebreton, vice-président, délégué argentin, M. Montarroyos, délégué brésilien et M. Guani, délégué uruguayen. M. Lebreton, par suite de la situation indécise de l'Argentine vis-à-vis de la S. D. N. n’eut pas beau-

(125) V. Compte rendu de la réunion du groupe tenue le 24 septembre 1925.

coup à intervenir ; M. Montarroyos était absorbé par la revendication de son gouvernement et avait déjà un pied en dehors de la Société. Ce fut donc à M. Guani de se faire l'interprète des intérêts des Etats de l'Amérique latine. Comme de plus en plus il semblait certain que le Brésil n’obtiendrait pas satisfaction dans sa demande d’un siège permanent et qu'il se retirerait de la Société, les Etats de l'Amérique latine, par l'intermédiaire de M. Guani, revendiquèrent trois sièges non permanents. Cela était d'autant plus justifié que le nombre des sièges allait être porté de six à neuf. Le principe ne rencontra aucune opposition dans la Commission ; mais les difficultés et les divergences surgirent quand il s’agit de lui donner une forme M. Guani proposa d’ajouter un paragraphe ainsi rédigé au projet de règlement : 4

« Lors de la désignation par l’Assemblée des neuf membres non permanents, trois au moins d'entre eux seront choisis parmi les Etats d'Amérique latine (127). »

Le vicomte Cecil, tout en estimant qu'il fallait donner à l'Amérique latine une représentation correspondant à son importance, considéra qu'il était « assez douteux qu'il fût possible de faire de cette représentation une règle» (128). M. Paul-Boncour eut l'idée de recommander à l'Assemblée que trois sièges fussent attribués à l'Amérique latine, «convaincu qu'il était que l'Assemblée s’inspirerait des recommandations de la Commission et qu'elle en ferait sa jurisprudence par un simple gentlemen's agreement. Il n’en restait pas moins que les règles que la Commission formulerait

(127) Commission chargée d'étudier la question de la composition du Conseil. C. 299. M. 139, 1926, V, p. 73.

(128) Tbid.

n'auraient pas la portée d'une réglementation précise » (129). Il proposa la recommandation ainsi conçue :

« La Commission unanime estime que l'application de ce principe (dela répartition géographie) devait avoir pour effet, entre autres, de faire attribuer trois sièges non permanents aux Etats de l'Amérique latine (130). En définitive, on se mit d'accord surla formule suivante, suggérée par lord Cecil :

«Il y a lieu de rappeler que la Commission unanime a estimé que trois des sièges non permanents devraient être attribués aux Etats de l'Amérique latine et qu’une représentation adéquate devrait être assurée à l'Asie (131)... »

Entre temps la Chine avait réclamé une représentation constante pour le continent asiatique. Il fut entendu — M. Paul- Boncour et M. Scialojà ont été explicites sur ce point (132) — qu'une règle précise et prévoyant la représentation latino-américaine serait introduite dans le règlement des élections au Conseil, dès que l'amendement à l’article 4 entrerait en vigueur. Or l'amendement entra en vigueur par la ratification de la France et de l'Espagne plus tôt qu'on ne l’aurait pensé. Et dès la seconde réunion de la Commission, au mois d'août, M. Guani était en mesure de rappeler la promesse faite. Inutile de dire qu’elle ne fut point tenue.

L'attribution des trois sièges aux latino-américains devait rester sous la forme d'un gentlemen’s agreement. Cependant il devait présenter des garanties suffisantes pour qu’on ne songet pas à le concrétiser dans une forme réglementaire.

L'Assemblée, dans sa session ordinaire de septembre 1926, devait sanctionner le projet de règlement des élections au Conseil élaboré par la Commission désignée à cet effet

(129) Ibid., p. 98.

(130) Zbid., p. 99.

(131) Ibid, p. 110. , (132) Ibid., p. 99.

et adopté par le Conseil. M. Guani qui, au mois de mai, s'était fait l'interprète des intérêts des Etats latino-américains, s'opposa à ce que les délégués de ces Etats s’entendissent d'avance pour distribuer les trois sièges obtenus. A la première Commission, à propos de la discussion du projet, il saisit l’occasion pour déclarer combien il estimait irrégulière la procédure d'élection particulière suivie par les délégués des Etats l'Amérique latine (133). L'Uruguay craignait de se faire évincer du Conseil par ses collègues américains. Ces craintes devaient se confirmer. Les délégués latino-américains avaient déjà eu plusieurs échanges de vues et deux candidatures avaient déjà pris des contours précis. Sans débat, elles furent approuvées dans la réunion du groupe : il s'agissait de la Colombie et du Chili: Quand on arriva au troisième siège à pourvoir, celui qui ne devait être occupé que pendant une année, une grande discussion s'engagea. Les avis étaient partagés entre le Salvador etl’Uruguay. On en vint au vote, et le Salvador l’emporta à une voix de majorité. Les trois candidats latino-américains étaient donc désignés. Cependant un quatrième allait surgir ; l'Uruguay posait sa candidature séparément. Il comptait sur les amitiés qu'il s'était faites lors de son long passage au Conseil. Mais sans retard il allait se rendre compte qu’il avait bien peu de chances d'être élu. L'intérêt des électeurs était de voter pour les candidats du groupe latino-américain qui, de leur côté, appuieraient leurs candidatures à eux. Le jeu était bien simple ; les douze voix des délégations latino-américaines n'étaient pas à dédaigner Avant d'aller à un échec, l’'Uruguay préféra renoncer à sa candidature. Le 16 septembre les élections eurent lieu. La Colombie obtint 46 voix, le Chili 43 et le Salvador 42. Un nouveau vote don-

na au Chili le siège de trois ans, à la Colombie celui de deux et au Salvador enfin le siège d'une année. Après l’élection, le Président donna lecture d’une lettre de protestation de la délégation uruguayenne (134) :

Les événements désormais publics qui se sont déroulés dans les réunions privées des délégations des Etats de l'Amérique latine actuellement présentes à Genève, imposent à la délégation de l’Uruguay le devoir de porter directement à la connaissance de l'Assemblée les raisons qui ont décidé cette délégation à ne pas agréer la procédure établie par les délégations des autres Etats pour la désignation des candidats au Conseil des Républiques de l'Amérique latine.

Conformément à l’article 4 du Pacte de la S. D. N., l'élection des membres du Conseil doit être faite par l'Assemblée librement et à la majorité légale prévue.

Les désignations de candidatures. en dehors de cet ordre légal, ne doivent avoir d'autre caractère que celui d’une expression de certaines tendances d'un groupe électoral quelconque et, en définitive, il peut arriver qu elles ne soient pas conformes au sentiment général du corps électoral. C'est uniquement à l’Assemblée que reviennent le droit, le pouvoir et l’autorité nécessaires pour choisir les candidats en tenant compte, notamment :

1° Des intérêts généraux delaS D N.;

2° Des circonstances politiques du moment ;

3° D'une équitable répartition des forces continentales.

L'Assemblée peut et doit corriger toute indication qui ne serait pas conforme aux réalités internationales, si elle venait à se trouver, par exemple. devant des candidatures qui ne correspondent pas aux aspirations communes de tout un continent.

L'adoption par un groupe d'Etats d'un système de vote quelconque — qui ne soit pas celui de l'unanimité — et tout particulièrement d’un système de vote secret, comme cela a été le cas ces jours-ci, peut conduire au résultat déplorable qu’un groupe de délégués, accidentellement plus fort en nombre, impose sa

volonté, non seulement au groupe, mais en dernier lieu à toute l’Assemblée.

Il faut prendre garde à des résultats si injustes.

Voici maintenant la situation exacte de l'Amérique latine devantla S. D. N. : sur vingt Etats qui la composent, douze seulement sont en ce moment présents à l’Assemblée. Pour des raisons différentes se trouvent être absents : l'Argentine, le Mexique, le Brésil, le Pérou, l’Equateur, la Bolivie, le Costa-Rica et le Honduras. Nous ne croyons pas nécessaire de souligner devant l’Assemblée l’importance de ce fait.

Dans une situation si exceptionnelle, on a le droit de se demander s'il est admissible au point de vue d’une représentation juste et raisonnable de tout un continent. que, parle moyen d’un scrutin secret dans lequel six Etats appartenant vraisemblablement à la même région, forment la majorité, ces Etats soient suffisamment qualifiés pour pouvoir exprimer devant l’Assemblée de la S. D. N. les véritables aspirations de toute l'Amérique latine !

La délégation de l’'Uruguay, tenant donc compte des raisons précédentes, a le vif regret de déclarer que les réunions américaines auxquelles ces représentants ont toujours prêté la plus sincère et fraternelle attention, ne peuvent pas, devant l’Assemblée, avoir d’autre caractère que celui d'un échange de vues officieux et qu'elles ne peuvent être considérées autrement.

Tout en soulignant les considérations précédentes, et bien que nous ayons le sentiment qu'elles sont également partagées par l’Assemblée. la délégation de l’Uruguay ne croit pas devoir maintenir sa candidature à un des trois postes assurés pour les Etats de l’Amérique latine lors de l'élection des membres non permanents du Conseil.

Notre pays, qui a eu l'honneur de siéger au Conseil pendant quatre années, remercie profondément l’Assemblée dela confiance qu’elle a bien voulu lui témoigner et lui renouveler en assurant que, pour l'avenir comme pour le passé, l’'Uruguay reste fidèle à l'idéal de la S. D. N.

La délégation de l’'Uruguay.

Signé : J.-C. BLanco, Guanr, FERNANDEZ Y MEDiNA, BuEro.

C'était la dernière fois qu’on allait entendre un pays latinoaméricain s’insurger contre la procédure suivie par le groupe. Pourtant la procédure n'allait pas changer.

Chaque année, à la session ordinaire de l’Assemblée, un des trois mandats réservés aux Etats latino-américains vient à échéance. Le groupe, un peu avant l'élection, se réunit pour désigner son candidat. La réunion a lieu au Bureau de liaison avec l'Amérique latine. Les délégués, à ce moment, ont déjà procédé à des échanges de vues, et le plus souvent ils se sont déjà entendus sur le choix à faire. Le groupe, une fois réuni, n’a plus qu'à le sanctionner de son vote. Celui-ci a lieu au scrutin secret, chaque délégation possédant une voix. Au début. on n'en arrivait au vote qu'après un débat qui pouvait être très animé, si les avis étaient partagés sur le candidat à choisir. Le vote final les départageait. Mais depuis quelques années, on passe tout de suite au vote, sans débat préalable. On a jugé, pour des raisons très diverses, mais toutes aussi péremptoires, que le système du roulement automatique ne pouvait être appliqué. On s’est borné à diviser l'Amérique latine représentée à la S. D. N. en trois zones électorales, chacune ayant droit à un siège au Conseil : l’Amérique Centrale et les Antilles ; l'Amérique bolivarienne, c'est-à-dire celle qui a été libérée par Bolivar ; l'Amérique Australe. La République de Panama était rattachée au groupe bolivarien ; le Pérou, trait d'union entre les deux courants historiques de l’Amérique du Sud, faisait partie du groupe austral. Et la Bolivie, de par son nom, bien que située plus au sud que le Pérou, venait se joindre au groupe des Républiques du Nord. C’est suivant cette division que se firent les élections au Conseil jusqu'en 1932. Ainsi, en 1927, le Salvador fut remplacé par Cuba, qui céda sa place, en 1930, au Guatemala. D'un

ÉTATS DE L’AMÉRIQUE LATINE AU SEIN DE LA S. D. N. fl

autre côté, le Venezuela remplaça la Colombie en 1928 et fut lui-même remplacé par le Panama en 1931. Enfin, le Chili siégea au Conseil jusqu’en 1930, date où le Pérou prit sa place. En 1931, le Mexique faisait son entrée à la S. D. N. Normalement il aurait dû être rattaché au groupe de l'Amérique Centrale ; mais il aurait fallu attendre jusqu’en 1933 la vacance du siège occupé par le Guatemala. On voulut cependant l'honorer dès 1932 et il remplaça le Pérou au Conseil. Après son mandat, il devait céder la place à un jeune membre, l'Equateur. Les élections n’allaient plus avoir lieu suivant la base régionale établie en 1926. Il semble qu'en 1929 un nouvel accord soit intervenu.

Aujourd'hui les représentants de l'Amérique latine au Conseil sont : l'Argentine, le Chili et l’'Equateur. Deux du groupe austral et un du groupe bolivarien. Cela est dû, en grande partie, aux absences prolongées de la plupart des Etats de l'Amérique centrale. L'équilibre entre les trois régions s'en est trouvé rompu.

Un siège au Conseil est le plus grand honneur qui puisse être fait à un membre de la $. D. N. C'est pourquoi il est très légitime que les Etats de l'Amérique latine, comme les autres d’ailleurs, ne cachent pas le plaisir qu'ils auraient à être ainsi honorés. Mais, si de sa nomination au Conseil, il résulte pour un Etat l’accroissement de son prestige, ses responsabilités internationales s’en trouvent également accrues. Le gouvernement de l'Etat et son représentant au Conseil doivent être conscients de ces responsabilités et, le moment venu, doivent se montrer à la hauteur de la charge qu'ils assument. Il est certain que l'effet produit par l'absence de représentants d’un Etat ayant un siège au Conseil est déplorable. Et malheureusement on peut citer, au moins, un exemple. Mais d’une facon générale, on peut dire que les

délégués latino-américains au Conseil, non seulement ont grandi le prestige des Etats qu’ils représentaient, mais ils ont contribué, pour une large part, à hausser le prestige dont jouit ce corps international.

Quel changement se produirait-il par le retour du Brésil à la S. D. N. ? Le précédent de l'Espagne semble exclure l’éventualité de l'attribution d'un siège permanent. Mais, bénéficierait-il de la rééligibilité comme l'Espagne ? La question est très délicate. On ne saurait attribuer un quatrième siège à l'Amérique latine ; ce serait en disproportion avec l'importance des affaires proprement américaines traitées par le Conseil. D’un autre côté, les Etats latino-américains accepteraient difficilement que l’un de leurs trois sièges devienne permanent de fait, par le système de la rééligibilité de l’occupant. Le renouvellement s’en trouverait considérablement ralenti. Il est intéressant de relever la déclaration que M. Oreste Ferrera (Cuba) a faite à ce propos à la première Commission de l’Assemblée de 1926 : « ... puisque trois sièges du Conseil ont été accordés à l'Amérique latine, qu’aucun de ces postes ne comporte le droit à la réélection et, en tout cas, si le principe de la réélection pouvait être appliqué quelque jour, en raison de circonstances exceptionnelles, qu on tienne compte, avant le vote général de l’Assemblée, de l'opinion de la majorité des pays latino-américains (135). » Et l'on peut dire qu'à part l’'Uruguay, qui s’opposait à ce moment-là à tout ce qui regardait le groupe latino-américain et ses attributions officieuses, le délégué cubain était l'interprète de tous ses collègues américains. Le Chili, ancien champion de la candidature brésilienne à un siège permanent du Conseil, fitremarquer par la voix de M. Quezada « que l'on pouvait dire que n'importe lequel de ces

Argentine.......

pays pouvait représenter les intérêts communs de tous » (136). Point n’était besoin de rompre l'égalité qui règne entre eux.

On peut espérer que si le Brésil rentrait à la S. D. N., il s'accommoderaitdusystèmeactuel, toutcommel’Argentine.

A plusieurs reprises des délégués latino-américains ont présidé le Conseil. M.da Cunha (Brésil) àla 12*Session(1921); M. da Gama (Brésil) aux 21e et 22e (1922) ; M. Guani (Uruguay) aux 28€ et 40° (1924 et 1926); M. de Mello - Franco (Brésil) à la 32° (1924) ; M. Villegas (Chili) aux 46° et 47e (1927) ; M. Urrutia (Colombie) à la 49e (1928) ; M. Agüero y Béthancourt (Cuba) à la 50e(1928) ; M.Zumeta (Venezuela) aux 60e et 61° (1930) ; M. Matos (Guatemala) à la 67e(1932) ; M. Castillo Nàjera (Mexique) aux 63e, 74e, 75e(1933); M.Ruiz Guiñazù (Argentine) aux 88eet89e(1935).

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(136) Ibid.

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