SECTION VII RÈGLEMENT PACIFIQUE DES CONFLITS

Les Etats de l'Amérique latine, dans la grande majorité des cas, ont eu recours à des procédures pacifiques pour

(55) Voir Yepes et da Silva, op. cit., vol. I, p. 306.

régler leurs différends. La plupart ont été des contestations de souveraineté sur des territoires limitrophes entre deux Etats et ont fait l’objet d'arbitrage. On comprendrait mal que ces Républiques qui se qualifient « de Républiques sœurs», vu leur origine et leur orientation communes, puissent songer à la guerre pour vider leurs différends le plus souvent d'ordre territorial, alors que d'immenses étendues restent encore quasi désertes dans ces contrées. C’est pourquoi, malgréles guerres récentes du continent sud-américain, les Républiques latines de l'Amérique persistent à croire qu'un système préventif de règlement des conflits devrait suflire à arrêter toute dispute pouvant surgir entre elles. A plusieurs reprises, ellesont voulu atténuer, sinon supprimer, les obligations qu'elles ont contractées en adhérant au système répressif de règlement des conflits organisé par le Pacte de la S. D. N. En marge de ce Pacte, il s'est créé un réseau de procédure proprement américaine faisant quelquefois avec lui double emploi. On ne peut pourtant pas dire que cette procédure soit incompatible avec les dispositions du Pacte de la S. D. N. Celui-ci ne s’octroie pas le monopole du règlement de tout conflit pouvant s'élever entre les membres de la Société. On peut recourir à d’autres procédures, et ce n’est que quand celles-ci ont échoué que l'on doit faire appel au Pacte de la S. D. N.

En 1923, à la Conférence panaméricaine de Santiago du Chili, fut signé un pacte appelé Pacte Gondra, du nom de son auteur. En vertu de ses dispositions, les Etats signataires sont obligésde s'adresser à une Commission d'enquête qui examinera le différend. Le Pacte stipule certaines mesures conservatoires et interdit de recourir à la guerreavant que la Commission n'ait établi son rapport. Si cette procédure échoue, les parties recouvrent la liberté de faire la guerre.

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Pour compléter les dispositions du Pacte Gondra, une convention générale de conciliation interaméricaine fut conclue en 1928 à Washington. Le domaine d'activité de cette procédure conciliatrice est aussi étendu que possible. Les H. P. C., stipule l’article 1, « conviennentde soumettre à la procédure de conciliation, établie par la présente convention, toutes controverses de quelque nature que ce soit, qui ont surgi ou pourraient surgir entre elles pour une raison quelconque et qu’il n’aurait pas été possible de régler par la voie diplomatique ». Ici aucun domaine réservé n'est prévu.

Cette convention, aussi bien que le Pacte Gondra, n'est en aucune façon incompatible avecle Pacte de la S. D. N., pas plus que ne l’aurait été l’Acte général d'arbitrage s'il avait vécu après son adoption par l’Assemblée à sa 9 session. Mais les mesures que ces conventions établissent ne cherchent qu’à prévenir la guerre avant qu'elle n’éclate, à empècher, autant que possible, qu'un différend ne dégénère en conflit armé. Elles laissent complètement de côtéle problème de la répression de la guerre, une fois qu’elle a éclaté. Pourtant l'expérience a montré qu'il ne peut exister de système préventif assez perfectionné et efficace pour que l’on puisse se dispenser d'organiser la répression de la guerre. Des sanctions doivent pouvoir être prises contre l'Etat reconnu agresseur.

Le projet de traité de désarmement et de sécurité (56), présenté par un groupe américain à la 5e session de l’Assemblée et dont nous avons déjà parlé, envisageait les sanctions qui pourraient être prises contre un agresseur éventuel. L'article 8 disposait :

(56) A. 1924, C. III, p. 169.

« Au cas où l’une quelconque des H. P.C. aurait été déclarée par arrêt (de la C. P. J. [.) agresseur, aux termes de la présente déclaration, tous les intérêts commerciaux, industriels, financiers, mobiliers et immobiliers de l’agresseur, cesseront d'avoir droit, soit sur le territoire des autres Puissances signataires, soit en haute mer, à tous privilèges, protection, droits et immunités, conférés soit par le droit international, soit par le droit national, soit par traité.

« Toute Haute Partie Contractante pourra, en pareil cas, prendre telles autres mesures qu'elle jugerait appropriées pour rompre les relations industrielles, commerciales, financières et personnelles avec l’agresseur et les ressortissants de ce dernier ; les Hautes Parties Contractantes pourront également se concerter à cet égard.

« La période pendant laquelle les sanctions économiques de ce genre pourront continuer à être appliquées pourra être fixée à un moment quelconque par la Cour sur la demande de l’une quelconque des Puissances signataires.

« Dans le cas où il y aurait lieu de recourir à l'emploi de la force, chaque Puissance signataire consultera ses propres intérêts et obligations. »

Le ton du Pacte de la S. D. N. est bien différent. Par son article 16, les membres de la Société n’ont pas simplement la possibilité de prendre certaines mesures répressives, ils en assument l'obligation. Dans le projet américain toute l’action répressive est laissée à la discrétion des Puissances signataires. Quant aux sanctions militaires, elles n'y semblent indiquées que pour mémoire. On comprend que ce projet n’ait pas été pris en considération par l’Assemblée de la S. D. N. Son incompatibilité avec le Pacte sautait aux yeux. Les obligations qui en résultaient restaient en deçà de celles résultant du Pacte.

C’est le même reproche que l’on doit faire au traité sudaméricain pour prévenir la guerre (pacto antibélico), œuvre de M. Saavedra Lamas, ministre des Affaires étrangères de la République Argentine et conclu à Rio de Janeiro en 1933. M. Ruiz Guinazu le présentait à l’Assemblée en 1935 (57). Comme le Pacte de la Société des Nations, le Traité contre la guerre aspire à l’universalité. Il est ouvert à tout Etat. Par une disposition de l’article 5, on voulut parer au danger de l'incompatibilité de ce traité avec d’autres conventions et principalement avec le Pacte de la S. D. N. Au nombre de plusieurs réserves que peuvent formuler les signataires, on trouve celle résultant « des traités, conventions, pactes, ou accords pacifiques de quelque caractère qu'ils soient, auxquels il doit être entendu qu'il n’en est en aucun cas dérogé par la présente convention qui les complète comme moyens d'assurer la paix ». Cependant il ne suffit pas de dire qu'un traité ne déroge pas aux accords antérieurs, il faut que ses dispositions ne soient pas incompatibles avec ceux-ci. Or, si les dispositions du traité établissant une procédure obligatoire de conciliation sont compatibles avec le pacte de la S. D. N., son article 3 stipulant les sanctions ne l’est certainement pas.

« En cas d’inexécution, par quelqu'une des parties en conflit, des obligations contenues dans les articles qui précèdent, les Etats contractants s'engagent à employer tous leurs efforts pour le maintien de la paix. A cet effet, ils adopteront en leur qualité de neutres une attitude commune et solidaire ; ils mettront à effet les moyens politiques, juridiques ou économiques autorisés par le droit international;

l (57) À. 1935, P., p. 68. Le conseil a renvoyé le Pacte àla Commission instituée pour la mise en harmonie du Pacte de la Société des Nations et du Pacte de Paris.

ils emploieront l'influence de l'opinion publique, sans recourir en aucun Cas à l'intervention soit diplomatique, soit armée ; sauf l'attitude qui pourra leur être imposée, en vertu d’autres traités collectifs dont ces Etats seraient signataires. »

La fin de cet article ne laisse pas moins subsister que ce traité vise bien plusà se substituerau Pacte de laS. D.N. qu’à le compléter. Comment la médiation du Conseil ou de l’Assemblée de la Société pourrait intervenir après l’application de sanctions économiques déclanchées en vertu d’un autre traité ? Irait-on devant un des organes de la S. D. N. en appel de la décision intervenue entre les signataires du traité sud-américain pour prévenir la guerre ? En tout cas, on ne voit pas très bien comment on pourrait concilier les deux procédures.

Les sanctions que le traité argentin stipule sont prises par les signataires en leur qualité de neutres. Or, il ne fait plus aucun doute que la neutralité est incompatible entre membres de la S. D. N. Comme le faisait remarquer le général Nemours, délégué de Haïti, « il ne peut y avoir de neutralité devant l'injustice ». Bien entendu le traité argentin ne ressuscite pas l’ancienne conception de la neutralité. Celle-ci n’impliquera pas devant un conflit mettant aux prises des Puissances signataires, une attitude complètement passive des autres. Mais ces Puissances se borneront à prendre, d’un commun accord, des mesures en quelque sorte négatives. À ce sujet elles ont contracté des obligations de ne pas faire, de s'abstenir. Elles n’iront pas au delà des sanctions économiques. En aucun cas elles ne pourront recourir à l'intervention soit diplomatique, soit armée. Là, on retrouve la répugnance bien connue des Etats de l’'Amérique latine pour toute intervention quelle qu'elle puisse

être. Voici ce que dit l'exposé des motifs à propos de l’article 3 qui nous occupe en ce moment :

«Cet article a pour objet de créer des sanctions pour les prohibitions stipulées dans les dispositions précédentes, afin de les entourer de garanties qui leur fassent perdre l'aspect de formules abstraites. Mais de telles garanties ne pourront affecter la souveraineté des Etats contractants, conformément aux principes de non-intervention diplomatique ou armée que la République Argentine a pratiqués et défendus constamment dans sa vie de relations avec les autres Etats, et dans les Congrès internationaux auxquels elle a pris part.

« Fidèle à ses traditions, le projet attribue plus d’importance à l'honneur de la signature qu'à quelque sanction coercitive que ce soit. Il concède également une efficacité extraordinaire à l'influence qu’exerce l'opinion publique, sans méconnaître pourtant la possibilité d'employer quelques-unes des sanctions politiques, juridiques ou économiques autorisées par le droit international, en cas d’inexécution des engagements contractés. Enfin, illaisse subsistertous les moyens que les Etats contractants se voient obligés d’adopter en vertu des traités — tels que le Pacte de la Société des Nations ou autre convention collective — auxquels ils participent (98). »

Donc ici nous retrouvons une critique acerbe contre l’intervention diplomatique ou armée que le Pacte de S. D. N. consacre. Ce n’est pas la mention expresse faite à ce Pacte qui change quelque chose à cet état de fait. Il est difficile de dire, comme le faisait M. Cantillo, délégué argentin, devant la 15° Assemblée, que le traité de non-agression dû

(58) Séances et Travaux. Académie diplomatique internationale, juillet-septembre 1933, p. 138.

à M. Saavedra Lamas « développait et complétait le régime juridique existant pour la solution pacifique des conflits internationaux » (59).

Pourtant, Le Pacte de Rio traduit bien la conception américaine et plus spécialement latino-américaine du règlement pacifique des conflits. M. Urrutia (Colombie) faisait la déclaration suivante à l’Académie diplomatique internationale : « Cet article (3 du Pacte de Rio) correspond à l’idéologie américaine et à la répugnance des pays du Nouveau Monde aux sanctions coercitives. On a compté et continue de compter beaucoup avec les sanctions morales (60). » Pourtant siutiles que celles-ci puissent être, il faudra toujours prévoir des sanctions coercitives. La morale n’a jamais dispensé le législateur de châtier le crime. L'action punitive a le double avantage d’être une sanction préventive par la menace qu'elle fait planer sur la tête du délinquant éventuel, et une sanction répressive qui châtie l’auteur du délit et corrige, dans la mesure du possible, le tort qu'il a pu faire.

SECTION VII