RÈGLE DE L’UNANIMITÉ

L'article 5 du Pacte s'exprime ainsi : Sauf disposition expressément contraire du présent Pacte ou des clauses du présent traité, les décisions de l'Assemblée on du Conseil sont prises à l'unanimité des membres de la Société représentés à la réunion. Les paragraphes suivants mentionnent quelques exceptions à ce principe. Il n’en reste pas moins que la règle de l’unanimité a été consacrée d’une façon formelle par le Pacte de la S. D. N. Cette règle a pour fondement le principe de la souveraineté des Etats et est dans la ligne de la politique suivie par toutes les conférences internationales tant en Europe qu’en Amérique. Si elle n’avait pas été inscrite en toutes lettres dans le Pacte ou du moins si son adoption ne résultait pas implicitement de l'esprit de ce Pacte, les Républiques latino-américaines auraient hésité à adhérer à la S. D. N. Elles auraient éprouvé les mêmes craintes à suivre la loi de la majorité que la loi des plus forts. Si, en fin de compte, elles consentirent à ne pas toucher au Conseil où une place privilégiée était faite aux grandes Puissances, c'est certainement grâce au principe de l'unanimité. Il leur donnait toutes garanties (38).

Cependant, certains Etats de l'Amérique latine ont compris la nécessité d’assouplir la règle de l’unanimité. Dans la deuxième Session de l’Assemblée, la délégation colombienne proposa d'insérer, à la suite de l'alinéa 1er de l’article 5, une disposition ainsi conçue : «Cette procédure (de l'unanimité) ne s'applique pas aux décisions de l’Assemblée

SRE

ayant pour but le développement pratique des descriptions ou des principes contenus dans le présent Pacte. En pareil cas, il suffit d’une majorité des deux tiers des membres de la Société représentés à l’Assemblée (39). »

La sous-commission qui avait été désignée par la 1e Commission à l'effet d'étudier les amendements aux articles 5 et 6 se prononça pour le rejet de la proposition colombienne. Elle ne contenait pas une règle suffisamment précise pour qu'elle pût être adoptée. « La règle de l'unanimité a pour caractéristique d'être une règle protectrice de la souveraineté des Etats. Il en résulte logiquement qu’elle ne trouve son application que dans les cas où la souveraineté des Etats est en jeu (40).» C’est le cas des décisions comportant des engagements nouveaux pour les membres. « L’unanimité est requise pour leur adaptation, de même que leur ratification par chacun des gouvernements est requise pour qu’elles aient force obligatoire. Il n’est dérogé à cette règle que lorsque l'engagement nouveau est considéré comme essentiel pour la continuation de l’œuvre de la Société et présenté sous la forme d'amendement au Pacte, auquel cas on applique les règles de l’article 26 (41). »

La première Commission adopta le rapport de la souscommission. M. Urrutia rappela, d’abord, que la proposition de la Colombie concernant la règle de l'unanimité ne se rapportait pas au vote au Conseil, mais seulement au vote

à l’Assemblée. Puis il ajouta : « La Commission permanente et ensuite la sous-commission ont trouvé quelque difficulté à accepter la dérogation à la règle de l'unanimité, à cause du principe de la souveraineté des Etats. Il est vrai que ce prin-

(40) Ibid.

(41) Ibid. p. 178.

cipe a inspiré la rédaction du Pacte. Mais en face du principe de la souveraineté des Etats, il y a celui de l’association. La Société des Nations est une personne morale ayant une existence propre. Elle doit avoir le moyen d'exprimer sa volonté. Or, dans toutes les associations le principe de la majorité est reconnu... En somme, la Société des Nations vit dans un système de transactions perpétuelles entre le principe de la souveraineté des Etats et le principe de l'as-

sociation. Quelles sont les limites qu'il faut fixer à cette.

transaction (42) ? »

M. Fernandes (Brésil) répondit à M. Urrutia que l’on pourrait craindre qu'en adoptant le système majoritaire, on ne se trouvât dans la situation délicate d'engager certains Etats contre leur gré. Il ne pouvait accepter l'amendement colombien. « Pour les décisions ayant force obligatoire, disait-il, l'unanimité est nécessaire, tandis qu’elle ne l’est pas pour de simples vœux ou invitations (43). »

Nous avons déjà vu que le Brésil interprétait de façon très stricte la règle de l'unanimité. Au moment d'annoncer la démission de son pays de son siège au Conseil, M. de Mello-Franco se permit de faire remarquer que « privé d'un de ses membres, soit par la suite d’une démission, soit en vertu d’une séparation définitive d'avec la Société, le Conseil ne peut prendre des décisions ni non plus exercer les actes de sa compétence» (44). La pratique, fort heureusement, s'est écartée de cette interprétation rigoriste.

Cependant les délégués latino-américains ont pu attirer l'attention sur les entraves que les règles suivies faisaient au principe de l'unanimité. Ainsi, M. Zumeta (Venezuela)

(43) Ibid., p 95.

(44) J. O. 1926, p. 888. Cf. plus haut p. 35-36.

en 1925, en 4° Commission, lors du vote du budget, attira l'attention sur le manque de fondement d'une politique dont, toutefois, il comprenait la nécessité : « Sur quoi s’appuie-ton en droit, demanda-t:il, lorsque l’on approuve les articles budgétaires par un simple vote à la majorité (45). » Pourtant, comme le faisait remarquer M. Urrutia, l’unanimité est antinomique d'association. Il est des cas où l’on ne peut trouver une formule conciliant toutes les thèses en présence, donnant satisfaction à tout le monde. Et à ce moment-là il suffira du veto d’un seul membre pour empêcher qu'une décision soit prise. Le Brésil, nous l'avons vu, a montré par l'attitude qu'il prit lors de la crise de 1926, les inconvénients qui résultent de l'adoption du principe de l'unanimité. MM. Yepes et da Silva le font judicieusement remarquer : (€ Quelques avantages que le principe de l’unanimité puisse avoir pour la sauvegarde de certaines idées, se rapportant à la souveraineté absolue des Etats, il faut admettre que la pratique exagérée de ce principe-là peut causer l'échec de maintes conférences internationales ou engager celles-ci dans des formules vagues dont l'imprécision permet à toutes les interprétations de se réserver pour l’avenir. Le principe de l’unanimité repose sur l’idée de la souveraineté absolue des Etats et sur la conviction que la Société des Nations n’est qu'une création arbitraire des Etats qui la constituent. D’après cette conception, la Société devrait se plier aux sentiments et aux intérêts nationaux de ses membres. La Société des Nations correspond à un idéal de solidarité internationale et humanitaire ; elle est vouée à des intérêts bien plus grands et permanents que ceux d'un nationalisme égoïste. Si elle ne veut pas être condamnée à une

(45) A. 1995, C. IV., p. 60.