C. — Admissions postérieures

Trois Etats de l'Amérique latine, le Mexique, le Costa-Rica et la République Dominicaine ne furent pas invités à accéder au Pacte de la S.D. N. Leur gouvernement n'avait pas été reconnu par la plupart des Etats représentés à la Conférence de la Paix. Et de l'avis de M. D. Hunter Miller, en parlant dù Mexique, l'invitation aurait valu « reconnaissance de son gouvernement par ces Etats » (21). Questionné, le Président Wilson répondit « qu'en somme il serait sage de n’inclure aucun de ces trois Etats dans l'invitation » (22). Il a beaucoup été discuté sur la responsabilité des Etats-Unis dans l'exclusion, surtout du Mexique, de la liste des Etats invités à accéder au Pacte. Il semble qu'avec le Royaume-Uni (23) ils aïent pris cette responsabilité. Pourtant le secrétaire Robert Lassing affirma, en 1919, devant la Commission des Affaires étrangères du Sénat américain, que les Etats-Unis n'étaient pas les responsables (24). Il est vrai que Lassing lui-même s'était prononcé à la Conférence de la Paix en faveur de l’invitation du Mexique (25).

Aù Costa-Rica, le gouvernement de Tinoco considéré comme gouvernement de fait parce que « ne s'appuyant point

(20) Recopilaciôn de Leyes, 1920, p. 911-918.

(21) D. H. Miller, op. cit., 1, p. 467.

(22) Ibid., I, p. 467.

(23) « Lord Robert Cecil est complètement opposé à l'inclusion du Mexique (dans la liste des Etats invités).» D. H. Miller, op. cit., I, p- 467.

(24) Hearings before the Senate Committee of Foreign relations on the Treaty of Peace with Germang, p- 209.

(25) D. H. Miller, op. cit., I, p. 467,

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sur le peuple, mais uñiquement sur la force militaire » (26), n'eut qu'une existence éphémère. Dès le 14 septembre 1920, le nouveau gouvernement, nommé en conformité avec la constitution, par l'intermédiaire de son représentant à Paris, demandait l'admission du Costa-Rica dans la S.D.N. (27). La sixième Commission rédigea un rapport favorable à la demande etle 16 décembre l’Assemblée consacra l’admission à l'unanimité (28).

La République Dominicaine avait été oceupée militairement par les Etats-Unis. Cette occupation prit fin le 12 juillet 1920, et le 23 septembre elle demandait à être admise comme membre de la S. D. N. Sur rapport favorable de la Sixième Commission, l’Assemblée, dans sa séance du 22 septembre, fut unanime à se prononcer en faveur dé la demande du gouvernement Déminicain (29).

Le gouvérnement Mexicain prit, dès 1919, une attitude hostile à la Ligue des Nations. Le Président Carranza s'exprimaiten ces termés, dans un message au Congrès : « Dès la fin des hostilités, les Gouvernements des Etats alliés se réunirent pour constituer ce qu'on appelle la Société des Nations à laquelle, ilétait entendu, auraient accès; sous certaines conditions, presque tous les Etats. On les y invita à l'exclusion, entre autres, du Mexique, dont le gouvernement, de son côté, n'a pas fait et ne fera aucun geste pour entrer dans cette Société internationale, vu que les bases sur lesquelles elles repose n'établissent ni dans son organisation,

(27) Doc. 22, 1920.

ni dans son fonctionnement une égalité parfaite entre toutes les nations et entre toutes les races (30). »

La S. D. N., elle, commença à faire des avances au Gouvernement de Mexico. Dans son discours du 30 septembre 1932, M. Edwards représentant du Chili et Président de la Troisième Assemblée déclarait : « Est-il nécessaire de dire avec quelle joie la Société accueillerait dans son sein la nation mexicaine, le jour où elle croira que le moment est venu de se joindre à nous ? Pour les nations de l’Amériquelatine, membres de la Société, le concours de la République sœur, comme celui de toutes les nations du Continent, serait infiniment précieux (31). »

En 1929, le Président Calles fait un bref séjour en Europe et peu de mois après son retour, il envoie un observateur officieux pour suivre les travaux de la Société. Le Mexique, à partir de ce moment, se fait représenter à différentes conférences réunies sous les auspices de la S. D. N. Le 8 septembre 1931, l'Assemblée vote, à l'unanimité, le projet de résolution proposé par les délégations allemande, britannique, espagnole, française, italienne et japonaise. En voici le texte :

« L'Assemblée,

« Considérant que le Mexique ne figure pas à l'annexe du Pacte où sont énumérés les pays invités à y accéder ;

« Considérant qu'il est de toute justice que laS. D. N. répare cette omission si contraire à l'esprit même de la Société ;

« Invite le Mexique à accéder au Pacte et à apporter à la

(30) Informe rendido al H. Congreso de la Uniôn por el presidente Constitucional de la Repüblica C. Venustiano Carranza, 1e sept. 1919, p. 35.

Société sa précieuse collaboration comme s’il avait été invité à l’origine (32). »

Cette résolutionest communiquée au gouvernement mexicain et celui-ci accepte l'invitation par un télégramme du 10 septembre, lu à l’Assemblée le 11 (33). Le lendemain l’Assemblée voie une seconde résolution dans laquelle elle déclare le Mexique membre de la S. D. N. (34).

Il est certain que cette procédure est irrégulière ; ce n’est pas celle prescrite par l’article 1er, $ 2 du Pacte. Conformément à l'esprit de cet article, la pratique s'était établie de n'admettre comme nouveaux membres que ceux qui en avaient fait la demande formelle. Or, dans ce cas, l’initiative émane de l'Assemblée et non du candidat. De plus, le Mexique est invité à accéder « comme s’il l’avait été dès l'origine». On entend donc lui donner le titre de membre originaire de la S. D. N. Tout se passera comme si le Mexique avait figuré dans la liste des Etatsinvités, annexéeau Pacte, et comme s’il avait accepté cette invitation dans les deux mois de son entrée en vigueur. L'Assemblée « considérait comme remplies dès l'origine par le Mexique les conditions requises des Etats pour qu'ils soient admis à la Société aux termes de l’article 1° du Pacte» (35). Si le titre de membre originaire conférait quelque privilège autre que des privilèges honorifiques, la procédure aurait été plus critiquée et critiquable. Mais l’irrégularité est bien mince comparée à l’injustice de l’omission dont fut victime le Mexique et à son entrée dans la S. D. N. Cette invitation, dit la résolution, présente « un caractère exceptionnel qui ne sau-

(34) Ibid., p. 92.

(35) Ibid.

rait constituer un précédent » (36). Pourtant la Turquie allait faire son entrée suivant une procédure semblable, sans toutefois que celle-ci comportât un caractère rétroactif, s'agissant d'une puissance ex-ennemie.

Le gouvernement du Mexique « «estime nécessaire de faire savoir au moment de son acceptation qu'il n'avait jamais admis l’entente régionale mentionnée à l’article 21 du Pacte... » (37).

Equateur. — Le 28 septembre 1934, le Secrétaire général donna lecture au Conseil de la S. D. N. d’un télégramme annonçant « qu'avec l’autorisation du Sénat de la République, l'Equateur avait décidé de faire partie de cette éminente institution » (38).

C'était la seule République de l'Amérique latine à n'avoir jamais participé directement aux activités de la S. D. N. Ayant rompu les relations diplomatiques avec l'Allemagne, elle avait signé le Traité de Versailles et figurait dans la liste des membres originaires de la S. D. N., signataires du Traité. La situation à l’égard de la S. D. N. était restée indécise par suite de la non-ratification du traité de paix. Son attitude, pourtant, n'était pas comparable à celle des Etats-Unis. Le Sénat américain s'était refusé catégoriquement à ratifier le traité, tandis que la non-ratification de l’Equateur était le résultat d'un concours de circonstances indépendantes de la volonté des pouvoirs publics.

Le Traité de Versailles parvint trop tard à Quito pour être ratifié pendant la session de 1919 du Parlement équatorien. En 1920, les Commissions des Affaires étrangères des deux

(37) Ibid., p. 77.

ALmp Leu

Chambres procédèrent à l’examen du traité. Mais le Sénat recommanda au pouvoir exécutif de reporter la discussion à la session suivante : ce qui fut fait. Dès 1921, les relations diplomatiques furent rétablies officieusement avec l’Allemagne et en 1922 les deux pays échangèrent officiellement des représentants. C'était un obstacle moral à la ratification du Traitéde Versailles, si discuté en Allemagne. En 1924 le Protocole Ponce-Castro conclu avec le Pérou fut enregistré au Secrétariat de la S. D. N. et à la session parlementaire de cette année, le gouvernement présenta un projet de loi de ratification. Le Parlement cependant, par suite de la brièveté de la session, ne parvint pas à le voter. Peu de temps après éclata une révolution qui allait suspendre les garanties constitutionnelles et la périodicité des réunions du Congrès. Cet état de choses se prolongea jusqu’en 1929. Cette année-là fut votée une nouvelle constitution et à sa première session le Congrès fut saisi de l’entrée de l'Equateur à la S. D. N.

L'Equateur avait déjà pris contact avec la Société. Dès 1926 il envoyait un observateur à la Conférence du Travail, et à partir de 1927, il se faisait représenter à la plupart des conférences réunies sous les auspices de la S. D. N. (39). M. Zaldumbide, ministre des Affaires étrangères, informait le Congrès des obstacles purement matériels qui s'étaient opposés à l'entrée de l’'Equateur à la S. D. N. Il faisait valoir les avantages dont jouissent les Etats de l'Amérique latine à Genève où l’action de Washington est contrebalancée. Mais il était d'avis de ne pas ratifier le Traité de Versailles.

(39) Conférence pour la création d’une Union internationale de secours (1927), 3° Conférence générale des communications et du transit (1927). Conférence concernant les statistiques économiques (1928). Contérence

internationale pour la répression internationale du faux monnayage

(1929). Conférence pour l'unification de la réglementation sur les chèques (1930-1931). Conférence économique (1933).

Cette ratification, dix ans après sa signature, était inopportune. D'ailleurs « la Société des Nations, disait-il, ne considère pas qu'il soit indispensable de le ratifier pour faire notre adhésion à la Ligue. Nous pouvons nous borner à déclarer notre adhésion à la S. D. N., comme les Etats non-signataires. La Ligue estime suffisante une déclaration formelle du pouvoir exécutif autorisé à cela par un simple mandat législatif » (40).

Le 23 septembre 1930, le ministre des Affaires étrangères sollicite du Parlement l'autorisation de rendre effective l’adhésion de l’Equateur à la Ligue pour 1933. La situation financière ne permettait pas qu’elle interviînt avant cette date (41). Entre temps le conflit de Leticia éclate. Et l'Equateur craint que laS. D. N. ne procède à des rectifications de frontières dans le bassin de l’Amazone sans son consentement. A cet effet il fait parvenir à la S. D. N. le 11 novembre 1932 un mémorandum (42). Le conflit de Leticia avait mis en relief l'intérêt qu'avait l'Equateur à ne pas rester en marge des discussions internationales.

Le 11 septembre 1934 les délégués latino-américains à l’Assemblée de la S. D. N., unis à ceux de l'Espagne et du Portugal, communiquent au Président de la République de l’Equateur la joie qu'ils auraient à voir son pays se joindre aux Etats de l'Amérique latine membres de la S. D. N. (43).

Le 18 septembre le Sénat « autorise le Président de la République à adresser immédiatement au Secrétaire général de la S. D. N., pour lui faire savoir que l'Equateur a décidé de rendre effective sa participation comme membre

(40) Informe del ministerio de Relaciones exteriores, 1930-1931, p. 50. (41) Jbid., p. 54.

(43) Journal des Nations, 14 septembre 1934, p. 4.

actif (44). Le 27 septembre le Secrétaire général en était informé par câblogramme et le lendemain il le lisait devant le Conseil. Le 20 novembre l’Assemblée extraordinaire put saluer le soïxantième membre de la Société.

Cette adhésion, au point de vue juridique, est une des plus intéressantes que la S. D. N. ait enregistrées. Si l’on reconnaît à la Société le droit d'interpréter les dispositions du Pacte, et cela est difficilement contestable, une des controverses les plus animées, celle qui s'était formée autour du mot « signataire » du premier alinéa de l’article 1er, a pris fin. Certains ont laissé dans le vague la valeur qu’il fallait lui attribuer ; d’autres ont tranché très diversement la question. Pour M. Ray (45), cela ne fait aucun doute que les « signataires » pour devenir membres originaires, devaient ratifier un des traités dont le Pacte constitue une partie. Après «signataire » il fallait sous-entendre les mots « qui auront ratifié ». MM. Schucking et Wehberg (46), au contraire, affirment qu'il suffisait d’avoir signé le traité, de figurer dans l’annexe et de montrer par sa conduite qu’on entendait adhérer au Pacte. La Grèce devint membre de la S. D. N., non au jour de sa ratification du Traité de Versailles, le 30 mars 1920, mais au jour de la première réunion du Conseil, le 16 janvier, où la Grèce se fit représenter par M. Venizelos. Dans le cas de l’Equateur, l'adhésion devient effective par le télégramme du 27 septembre 1934

(44) Registro oficial 22 sept. 193%, n° 19.

(45) Ray, Commentaire du Pacte de la Société des Nations, 1930,

ï (46) « Il semble que la possibilité leur ait été donnée d'entrer dans la catégorie des membres originaires sans ratifier le traité de paix. Mais dans ce cas une déclaration d'adhésion serait nécessaire. Mais elle produirait par elle-même plein effet et la S. D. N. n'aurait pas à l’approuver mais à l'enregistrer. » Schücking und Wehberg, Die Satzung des Vôlkerbundes, 3e édition, p. 264.

qui la notifiait et non par la ratification du Pacte qui était intervenue le 18 septembre. Le représentant du Mexique avait raison quand il exprimait sa satisfaction « à la lecture du télégramme par lequel l’'Equateur devenait membre de la S. D. N. (47) ». Il aurait été difficile, en effet, d’imposer à l'Equateur les conditions d'admission de l'alinéa 2 de l’article 1er. Dès l'instant qu’il figurait dans l’annexe, il était censé les remplir. Revenir sur cette présomption aurait été une sanction pour le défaut de ratification (48). M. Zaldumbide affirmait que l’Equateur pouvait «se borner à déclarer son adhésion à la S. D. N. comme les membres nonsignataires », ceux qui, dans sa pensée, avaient été invités à adhérer. Pouvait-on passer ainsi d'une catégorie à l’autre ? Ces catégories ne sont-elles pas séparées l’une de l’autre par une cloison étanche ? Nullement, elles n’en forment qu'une, celle des membres originaires. Pour le devenir, il suffisait d'accomplir une formalité qui ne laissât aucun doute sur l'intention d’adhérer ; la ratification ou plutôt le dépôt de cette ratification à Paris pouvait être cette formalité pour les signataires, et la notification dans les deux mois au Secrétariat de la S. D. N., — ici les formes sont plus précises — pour les Etats invités. L’Equateur, parce qu'il avait signé le traité de Versailles, pouvait se considérer

(47) Comme le fait remarquer le Secrétaire général, « il ressort de ce télégramme que l’Equateur, pays qui est membre originaire de la S. D. N., donne son adhésion au Pacte. Il ne s'agissait donc ni d’une admission, ni d'une élection ». J. O.,1934, p. 1469.

(48) « Cela ne signifierait rien moins que vouloir infliger une sanction pour la non-ratification du Traité de Paix, sanction qui ne saurait être justifiée sans une décision expresse s'y référant. Il serait même difficile de trouver une raison plausible pour exiger d’eux la ratification du traité après avoir admis aussi, à titre de membres originaires, des neutres qui n'avaient rien à faire avec le traité de Paris. » Georg von Gretschaninow, « Ecuadors Eintritt in den Vôülkurbond », Zeitschrift für ausländisches ôffentliches Recht und Vôlkerrecht, feb. 1935.

dispensé de faire son adhésion dans les deux mois de l’entrée en vigueur du Pacte. D'autre part, le télégramme d’adhésion n’était pas destiné à l’Assemblée, comme le fit remarquer le Secrétaire général ; il était destiné à la S. D. N. Il a pu être lu au Conseil « qui ne fit qu’en prendre connaissance » (49) sans qu'une irrégularité en résultât pour cela. Il ne s'agissait pas de l’admission suivant l'alinéa 2 de l’article 1° que seule l’Assemblée est habilitée à connaître.

Cela revient à se poser l’épineuse question des rapports de la S. D. N. avec les traités de la paix. Les traités de paix pe sont que le contenant matériel du Pacte de la S. D. N. Comme le disait M. Scialoja, « si un des traités tombait, le Pacte subsisterait quand même » (50) ; ce qui, au moins thécriquement, est évident. Il est donc difficile de soutenir que, pour devenir membres originaires de la S. D. N., les signataires n'ont qu’une seule procédure à suivre : la ratification des traités de paix.

Le gouvernement de l’Equateur a cru devoir recourir aussi à la ratification du Pacte. Peut-on ainsi ratifier les vingt-six premiers articles d’un traité sans se soucier du reste ? S'il est vrai que le Pacte de la S. D. N. peut être considéré « comme un traité dans un traité » (a treaty within a treaty) suivant l'expression de M. Eagleton, un ensemble ayant quant au fond peu de lien avec le reste du traité, il n’est pas moins vrai que matériellement — et la ratification est chose matérielle — il ne forme que la première partie des traités de paix. En tout cas, la S. D. N.a toujours ignoré ces ratifications. Pour elle, seule la notification d'adhésion a de valeur juridique.

Ainsi on a vu un Etat signataire du traité de Versailles devenir membre originaire de la S. D. N .en 1934 sans avoir dû pour cela ratifier ce traité. Si l’on considère la similitude que présentait le cas de l’'Equateur avec celui des Etats- Unis, on comprend l'intérêt pratique et théorique qu'offre cette nouvelle. adhésion. Si les Etats-Unis s’avisaient un jour à vouloir faire partie de l'organisme de Genève, on n'aurait pas besoin de passer par-dessus les principes juridiques pour rendre possible cette adhésion, comme membre originaire, sans la ratification du Traité de Versailles. Une notification unilatérale d’accession suffirait. Mais avant cette notification, les Etats-Unis n'ont aucun rapport avec la S. D. N. Ils n’en sont même pas membre passif, comme certains le prétendent.

SECTION II