SU EURE

publiques, ou collectives ont pris la place des anciennes représailles individuelles ou particulières, le mécanisme et surtout le résultat de leur exécution est en quelque sorte identique ou tout au moins parallèle.

Cependant, avec le XX° siècle, de profondes modifications vont surgir, tout au moins dans la théorie, résultant de faits nouveaux. Des changements essentiels vont se produire dans le statut international des nations et les conditions internationales qui donnaient une sorte de caractère licite aux représailles, vont disparaître. C’est que le Droit des Gens moderne est entré dans une période d’évolution très caractérisée et marquée par des tentatives, dont la nouveauté est évidente, de codification.

Cette évolution, en ce qui concerne les représailles, commerce vers 1902 avec l'apparition de la Doctrine de Drago; elle se pousuit à la secoïide Conférence de la Haye (1907) avec la « Convention Porter », puis avec les affaires des républiques sud-américaines, et les traités Bryan (1913), pour être brusquement arrêtée par la guerre mondiale de 1914.

Grotius déjà, nous l'avons vu, joignait dans un même chapitre les questions des dettes des souverains et des représailles. I] intitulait le Chapitre II de son Livre III : « Comment les biens des sujets répondent des dettes du Souverain selon ie droit des Gens: où l'on traite aussi des Représailles ». Cette connexité est pour Grotius le point de départ même des représailles et nous avons vu jusqu’à présent que le tort causé ou la violation d'un droit qui motivait les représailles, se ramenait en somme à une créance dont Îles représailles avaient pour but de recouvrer le montant.

Dans le Droit Moderne, il en est de même; les représailles entre états ont eu souvent pour cause une créance

d'un Etat sur l’autre. Avec l’organisation plus perfectionnée de la vie des Etats, les besoins financiers de plus en plus grands de ceux-ci, cette créance se présentait souvent sous forme de prêt lait régulièrement par un Etat riche à un Etat dans le besoin. Or, c’est au sujet des dettes des Etats entre eux que Ja Doctrine de Drago vint apporter de nouvelles vues. Elle nous intéresse particulièrement puisque le cas de non-paiement des dettes d’un Etat était source fréquente de représailles, et que l’occasion en fut une affaire-type de représailles modernes, celle des dettes du Venezuela, dont nous parlerons plus loin.

Par réaction contre les puissances européennes qui avaient employé la force contre le Venezuela dans le but de rentrer dans leurs créances, Drago se demanda, l'Etat étant une souveraineté, si la souveraineté avait le privilège de ne pas payer ses dettes, au moins ses dettes publiques. Il posa le principe que « l’Etat ne peut être contraint par la force de payer ses dettes publiques », ne pouvant être privé de la faculté de choisir le mode et l’époque du paiement. C'était prohiber, dans le cas de dettes publiques, toutes représailles. Drago avait d’ailleurs un but plus précis, qu'il proclamait ensuite, c'était d'interdire aux Etats de l’Europe toute contrainte sur les états américains, c'était une extension nouvelle de la Doctrine de Monroë.

C’est dans une note du 29 Décembre 1002, que le Gouvernement Argentin adressa à Washington, qu'était exposée cette doctrine du Docteur Luis M. Drago, ministre des Affaires Etrangères de ia République Argentine.

M. Charles Dupuis (1) a fort clairement résumé les vues

(1) Charles Dupuis : « Le Droit des Gens dans les rapports des grandes puissances avec les autres Etats avant le Pacte de la Société des Nations, p. 270 et suiv.

de Drago dont il cite certains passages empruntés à l'exposé du Dr Drago lui-même, fait dans la Revue Générale de Droit International Public (1907) sous le titre : « Les Emprunts d'Etat et leurs rapports avec la politique internationale ».

« Le capitaliste qui avance son argent à un Etat étranger, écrit Drago, tient toujours compte des ressources du pays où il va opérer et du plus ou moins de possibilités qu’il y a que les engagements passés soient exécutés sans encombre... En outre le créancier n’ignore pas qu’il a traité avec une entité souveraine et l’une des conditions propre à toute souveraineté est que nulle procédure exécutoire ne peut être ni initiée, ni accomplie contre elle parce que ce mode de recouvrement compromettrait son existence même et ferait disparaître l'indépendance et l’action du gouvernement respectif. ».

Puis il invoque l'égalité des Etats quels que soient leurs moyens de puissance, égaux parce que souverains.

« Le recouvrement compulsif et immédiat à un moment donné, au moyen de la force, entraînerait la ruine des nations les plus faibles, et l’absorption d’un gouvernement avec toutes les facultés qui lui sont inhérentes, par les puissants de la LS UNE

Il en réfère aux principes américains, exposés par Hamilton, suivant lesquels les obligations d’un Etat envers les particuliers ne dépendent que de la conscience du souverain, et de sa volonté, qu'aucune « force compuisive » ne saurait suppléer. |

Pour Drago, le pays débiteur est aussi intéressé dans ie paiement de sa dette, que le créancier lui-même puisqu'il y va de son crédit et de son honneur. Il doit donc pouvoir choisir le mode et le temps du paiement, sans être accusé de mauvaise foi, mais simplement en vertu de sa disnité publique internationale, qui doit être sauvegardée.

« La reconnaissance de la dette publique, l’obligation définie de la payer n’est nullement une déclaration sans valeur par le seul fait que le recouvrement ne puisse pas s'effectuer par la voie de la violence ». Et Drago ajoute : « Le recouvrement manu militari des emprunts implique l'occupation territoriale, laquelle suppose la suppression ou la subordination des gouvernements... le discrédit s’attachant aux Etats qui manquent de satisfaire aux droits de leurs créanciers légitimes entraîne déjà des difficultés trop considérables pour qu’il soit besoin d’aggraver, par l'agression étrangère, les calamités d’une insolvabilité momentanée ».

C'est donc, on le voit, en faisant appel à la souveraineté de chaque Etat, à l'égalité des Etats entre eux, devant le Droit International que Drago prohibe le recours à la force d'un Etat contre un autre pour le recouvrement des dettes contractuelles. C’est prohiber expressément les représailles, et toutes mesures subséquentes, pour cette même cause.

Cette doctrine eut un grand retentissement, et non pas seulement dans les deux Amériques. Sur le continent européen elle fut adoptée par de nombreux jurisconsultes, comme le Français M. Lehr, qui, en prévoyant les dangers, ne prohiba pas complètement ce recours à la force, ce qui eut trop facilement permis les faillites frauduleuses, mais le subordonna à l'examen préalable de la question par des arbitres. Ce fut d’ailleurs la solution adoptée à La Haye en 1907 (convention du 18 Octobre).

On voit donc l'importance de l'apparition de ces théories nouvelles pour notre sujet. Malheureusement, ici encore, la pratique démentit constamment la doctrine, et c’est l’opportunité seule qui a guidé les Etats forts et les a souveat poussés à user de représailles envers les Etats plus faibles. L'Angle-

terre a toujours donné l'exemple de cette absence de scrupules, et M. Charles Dupuis fait remarquer que ies directives de la politique générale des Etats, et surtout des Etats forts, sont déjà tout entières dans la circulaire que Lord Palmerston adressait en 1848 aux ambassadeurs de la Grande-Bretagne à l'étranger : « .... c’est pour le gouvernement britannique, disait-il, entièrement une question de discrétion et nullement une question de Droit International, s’il doit ou ne doit pas faire de cette question l’objet de négociations diplomatiques. La décision de cette question de discrétion repose entièrement sur des considérations britanniques et domestiques » (2). Depuis, Lord Salisbury a soutenu les mêmes idées. On le voit par conséquent les actes internationaux des Etats, inspirés plus de ces tendances intéressées, que des essais de règlementation générale qu’on tente au XX° siècle, ne cadrent guère avec les principes que les juristes essayent de dégager. Malgré de grands efforts, la porte des représailles est toujours ouverte.

Mais il faut reconnaître que Drago allait un peu loin en prétendant que c'est la souveraineté qui doit mettre chaque Etat à l’abri de toute contrainte. Cette souveraineté ne comporte-t-elle pas justement un certain nombre de devoirs dont un des plus évidents est de payer ses dettes et de faire honneur à ses engagements ? « Nul ne conteste, dit M. Charles Dupuis, qu’un Etat soit fondé à réclamer, à un autre Etat, réparation pour les dommages causés par des dénis de justice, par des actes iniques ordonnés ou parfois simplement tolérés par l’Etat incriminé. Le refus de payer ses dettes n'est-il pas un acte injuste, contraire aux devoirs de la souveraineté, et non un droit de souveraineté ? »

(2) Cité par Ch. Dupuis, op. cit., d’après HALL: « A Treatise on international Law », p. 294-205, en note,

Par conséquent, s’il y a des débiteurs malheureux et de bonne foi, ne convient-il pas de les distinguer des autres ? C'est ce qu’a pensé, en 1907, la Deuxième Conférence de la Paix à la Haye, en élaborant la « Convention Porter » plus exactement intitulée « Convention concernant la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles ».

Voici le texte de l’article 1 de cette convention :

« Les Puissances contractantes sont convenues de ne pas avoir recours à la force armée pour le recouvrement des dettes contractuelles réclamées au gouvernement d’un pays par le gouvernement d’un autre pays comme dues à ses nationaux.

Toutefois cette stipulation ne pourra être appliquée quand l'Etat débiteur refuse ou laisse sans réponse une offre d'arbitrage ou, en cas d’acceptation, rend impossible l’établissement du compromis ou, après l'arbitrage, manque de se conformer à la sentence rendue » (3).

L'emploi de la force par un Etat, pour se faire justice à lui-même, était cette fois limité par une règle garantie par tous les signataires. Ce n’était plus une doctrine, mais un accord. Cependant le second paragraphe de cet article premier laisse encore la porte ouverte à l'emploi de la force et des représailles, et pourtant, cette convention, datée du 18 Octobre 1907, n’a pu être signée, et avec de nombreuses réserves, que le 30 juin 1908.

Voilà donc l'arbitrage institué, obligatoire, avant tout recours à la violence pour recouvrer des créances. L’institution de cet arbitrage, auxquels les Etats devront ici recourir,

(3) cf. Deuxième Conférence Internationale de la Paix, 1907. Actes et Documents, Tome III.

peut être rapprochée, toutes proportions gardées de la nécessité d’une réclamation diplomatique préalable, dans le cas de représailles privées de l’Ancien Droit. IT n’y a pas de progrès accompli tout d'abord, parce qu'ici n’est envisagé qu’un domaine très restreint, celui des deties, tous les autres restant libres) et enfin, parce que, comme dans le cas des représailles privées la démarche pouvait échouer, l'arbitrage peut ici échouer également, soit que l'Etat débiteur refuse d’accepter la sentence, soit qu’il ne l'exécute pas. Alors, les représailles sont possibles, même dans le cas de dettes des Etats.

Mais au point de vue du Droit des Gens moderne, et visà-vis de l'exercice des représailles avant 1907, pour cause de dettes, la Convention Porter marque cependant un gros progrès, et nous pouvons dire avec M. Dupuis qu’elle « étend et corrige la solution du Dr Drago. Elle l’étend à toutes les dettes contractuelles des Etats. Elle la corrige en lui enlevant la rigidité qui, malgré l'intention contraire du Dr. Drago, semblait couvrir les Etats coupables de banqueroute aussi bien que les Etats simplement en faillite ».

Certes, une telle règle a le grave défaut de manquer de sanctions, mais elle a le grand mérite de définir les abus et de démasquer l'injustice. Elle permet de distinguer ce qui est licite de ce qui est illicite. Et si elle n’abolit pas les représailles, elle les rend illicites dans le cas où elles étaient les plus fréquentes : celui de dettes contractuelles des Etats. Le

seul cas licite serait celui où le débiteur se refuserait à accepter

l'arbitrage.

On voit donc le gros progrès malgré tout réalisé par le Droit des Gens. Et cependant, en 1907, les représailles restaient encore licites pour tous autres litiges que ceux relatifs aux dettes contractuelles.

I] est pourtant encore un cas qui avait été envisagé par cette même conférence de La Haye; c’est celui des représailles en temps de guerre, cas très spécial comme nous le verrons. La deuxième commission avait proposé des amendements au Règlement annexe de 1800 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre. L'art. 22 de ce règlement portait notamment que « les belligérants n’ont pas un droit illimité quant au choix des moyens de nuire à l'ennemi ». I] y avait donc des représailles de guerre licites et illicites. En 1907, on chercha à préciser encore ce point, mais sans grand résultat.

Les dernières étapes de l’évolution du Droit des Gens Moderne, avant le Pacte de la Société des Nations, sont marquées, en ce qui nous concerne, par les suggestions toutes théoriques du panamericanisme. L'Amérique tout entière désirait repousser l'intervention des états européens chez elle, même pour cause de dettes, comme cela s'était produit au Venezuela, comme cela menaçait de se produire à Saint-Domingue.

Les traités Knox de 1011 consacraient le principe de la Conventin Porter pour le règlement pacifique des différends, mais le Sénat Américain ne les ratifia pas. Enfin, à la veille de la guerre, M. William Jennings Bryan proposait de soumettre chaque litige à une commission internationale d’enquête 1913. Mais tout le Droit des Gens se trouvait alors bouleversé par le déchaînement de la rafale mondiale.

On voit donc que, depuis l’abolition des représailles individuelles, les représailles entre Etats ont subsisté en leurs lieux et places. Les tentatives de règlementation ont été plus générales, mais pas plus fructueuses, et l’on peut dire qu’à la veille de la guerre, les représailles sont fréquentes et dangereuses,