AMENDEMENTS AU PACTE. — ARTICLE

La disposition finale du Pacte est d’une importance capitale. Elle prévoit la possibilité d’amender le statut de la S. D. N. Bon nombre d'Etats n’ont adhéré à la Société qu’à la condition de pouvoir apporter des modifications au Pacte. Nous avons vu que les Etats américains, dès les premières Assemblées, ont présenté de nombreux amendements, dont peu d’ailleurs ont été retenus. Cependant, si les auteurs du Pacte avaient eu la sagesse de prévoir la modification éventuelle de leur œuvre, ils n'ont pas su couler cette prévision en une formule précise, non sujette à interprétations. L’article 26 porte en lui l'empreinte de son origine, il devait laisser en suspens une discussion qui avait présidé à son élaboration. Elle fut reprise en 1921 devant la première commission.

L'article 26 prévoyait la ratification de l'amendement par les membres de la Société dont les représentants composent le Conseil et par la majorité de ceux dont les représentants for-

(80) Ray., op. cit., p.582.

ment l’'Assembléé. Mais, avant de présenter l'amendement à la ratification des membres, suivant quelle procédure devait-il être voté à l'Assemblée? suffisait-il que la majorité de l'Assemblée se prononcât en sa faveur ou devait-il réunir l'unanimité des voix? M. Fernandes joua un rôle de premier plan dans cette discussion. Il soutint avec vigueur la thèse selon laquelle la majorité suffisait. Il raisonnait ainsi:

« L'article 5 exige l'unanimité pour le vote; l’article 26 se contente d’une majorité pour la ratification : est-ce possible de concevoir que l’on entourerait ainsi le vote provisoire — celui de l’Assemblée — de plus de garanties que le vote définitif, celui des Etats appelés àratifier lesamendements ?» Et il ajoutait: «Il s'ensuit que la même majorité, que le Pacte exige pour qu'un amendement soit exécutoire, doit prévaloir pour le vote préparatoire (81). »

M. Fernandes futle seul représentant latino-américain à trancher dans ce sens la question. M. Manini Rios (82), délégué de l’Uruguay, intervint en faveur de la thèse contraire. A son avis l'unanimité exigée par l’article 5 devait l'être aussi pour une question aussi grave que celle d’un amendement fondamental au Pacte. Cependant, c’est certainement la façon de voir de M. Fernandes que devait approuver la majorité des délégués latino-américains présents à la Commission. Elle devait triompher. Une considération importante avait paru décisive. Il était à craindre qu’on ne retirât la procédure des amendements dela compétence de l’Assemblée si la règle de l'unanimité rendait celle-ci impuissante en cette matière. M. Balfour avait fait une suggestion dans ce sens. Il proposait que le vote des amendements in-

(81) A. 1921, C. I. p.55. (82) Ibid, p. 46.

tervienne sous la forme de vœux, votés par l’Assemblée à la majorité et que le Conseil traduirait en une convention. Mais il y avait là un danger pour l’autorité de l’Assemblée : celle-ci ne pouvait se contenter de simples vœux pouvant être modifiés sans difficulté. M. Fernandes était déjà intervenu avec les mêmes arguments au moment de l'élaboration du statut de la C. P.J. I. Alors il n'avait remporté qu’un succès partiel. Ici, au contraire, son point de vue fut adopté, dans son ensemble, par la Commission d’abord, puis par l'Assemblée.

M. Fernandes soutenait donc les droits de l’Assemblée au détriment de ceux des gouvernements des Etats membres. Cependant il ne fallait pas exagérer dans ce sens. Quand, en 1925, M. Scialoja proposa d’amender un texte du Pacte par le vote d’une simple considération, M. Fernandes montra le danger que l’on courait à suivre une telle procédure: «Les gouvernements jaloux de leurs prérogatives, disait-il, en matière de ratification des amendements, redouteraient de voir, plus tard, l’Assemblée introduire sous la forme d’une simple déclaration, des amendements essentiels au Pacte (83). » Devant ces considérations, la procédure préconisée par M. Scialoja fut abandonnée.

Mais s’il était désirable que les amendements ne fussent pas rendus impossibles par l'adoption d’une procédure trop rigide, il fallait cependant que celle-ci présentât certaines garanties. C'est ce qui détermina M. Urrutia à indiquer ce qu'à son avis il fallait entendre par la majorité de ceux (des Etats) dont les représentants forment l’Assemblée (84). Pour qu'un amendement entre en vigueur, il est exigé d'eux la

ratification. Selon M. Urrutia, il s'agissait de la majorité des Etats qui forment la S. D. N. et non pas seulement ceux qui sont représentés à l'Assemblée. C'est cette interprétation qui devait prévaloir.

Le même délégué intervint un peu plus tard pour critiquer le second paragraphe de l’article 26. De l'avis de M. Urrutia il présentait un grand danger: un Etat pourrait l'invoquer à tout moment pour se retirer sans préavis, contrairement à l’article IT. et sans avoir accompli ses obligations internationales (85).

Le délégué du Brésil prit la défense de cette disposition du Pacte. Plus que tout autre, il était autorisé à le faire. C’est en effet sur une proposition brésilienne de M. Epitacio Pessoa que ce second paragraphe avait été ajouté à l'article 26. Le délégué du Brésil à la Conférence de la Paix avait fait remarquer que « sile Brésil n’était pas un membre du Conseil exécutif ou n'était pas inclus dans la majorité de l’Assemblée qui ratifie un amendement, il ne pouvait être lié par une disposition qui n'avait pas été ratifiée par le Congrès » (86). Cette considération l’avait emporté et il avait été donné à un membre dissident de se séparer de la Société. M. Fernandes faisait remarquer que, grâce à ce second paragraphe, on pouvait assouplir la procédure prévue par le premier paragraphe. S'il demandait d'admettre le principe majoritaire dans le vote des amendements, c'était parce que dans une matière aussi grave, on ne portait pas atteinte au principe dela souveraineté, étant entendu qu'un membre peut se soustraire à l'application d’un amendement en se retirant de la Société aux termes du paragraphe 2 de

(85) Ibid, p. 90.

(86) D. H. Miller. The drafting of the Covenant, II, p. 700.

l’article 26. À une autre objection faite à cette disposition, il répondait en ces termes :

«Au point de vue politique, on fait ressortir le risque de la sécession des Etats qui, refusant des amendements, sortiraient de la Société. Sans doute, le risque est inséparable d'une Société telle que la nôtre, et moins nous nous exposerons à ses dangers, plus nous ferons preuve de sagesse, Mais, à cet égard, quelle est donc l'interprétation la plus dangereuse? Si c’est l’avis adverse qui prévaut, la sécession sera faite non plus par une minorité mais par une majorité, ce sera la disparition de la Société (87). »

Le paragraphe 2 de l’article 26 n’a pas été modifié et les craintes de M. Urrutia ne sont pas justifiées. Jusqu'à présent, aucun membre de la Société n’a invoqué cette disposition pour se retirer de la Société sans avoir à remplir les conditions prévues à l’article Ier.

Nous voici au terme de ce bref commentaire de certaines dispositions du Pacte, qui ont intéressé plus spécialement les délégués des Etats de l'Amérique latine. Nous avons pu remarquer que rarement leurs opinions ont été divergentes. Et quand elles l’ont été, il s’est presque toujours agi de questions secondaires. En général, les délégués des Républiques latines du Nouveau Monde se sont soutenus dans les propositions concrètes tendant à réaliser leurs aspirations communes. M. Urrutia résume bien en quelques lignes quelle a été leur attitude à l'égard du Pacte de la $S. D. N.

« Les Etats américains se sont signalés au sein de la Société des Nations, par leur attitude démocratique, ainsi que par leur esprit libéral et essentiellement pacifiste. Ils

ne se sont pas concertés pour exercer une action collective et développer une politique commune au sein de la Société, quoiqu'un tel accord entre eux eût donné plus de poids à cette action et à cette politique... L'attitude de chaque Etat américain a donc été indépendante, mais analogue en raison de la force même et de la communauté de leurs idéals et de leurs intérêts, lorsqu'il s’est agi de défendre des principes aussi essentiels que celui de l'égalité juridique des Etats ou de travailler à l'extension de l'empire du Droit, à l’abolition de la guerre, et à la recherche de moyens susceptibles de donner aux conflits internationaux une solution pacifique, etc.

« Les Etats américains ont suivi au sein de la Société une politique de caractère spécialement doctrinal et se sont surtout efforcés de faire prévaloir des principes et non des intérêts déterminés (88). »

(88) Urrutia, Le Continent américain et le droit international, 1928. p. 147-149.