ADMISSION DES MEMBRES. — UNIVERSALITÉ DE LA S. D. N

La question de l’universalité de la S. D. N. fut posée par la délégation argentine, dès la première Assemblée. M. Pueyrredon, chef de la délégation, exposait ainsi le point de vue de son gouvernement :

« La force de la Société réside dans l'incorporation du plus grand nombre possible de membres ; moins elle comptera d'Etats en dehors de sa loi, plus nombreux seront ceux soumis à sa discipline et à l’accomplissement de devoirs que la Société impose. La non-admission de quelques pays pourrait créer des antagonismes dangereux et pourrait être l'origine d’une ligue d'Etats constitués contre la Société dont ils ne feraient point partie, et une cause d'inquiétude constante pour la paix du monde. En outre, elles apparaitraient très injustement comme une alliance formée pour terminer la guerre et non, ce qu’elle est en réalité, un puissant organisme avec la mission d'assurer la paix (12).»

Ces considérations poussaient le gouvernement argentin à proposer « que tous les Etats souverains reconnus par la communauté internationale soient admis à faire partie de la Société des Nations, de telle façon que leur non-incorpo-

ration soit le résultat d'une décision volontaire de leur part» (13).

C'était là un amendement à l’article 1er, alinéa 2 du Pacte, qui prévoit une procédure spéciale pour l'admission des nouveaux membres. De l'esprit de ce texte, il ressort qu’un Etat, pour être admis comme membre de la S. D.N., doit faire acte de candidature ; il doit manifester explicitement son désir de faire partie de la Société et ce n’est qu'après la demande formelle émanant du Gouvernement de l'Etat candidat que l'on examine si le membre éventuel remplit toutes les conditions exigées par le Pacte et que l’Assemblée se prononce sur son admission.

Suivant la proposition argentine, tous les Etats, du seul fait qu'ils étaient souverains et reconnus comme tels par la communauté internationale,devenaientmembres delaS. D.N. Un Etat, cependant, restait libre de demeurer en dehors de la Société ; mais pour cela, il devait faire connaître explicitement sa décision ; il devait se prononcer contre son incorporation dans la Société ; une attitude d’indifférence ne suffisait pas. Le but visé par le gouvernement argentin était l'incorporation dans la S. D. N. des Etats ex-ennemis : « La non-admission de quelques pays pouvait créer des antagonismes dangereux et pouvait être l’origine d’une ligue d’'Etats constituée contre la Société dont ils ne feraient point partie (14). » En outre, il ne fallait pas que la S. D. N. apparaisse « comme une alliance formée pour terminer la guerre et non ce qu'elle est en réalité, un puissant organisme avec la mission d'assurer la paix » (15).

(14) A. 1920, P., p. 90 (15) Ibid.

Nous avons déjà vu comment la délégation argentine quitta la salle des séances de l’Assemblée à la suite du renvoi de ses propositions à la Commission des amendements (16). Elle aurait voulu qu’on les prît en considération dès leur dépôt devant l’Assemblée. Ces propositions, pourtant, ne constituaient pas des amendements à des dispositions précises du Pacte. Leur rédaction, aux dires mêmes de M. Pueyrredon, n’était pas définitive. Leur adoption ou leur rejet par l’Assemblée ne pouvait avoirlieu qu'après une discussion approfondie à l’intérieur d’une Commission. Là, le principe de l’universalité de la S D. N. qui inspirait la proposition argentine, fut accueilli favorablement par plusieurs délégations et en particulier par les délégations latino américaines. Mais sa réalisation par l'admission automatique des Etats souverains ne trouva aucun partisan à la Commission des amendements.

M. Fernandes, délégué du Brésil, fitremarquer que, «dans la réalité, on se trouverait en présence d'un Etat ayant assumé, sans un acte de sa propre volonté, mais par un acte auquel il serait resté entièrement étranger, des obligations dont l’inobservation entraîne des sanctions. Ce serait là, disait-il, une absurdité, une impossibilité juridique. L'amendement argentin n'était donc acceptable ni actuellement, ni dans l’avenir » (17).

M. Urrutia, délégué de la Colombie, ne fut pas moins catégorique : « Au point de vue juridique. il est essentiel pour devenir membre d’une Société, qu'un pays en manifeste le désir. Or, la proposition argentine requiert cette expression de volonté, non pour l'admission dans la Société, mais

(6) Cf. plus haut p. 39.

pour rester en dehors d'elle, ce qui au point de vue juridique, est insoutenable (18). »

Devant l’Assemblée, il développa ainsi son argumentation :

« L'idée d'’universalité de la $S. D. N. comme principe général n'est nullement en opposition avec le Pacte, bien au contraire, elle s’harmonise étroitement avec les fins de la Société ; et de son application dépend en partie l'avenir même de cette institution. Mais l'application de ce principe ne peut pas être purement artificielle, elle exige le concours spontané des Etats désireux de faire partie de la Société et sa réalisation est liée au développement ordonné et progressif de celle-ci (19). »

On était offusqué à l’idée qu’un Etat pût assumer certaines obligations en dehors de sa volonté expresse, en se trouvant incorporé dans une institution qu'il n'aurait pas explicitement approuvée. Pourtant, un Etat ne doit pas manifester sa volonté pour devenir membre de la communauté internationale et les obligations qu’il assume de ce fait ne sont pas librement contractées. Et même il ne pourrait s'en soustraire par une décision volontaire de sa part. Le Pacte de la S. D. N. pouvait légitimement aspirer à devenir la loi universelle dela communauté œcuménique des Etats. On aurait pu comprendre que chaque Etat devint ipso facto membre de cette Société (20). Mais dans une certaine mesure, n’en est-

(19) Zbid., P., p.816.

(20) Voici ce qu'écrivait M. Scelle à ce propos : « La Société des Nations doit être universelle et ne peut être qu'universelle. La société politique internationale englobera par définition toutes les personnes juridiques du droit international, comme toute société politique réunit tous les sujets de droit dont elle organise la vie sociale. On naît citoyen par cela seul qu'on naît, et c’est une qualité juridique qui n’a point à être postulée :

il pas déjà ainsi ? L'article 77 prévoit le cas d’un différend entre un Etat membre de cette Société et un Etat non-membre. Le paragraphe 3 stipule que si l’Elat (non-membre) invilé, refusant d'accepter les obligations de membre de la Société aux fins de règlement du différend, recourt à la guerre contre un membre de la Société, les dispositions de l’article 16 (sanctions) lui sont applicables Le Pacte de la Société des Nations est done étendu à ceux qui n’y ont point adhéré, pour ce qui est des dispositions les plus importantes du Pacte, celles qui traitent du règlement des conflits. Il suffit pour cela qu’un Etat de la Société se trouve mêlé au différend. La proposition argentine ne faisait que donner une portée générale à cette disposition, en laissant à l'Etat la possibilité de demeurer en dehors de la Société, s’il en manifestait expressément le désir A cet égard. l'amendement argentin était plus limité que certaines dispositions du Pacte.

D'autre part, il instituait une société d'Etats souverains, l'Etat membre devant jouir de tous les attributs de la souveraineté. La Société des Nations, au contraire, telle qu’elle est organisée par le Pacte et comme son nom l'indique, forme une institution groupant plutôt des nations que des Etats. L'article 1er, paragraphe 2, dispose : tout Etat, Domi-

la loi l’organise de façon générale, objective, obligatoire. Aucune autorité sociale n’a compétence pour la reconnaître. Lorsque l’on organisera la véritable Société des Etats, tout organisme politique présentant les caractères de l'Etat sera par là même et ipso facto membre de cette Société, et l’autorité internationale, chargée de dire le droit dans ce domaine, devra se borner à déclarer que les caractéristiques de l'Etat existent ou non en fait. Il n’y aura pas de « candidatures » mais seulement des réclamations fondées ou non fondées, sur lesquelles une juridiction — et non point un comité d'admission — devra se prononcer. Mais tel n'est point ici le cas. Le Pacte n’a organisé qu’une Société particulière d'Etats et nullement la Société politique internationale. » L’admission des nouveaux membres dans la Société des Nations, R. G. D.I. P., 1921, p. 126-

nion ou Colonie qui se gouverne librement... peut devenir membre de la Société. L'accès à la Société n'est pas donné simplement aux Etats, mais aussi aux Dominions (qu'on ne saurait distinguer d’une colonie se gouvernant librement) qui ne possèdent pas tous les attributs de la souveraineté.

Ainsi nous pouvons dire que si la proposition argentine tendant à l’admission automatique des Etats souverains dans la Société des Nations n’était pas une monstruosité juridique, comme certains l'ont laissé entendre, elle visait cependant à modifier profondément le Pacte et aurait remis en question la plupart de ses dispositions. Au moment où elle fut discutée, la nécessité de son rejet, sinon de son ajournement provisoire, ne pouvait faire aucun doute. La première Commission adressa à l’Assemblée le rapport suivant :

L'intention, qui a poussé la République Argentine à prendre l'initiative d’une disposition tendant à ouvrir sans condition les portes de la Société à tous les Etats, est sans doute très élevée et si les conditions politiques et morales actuelles du monde répondaient à l'idéal vers lequel aspire chacun de nous, on arriverait peut-être à surmonter, en corrigeant le texte, les difficultés d’ordre strictement juridique, qui pourraient être opposées à la formule nouvelle. Mais, malheureusement, la réalité actuelle est trop éloignée de cet idéal, et la Société des Nations devra, longtemps encore, se considérer, plutôt comme un moyen efficace pour l'humanité de se rapprocher de cet idéal, que comme la réalisation immédiate de cet idéal même.

Parmi les Etats qui ne font pas encore partie de la Société des Nations, il en est un des plus grands, qui n’a point encore voulu être incorporé, tandis que d’autres ne sont pas encore en mesure de satisfaire à ces conditions essentielles de stabilité, de liberté et de sécurité que l'exécution des devoirs inhérents à la qualité de membre de la Société implique et exige. La récente expérience de la Société des Nations a prouvé que quelques Etats

ne sont pas encore, par suite de leur situation, en mesure d’être incorporés, même s'ils le demandent. La volonté positive et la capacité des membres sont nécessaires pour qu'ils puissent faire partie d’une société et pour qu'ils puissent s'engager à exécuter les droits et les devoirs de membres de la Société.

La qualité même d'Etat souverain reconnue par la communauté internationale sur laquelle est fondé, dans l'amendement argentin, le droit d’appartenir à la Société des Nations, ne répond pas à une idée bien déterminée. Tandis que d’une part une souveraineté imparfaite pourrait paraître suffisante, on ne peut, d'autre part, définir avec précision, en termes juridiques,en quoi consiste la reconnaissance de la communauté internationale. Il existe des Etats qui sont reconnus de facto et qui ne le sont pas de jure. Il en existe qui sont reconnus seulement par certains autres.

Comment et quand pourrait-on dire que la communauté internationale a accordé sa reconnaissance ? Et dans quelle condition juridique un Etat se trouverait-il entre le moment où son admission ipso jure, en vertu du nouvel article 1fet celui de sa déclaration négative éventuelle ou de son refus de s’acquitter de ses obligations comme membre de la Société des Nations ?

La modification est, en outre, tellement radicale qu’il deviendrait nécessaire de modifier plusieurs autres dispositions du Pacte, elles aussi de la plus haute importance, comme celles des articles 8, 9, 16 et 7.

La Commission a donc le regret de devoir faire la déclaration suivante : « Bien qu’une modification de texte de la proposition argentine puisse remédier probablement à plusieurs de ces inconvénients, l’idée d’universalité qui a dicté cette proposition et qui mérite en principe notre entière sympathie, paraît néanmoins répondre imparfaitement aux circonstances mondiales actuelles et ne peut être acceptée pour cette raison (21). »

On remplaça cette dernière déclaration par la suivante : «En attendant qu’un changement desdites conditions

puisse frayer le chemin à l’acceptation du principe contenu dans la proposition argentine, ayant égard aussi à la regrettable absence de la délégation de la République Argentine, la Commission propose à l’Assemblée d'ajourner toute décision sur cette matière (22). »

Ainsi modifié, l’Assemblée accepta le rapport de la Commission dans sa séance du 4 octobre 1921 (23).

Les Etats de l'Amérique latine ont toujours été favorables à l’admission de nouveaux membres. Ils ne se sont prononcés que contre l’entrée dans la Société de peuples sortis de la Révolution russe, dont l'indépendance était encore précaire.

M. Bellegarde (Haïti) présenta une proposition établissant une procédure spéciale pour l’admission des petits Etats :

« Dans le cas d’une demande d'admission à la Société des Nations émanant d'un Etat considéré par l'Assemblée comme trop petit pour en devenir membre ordinaire, l’Assemblée peut accorder à cet Etat le droit d'être représenté à ses réunions et à ses commissions techniques : soit par des délégués officiels ayant voix seulement consultative ; soit, pour la discussion des questions qui intéressent spécialement ces pays, par un membre ordinaire de la Société dont la mission sera temporaire, à moins que le mandat de représentation n'ait été fixé de façon permanente par un engagement international antérieur à la demande d'admission.

« L'Etat représentant ne disposera que d’une voix.

« L'admission est prononcée par les deux tiers de l’Assemblée.

« L'Etat ainsi admis est soumis aux obligations et béné-

ficie, à l'exclusion du droit de vote, des avantages découlant du Pacte à la charge ou en faveur des membres de la Société. Toutefois sa quote-part des dépenses de la Société sera réduite dans une mesure proportionnée à sa capacité financière (24). »

L'Assemblée adopta la résolution proposée par la Commission. Elle « croyait préférable d'attendre les résultats de l'expérience que pourrait donner cette collaboration, avant d'exprimer un avis sur les modalités de l'admission au sein de la Société » (25). Là encore la question était ajournée sine die. Elle reste, cependant, d'actualité.

Nous pouvons relever ici une intervention intéressante de M. Gil Fortoul, délégué du Venezuela, contre les entraves apportées à l'admission de certains membres. Il s'agissait de l'entrée éventuelle de l'Ethiopie à la Société des Nations. Cet Etat n'offrant pas toutes les garanties nécessaires, on avait fait dépendre son admission dans la Société de l'engagement, en particulier, d’abolir l'esclavage encore existant dans ce pays. M. Gil Fortoul fit remarquer que «la Commission avait été chargée de se rendre compte si l'Ethiopie répondait aux conditions prévues par l’article 1er du Pacte. Elle a répondu affirmativement. Elle aurait donc dû, semble-t-il, conclure en faveur de l'Ethiopie. Mais, au con-: traire, elle subordonne cette admission à l’accomplissement d’autres conditions nullement prévues par le Pacte » (26).

On passa outre à cette observation. Si, pour des raisons politiques, un peuple non encore évolué est admis à faire partie de la S. D. N., celle-ci pourra prendre des mesures

(26) A. 1923, C. VI, p. 14.

propres à l’orienter vers la conception de l'Etat moderne. Mais cette pratique crée, de fait, une catégorie intermédiaire entre les Etats pleinement souverains égaux entre eux et les Etats sous mandat. La délégation vénézuélienne a toujours condamné cette politique. Nous le verrons à propos de l’assistance prêtée au gouvernement du Liberia.

Mais à présent nous pouvons dire que les pays de l’Amérique latine se sont prononcés en faveur de l’universalité de la S. D. N. et sont intervenus à plusieurs reprises pour la rendre effective.

SECTION IV