ORGANES DE LA SOCIÉTÉ DES NATIONS

L'Assemblée. Les Etats de l'Amérique latine encore faibles pour la plupart et partant très jaloux de leur indépendance politique, devaient aspirer à faire de l’Assemblée le rouage principal de la S. D. N. À leur avis, le Conseil devait lui être subordonné. Cette tendance des pays latinoaméricains à démocratiser la S. D. N. s’est fait jour dès les premières années d'existence de cette institution.

M. da Cunha (Brésil), Président du Conseil, faisait en 1921, l'éloge de l'Assemblée « devenue le Parlement du monde » (27). M. Edwards aurait voulu un contrôle plus serré de l'Assemblée sur les actes du Conseil. A cet effet, il proposa, en tant que Président de l’Assemblée pour 1922, un changement dans la procédure suivie lors de la discussion du rapport du Conseil. « Il me semble, disait-il, que cette institution gagnerait beaucoup en clarté si nous clôturions

le débat sur chacun d'eux (28). » Lord Cecil souligna le danger qu'il y aurait à prendre en considération une telle suggestion. Elle resta lettre morte.

À maintes occasions, M. Urrutia (Colombie) s’est fait le champion de la démocratisation de la S. D. N. En 1924, dans la première Commission, il se prononçait pour l’accroissement éventuel des pouvoirs de l’Assemblée. «Il aurait voulu que, dans un avenir prochain, lorsque les idées démocratiques auraient pénétré plus profondément l’Assemblée de la Société des Nations, les Commissions importantes fussent nommées par l'Assemblée (29). » Et l’année suivante, en séance plénière, il faisait la déclaration suivante :

« On comprend bien, du reste, que des pays foncièrement démocratiques, par leur esprit comme par leurs lois, et qui observent, dans leurs conseils et réunions internationales, le principe de l’absolue égalité juridique des Etats, envisagent avec un profond intérêt tout ce qui tend à démocratiser la Société des Nations.

« … Le Pacte lui-même fournit les moyens efficaces pour démocratiser la Société. Le principal d’entre eux, à mon avis, consiste à reconnaître à la Société des pouvoirs aussi amples que le Pacte le permet, afin qu’elle puisse exprimer ses volontés par de véritables résolutions et non par de simples vœux ou demandes adressés au Conseil.

« Une fois investie de ces pouvoirs, l’Assemblée édicterait elle-même les statuts des principaux organismes techniques de la Société des Nations.

« De même l’Assemblée aurait, à l’avenir, la faculté de

nommer le personnel de ces organismes, ce qui aurait pour résultat d'affirmer son autorité tout en déchargeant le Conseil d’une partie assez compliquée de son travail.

« Un des résultats les plus précieux qu’amènerait la démocratisation de la Société serait de faciliter considérablement son universalité, particulièrement en ce qui concerne les Etats américains dont nous regrettons sans cesse l'absence dans notre Société (30). »

Conseil. La conduite des Etats latino-américains était dictée par la méfiance que leur inspirait le Conseil. M. Alvarez (Chili), malgré la personnalité de ses idées, donnait en 1923, en première Commission, le point de vue américain. « Il considérait que le principe qui domine la matière est que l’Assemblée est souveraine au point de vue international et que le Conseil qui n’est qu'un organe délégué de l’Assemblée est subordonné à celle-ci. En supposant que la Société des Nations soit universelle, l’Assemblée représente tous les Etats du monde qui agissent en vertu de leur souveraineté, tandis que le Conseil ne représente qu’un groupe élu par l'Assemblée. Or, un groupe d'Etats si puissant et si respectable soit-il, ne peut jamais être, dans la vie internationale, ni indépendant, ni égal à l’Assemblée ; il n’est qu'une délégation expresse ou tacite de l’Assemblée, c’est-àdire du monde entier. S'il n'en était pas ainsi, le Conseil serait un super-Etat, ce que tout le monde a déclaré inadmissible : un groupe d'Etats ne saurait, en effet, diriger une grande partie des destinées du monde ; il constituerait une sorte de directoire européen. Or, à l’époque de leur déclaration d'indépendance, les Etats de l'Amérique ont déclaré

qu'ils avaient horreur de ce système de gouvernement (31). »

M. Alvarez se livra alors à une comparaison du Conseil de la Société des Nations avec le Bureau des Républiques Amériques, organe de lunion panaméricaine, composé des délégués des 21 Etats américains et obéissant aux directives tracées par la Conférence. Et il conclut à la supériorité de la formule du second sur le premier.

En 1921, devant la même Commission, il déclarait, en parlant du droit d'égalité des Etats : « D’après l’idée que nous en avons, certaines modifications s'imposent dans les attributions du Conseil de la Société qui contrarient la notion actuelle de ce droit. Si, après une étude approfondie, il ressort que les susdites attributions du Conseil doivent être maintenues, il faudra modifier la conception de l’égalité des Etats. Il conviendra donc, ou de changer l'organisme du Conseil pour le rendre conforme à la notion juridique d'égalité, ou de modifier cette notion juridique, conformément à l'organisme. Mais il est inacceptable de maintenir l'opposition qui existe aujourd’hui entre le principe et l'institution (32). »

Les pays de l'Amérique latine résolurent donc de modifier le Conseil dans le sens de l'égalité des Etats. Dans le Conseil institué par le Pacte, les grandes puissances disposaient de la majorité des voix. Cette prépondérance, de l'avis de la délégation argentine, n'avait pas à être consacrée explicitement par le Pacte. M. Pueyrredon développait ainsi son idée :

« L'organisation du (Conseil, dans sa forme actuelle, assure d'une façon efficace la haute direction de la Société ; mais par contre elle ne s’accorde pas avec le régime démo-

cratique que nous devons aspirer à établir dans l'ordre international tel qu’il existe dans la vie intérieure des peuples.

«… En introduisant le principe de l'élection de tous les membres par l’Assemblée, on ne peut douter que les grandes puissances faisant aujourd’hui partie du Conseil, de façon permanente, seraient nécessairement élues, et cela non par les clauses d’un traité, mais par la libre volonté des autres peuples, qui trouveront dans leur présence la meilleure garantie de capacité, d'expérience et de force pour la réalisation de l'œuvre que nous entreprenons. » Et M. Alvear, devant la première Commission, conseillait de « prendre les précautions nécessaires pour éviter qu'un Etat soit exclu d’une facon permanente de cette direction (le Conseil), car ce fait porterait atteinte à ses droits légitimes en nous plaçant dans une situation injustement inférieure à celle des autres » (33).

Devant ces considérations, la délégation argentine proposait l'amendement suivant : :

« Le Conseil se compose de neuf membres élus par l’Assemblée pour une période de quatre ans. Dans chaque renouvellement, cinq seulement des membres pourront être réélus. Les autres seront élus par roulement, de telle sorte que tous les Etats membres de la Société arrivent à être représentés au Conseil (34). »

La prépondérance de fait des grandes puissances pourrait ainsi s’accommoder d’une telle conception du Conseil. La possibilité de réélection devrait leur assurer une permanence de fait. D'un autre côté, les quatre places restantes

T4 ll

devraient être occupées à tour de rôle par les Etats ne bénéficiant pas de la réélection. C'était la première manifestation de l’idée de roulement dans la représentation du Conseil. D’autres allaient suivre. M. de Aguero (Cuba) proposa devant la première Commission, en 1920, qu'aucun membre ne fût rééligible avant que les autres membres de la Société n'eussent siégé au Conseil (35). Sa proposition ne fut pas retenue.

M. Edwards (Chili) fut d'avis d'élargir le Conseil et de rendre ainsi possible la représentation de toutes « les ententes régionales » (36). C’est l’idée que devait reprendre M. de Mello-Franco (Brésil) en 1926 (37). La délégation du Venezuela soumit, en 1921, à la Commission des amendements du Pacte, une proposition tendant à répartir les quatre sièges non permanents du Conseil, entre les groupes d'Etats suivants :

19 Etats de l'Asie et de l'Océanie ;

20 Etats de l'Amérique latine ;

30 Etats de moins de dix millions d'habitants ; 49 Etats de plus de dix millions d'habitants.

Ainsi, les Etats latino-américains ont cherché à faire admettre pour le Conseil une représentation géographique et par roulement ; ils y sont finalement arrivés. Le règlement des élections au Conseil adopté par l’Assemblée de 1926 consacrait la procédure du roulement et, à l'instar des pays de l'Amérique latine, il allait se former des groupes électoraux entre lesquels les sièges non permanents allaient être distribués par une sorte de gentlemen’s agreement.

(37) Cf. plus haut p. 28.

SECTION V