Chapitre Il

DIFFÉRENTES SORTES DE REPRÉSAILLES POSSIBLES DANS LE DROIT INTERNATIONAL MODERNE

L'étude, dans le suivant chapitre, de quelques cas historiques, va nous prouver en effet, que les représailles furent souvent utilisées dans leur forme publique aux XIX° et XX° siècles. Mais ces représailles, quels caractères vont-elles revêtir, dans un Droit des Gens évolué, la course abolie, des codifications esquissées, les conditions générales de la vie des Etats comme des particuliers se modifiant profondément et rapidement jusque dans leurs fondements ?

Nous venons de voir que la première Conférence de La Haye, de 1800, s'était occupée indirectement des représailles en temps de guerre. C’est qu’à présent qu'il s’agit des rapports entre gouvernements, il faut bien se rendre compte qu'il n’y a, pour régir ces rapports, que deux états possibles, l’état de guerre et l’état de paix.

Il y aura donc vraisemblablement des représailles pendant la paix, et vraisemblabiement aussi des représailles pendant la guerre. Voyons quelles elles sont.

Pour les représailles en temps de guerre, cas beaucoup plus particulier, on conçoit immédiatement ce qui peut les faire naître : l’un des belligérants s’est rendu coupable en n’observant pas les règles justes du Droit des Gens. Les re-

présailles auront alors pour but, de la part de l’autre partie, de le ramener à l'observation de ces règles.

On a pu se demander pourtant si, dans ce cas, les représailles, au lieu de ramener le transgresseur dans le droit chemin, n'auront pas pour conséquence de provoquer de nouvelles violences, de nouveaux manquements, et d’aggraver encore la situation, objection susceptible de concerner le droit de guerre tout entier, d’ailleurs. Peut-être, ont dit certains juristes, de simples menaces suffiraient-elles pour faire cesser un état de choses contraires à la justice et amener la réparation du tort ainsi causé. Mais on répond facilement à cette objection que de simples menaces de sanctions n’apportent pas à la partie lésée la certitude dont elle a besoin. Rien de plus problématique que la suite de telles menaces, et même si le coupable paraît s’y soumettre, rien ne permet de croire qu'il ne recommencera pas au bout d’un certain temps. Et en tous cas ce serait assurer au transgresseur une impunité qu'il est loin de mériter. De plus, ce même transgresseur peut très bien sortir vainqueur de la lutte et même, en agissant comme il fait, met-il plus de chances de son côté, car il est certain que dans une guerre la force primera toujours le droit. Dans ce cas, non seulement il sera resté impuni, mais il aura recueilli injustement le fruit d’une victoire frauduleusement acquise, et dont il pourra dicter les décrets à sa guise, à l'Etat lésé.

Le seul remède serait alors dans l’existence de sanctions établies fermement par un ordre juridique international. Mais cela supposerait une organisation complète et serrée que le Droit des Gens moderne est bien loin d’avoir atteinte, et il faut reconnaître que dans son état moderne les nations en sont

encore réduites à .se faire justice elles-mêmes.

Le seul moyen d'éviter l’impunité du transgresseur apparaît donc bien malgré tout, en cet état du droit international, dans ce principe des représailles, lequel, s’il n’est pas un remède dépourvu de dangers, semble cependant un moindre mal. C'est ce qu’a exprimé M. Yves de la Brière : « Les représailles prennent, faute de meilleure sauvegarde, le caractère d’une garantie et d’une tutelle pour l’observation du Droit des Gens » (1).

Ainsi justifiées, il faut se hâter d'ajouter que les repré- Sailles n'apparaissent pas toujours comme licites. M. Le Fur (2) voit deux sortes de limitations à l'exercice des représailles en temps de guerre : limitation résultant des faits et limitation résultant du Droit. La première est particulière à chaque cas et il serait vain d’en méconnaître l’importance, mais on conçoit qu’elle est beaucoup plus indéterminée que la seconde qui résulte directement des lois internationales de la guerre, issues soit de règles universelles d'humanité, soit d'accords contractuels, et qui délimitent strictement les moyens à employer pour nuire à l'ennemi. « Les représailles permises, dit M. Yves de la Brière, s’exerceront dans le domaine du droit contractuel aui est l’œuvre des hommes ».

Par conséquent, dans la contre-partie d’un acte coupable, il faudra se garder, d'autant plus que le but envisagé est la punition de cet acte, d'employer des moyens coupables. M. Le Fur cite les actes susceptibles d'entraîner des représailles: mauvais traitements infligés aux prisonniers de guerre, aux blessés, emplois de moyens de guerre interdits, sévices et violences sur les populations paisibles, violation de la pro-

(1) Yves DE LA BRIÈRE, Op. cit., P. 280.

(2) LE FUR : « Des représailles en temps de guerre » où toute cette question est largement traitée,

priété privée ennemie sur terre, vol ou destruction d'œuvres d'art, atteinte portée à des Etats tiers, etc.

Il est évident qu’un tel acte illicite ne saurait, pour qu'on le réparât, provoquer un nouvel acte illicite du même genre, sans qu’une distinction soit faite. Car malgré que certaines théories comme celle qu’a toujours mise en pratique l’Allemagne prétendent le contraire, la règlementation contractuelle du Droit est tout de même suffisamment commencée, pour que l'œuvre des hommes soit ici respectée.

Il y aura donc des représailles licites et des représailles illicites. À cet égard nous en trouverons un des principaux fondements juridiques dans le « Règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre » élaboré à La Haye en 1907. L'article 22 de ce règlement proclame le principe que « les belligérants n’ont pas un droit illimité quant au choix des moyens de nuire à l'ennemi ». C’est dire qu'il y aura des représailles licites et illicites. Ces moyens illicites sont énumérés dans l’article 23. On peut en conclure, avec M. de la Brière, qu'il y aura par exemple trois catégories de représailles licites :

1° Celles qui consisteraient à déroger temporairement aux articles V. VI, VII du Règlement de La Haye concernant les prisonniers de guerre, c'est-à-dire qui atteindraient les prisonniers dans leur travail ou leur rémunération.

2° Celles qui consisteraient à retenir en captivité temporaire des médecins ou des infirmiers, contrairement à la Con-

vention de Genève.

3° Celles qui consisteraient à bombarder des villes non fortifiées et des centres de population civile et militaire, et qui seraient en opposition avec les articles 25, 26, 27 du règlement de la Haye (M. de la Brière fait remarquer qu'ici l’idée

de solidarité entre tous les membres d’une même cité, intervient).

Mais à côté de ces exemples issus du droit contractuel, nous avons dit qu’il y avait des représailles toujours illicites, parce qu’en opposition avec les règles plus générales de l’humanité, qui sont universelles et supérieures à tous les contrats positifs. | On peut distinguer ainsi trois catégories de représailles toujours illicites :

1° Les violences et les cruautés exercées sur les femmes et les enfants, parce qu’elles constituent des crimes;

2° L'emploi des armes, projectiles ou matières chimiques destinées à causer des maux superflus, parce qu'il a pour but de faire souffrir inutilement l’ennemi, tandis que la guerre est faite seulement pour le mettre hors de combat;

3° L’emploi du poison, soit qu’on en pollue des sources, qu'on le déguise sous des formes diverses, ou qu'on en augmente le pouvoir meurtrier de certaines armes, à la fois parce qu'il y a là crime et cause de maux superflus (L'article 23 du Règlement de La Haye prohibait d’ailleurs le poison comme moyen de faire la guerre).

Comme on le voit les représailles illicites en temps de guerre sont celles que défendent les principes moraux supérieurs, au nom de l'humanité, principes dont le caractère absolu est certain. ;

Au contraire, les représailles permises seront celles qui ne dérogent qu'aux coutumes et aux accords contractuels internationaux. Mais même dans ce cas, licéité ne voudra pas dire liberté et il est évident que l’emploi de telles représailles sera soumis à certaines conditions. Nous retrouvons le schéma-type de la procédure qui a toujours accompagné l'emploi des re-

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présailles particulières dès qu’il y a eu commencement de règlementation, c’est-à-dire les deux idées de déni de justice nécessaire et du caractère souverain de l'exercice des représailles. En temps de guerre, les représailles permises ne devront être employées que par l'autorité suprême, et ne devront l'être qu'après une tentative de règlement amiable, une mise en demeure préalable, destinée à prévenir toute surprise. Pendant la dernière guerre un exemple frappant en a été la véritable tentative d'arbitrage du Pape Benoît XV, qui le 25 Août 1915, au sujet du traitement des prisonniers de guerre, suggéra aux belligérants de s’interdire toute représaille sans une communication préalable des motifs qui les faisaient agir.

Enfin, dernière idée, et dernière condition d'emploi : c'est la juste proportion entre le mal et le remède employé dans le but d'éviter les abus. Là encore, nous retrouvons les vieilles représailles particulières dans leur mécanisme d’application.

Par conséquent, on le voit, le Droit Moderne autorise les représailles en temps de guerre, mais théoriquement il en limite strictement lemploi. On ne peut s’empêcher d’être sceptique sur la valeur de cette limitation, qui dans la pratique paraît bien fragile, la guerre autorisant malheureusement trop souvent la violation de toutes règles et le rejet des moindres scrupules.

À côté de cette catégorie de représailles de guerre, nous avons montré que le Droit Moderne faisait encore une large place aux représailles en temps de paix, qu’il y avait eu, aux XIX° et XX° siècles, de nombreuses violations du Droit des Gens en pleine paix, accompagnées du refus par l’Etat coupable d'accorder satisfaction à l’Etat lésé. Nous avons vu que c'était principalement en matière de recouvrement des dettes

contractuelles que les Etats créanciers s'étaient fréquemment livrés contre les Etats mauvais payeurs à des mesures de coercition qui, nous le verront en décrivant quelques exemples, ne sont pas, malheureusement, sans analogie avec la guerre.

En effet, il semble qu’on puisse distinguer deux grandes catégories de représailles en temps de paix : les simples mesures de police ou de contrainte, et les mesures de violence avec recours à la force armée. Les premières apparaissent comme moins graves, sans doute parce que leur cause ellemême est moins grave et parce que leur exercice ne suscite pas autant de complications, ne soulève pas autant de problèmes, que les secondes. Si elles sont moins proches de la guerre, elles n’en sont pas moins une preuve incontestable du chaos où demeure le droit international, malgré le semblant d'organisation, puisque, malgré tout, elles sont la preuve que chaque partie continue à se faire justice elle-même.

Mais les secondes, celles qui utilisent la force armée et ja violence, ont non seulement de ce fait, mais aussi parce que souvent elles entraînent une forte disproportion entre le dommage et le remède, de grandes ressemblances avec la guerre. Souvent elles y conduisent. De deux choses l’une : ou l’adversaire est de force égale et alors il répondra lui-même à la violence par la violence, et ce sera la guerre, sans déclaration, mais la guerre. Ou bien alors l’adversaire est faible, et l'Etat fort joue de cette faiblesse, comme il ferait avec un Etat qu'il aurait vaincu par les armes. « L’odieux de la situation, écrit M. de la Brière, est qu’une puissance plus forte se permet

d'infliger des mesures violentes et humiliantes à un tel ad-

versaire pour la seule raison qu'il est faible et qu’on peut les lui infliger sans avoir à redouter de sa part une réaction dangereuse et dommageable ».

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Il est vrai que, comme le dit le même auteur, la faiblesse ne peut conférer l’impunité. Mais il est certain que les abus sont si faciles, que de telles représailles, légitimes si l’on veut dans un état d’anarchie internationale, faute de miéux, ne seront justes, dans le Droit moderne qu’après tentative de réparation sans emploi de la force armée. M. Pasquale Fiore (3) va jusqu à dire que si l’arbitrage est possible, les représailles sont injustifiables. Un seul cas, pour lui, de représailles immédiatement licites : ce serait celui d’une offense faite à la dignité ou à l'honneur d’un Etat. Une telle offense ne peut être l’objet d’un arbitrage et la réparation ne peut en être longuement différée. C’est une sorte de légitime défense, ia défense de l’honneur, qui rendrait ici toute représaille licite

Par conséquent, après tentative de règlement amiable, ou de recours à des mesures pacifiques, un Etat pourra appliquer les représailles. Et bien entendu, ici, nous retrouvons encore les mêmes conditions d'application : le déni de justice, c’est l’échec des tentatives pacifiques; les délais à observer ce seront les mises en demeure avant d'employer la violence ; enfin c'est bien entendu l'autorité suprême de l'Etat qui, seule, pourra décider des représailles. En outre la juste proportion entre les représailles et le tort causé devra être sauvegardée, cette « intention droite » des théologiens, dont parle M. Yves de la Brière.

Ainsi comprises en théorie, en quoi pourront consister les représailles entre Etats en t=mps de paix ? Les modes en sont nombreux. En voici les principaux :

1° Dénonciation de traités de commerce ou autres, ou refus d'exécuter, ou suspension de ces traités.

(3)" op. cit.

re

2° Interruption des relations commerciales, économiques, postales ou télégraphiques (C’est ce que Thiers voulait lorsqu’en juillet 1836, il menaçait la Confédération Helvétique d’un « blocus hermétique » (déjà pratiqué par l’Allemagne) parce que la Suisse était trop tolérante pour les réfugiés politiques. Mais la Diète de Berne céda).

3° Privation de la jouissance de certains droits appartenant à l'Etat d’après le Droit Commun (excepté les droits fondamentaux sans lesquels la personnalité internationale de l'Etat n’existerait plus). Par exemple : interruption des relations diplomatiques (suppression du Droit de Représentation).

4° Mise sous séquestre des biens privés et même publics de l’étranger. Ce mode rappelle les plus anciennes représaiiles. L'affaire de Silésie de 1753, la saisie des propriétés anglaises en Espagne, en 1796, pour répondre à la capture de la frégate espagnole « La Minerve » en sont des exemples.

5° Expulsion des citoyens étrangers, spéciale ou collective (comme celles des Tessinois par le Gouverneur de Milan).

6° Arrestation d’otages — procédé fort injuste, bien qu'admis par Grotius, Vattel, Travers, Twiss. C'est ainsi qu’en 1740, Frédéric-le-Grand retint prisonniers deux sujets russes jusqu’à la libération du Baron Stackelberg. Plus inique encore lorsque les otages sont des fonctionnaires ou des diplomates, comme ce fut le cas en 1708, lorsque la Savoie retint en otage M. Philippeaux, Ministre de France.

7° Boycottage de certaines marchandises.

8° Embargo, c’est-à-dire saisie-arrêt des navires et de leur cargaison, dans les ports et eaux territoriales, qu'il ne faut pas confondre, nous dit Lafargue (4) avec l’Arrêt du

(4) op. cit., p. 83.

Prince, mesure de police destinée à éviter la prorogation de certaines nouvelles ou maladies. L’Angleterre en 1838, mit ainsi l’embargo sur les navires napolitains ancrés à Malte, au sujet de l’affaire du monopole de l’exportation des souirières de Sicile.

9° Blocus pacifique, qui consiste, d’après Lafargue, « à interdire au moyen d’une force navale suffisante toute communication avec les ports et les côtes d’un pays, dans le but de causer un préjudice qui amènera le pays bloqué à offrir les concessions exigées ». C’est là un moyen extrêmement efficace, mais susceptible d’être utilisée seulement par les grands Etats. Il a été extrémement combattu, notamment par Fauchille, Geffcken, Testa, Gessner, Pradier-Fœderé, Bonfils, de Martens, Nys, Hautefeuille. Gessner cite par exemple H. B. Deane : « The terme is in itself anomalous, it is impossible to reconcile the rights of neutreels, or indeed the fait of neutrality with an operation of war in which there is no belligerant ». Pistoye et Duverdy citent la parole de Guizot en 1841 : « Nous faisons un blocus, ce qui n’est pas la guerre complète, la guerre déclarée ». C'est-à-dire que le blocus serait la guerre faite, mais non déclarée. Pour Geffken, le blocus n’a pas ce caractère isolé que doivent présenter les représailles. Si tant de juristes ont dénié la légitimité du blocus, c’est qu'en matière de représailles les rapports doivent se borner aux deux Etats qui exercent et subissent les représailles. Au cas de blocus pacifique, les tiers souffrent tout comme les coupables de l'interdiction d'accès d’un port ou d’un fleuve.

Au contraire, Bulmerinck, Calvo, Rolin-Jacquemyns, Blüntschli, Wharton, Cauchy, ont soutenu la légitimité du blocus.

La vraie solution est sans doute celle adoptée par l’Institut de Droit International dans sa session d'Heidelberg en

1885, suivant laquelle un blocus maritime peut être considéré comme pacifique moyennant trois conditions qui sont: 1° immunité des navires étrangers; 2° notification du blocus et exécution réelle; 3° pour les navires nationaux qui auront tenté de violer le blocus, non pas destruction ou confiscation, mais séquestration jusqu’à levée du blocus.

10° Enfin, un dernier mode de représailles en temps de paix est l'occupation temporaire de territoire, ou prise de gage. Elle suppose l'intervention de la force armée qui procèdera à une démonstration comminaïîoire et souvent même à un bombardement. « Ce dernier trait, dit M. de la Brière, porte à son plus haut degré le paradoxe qui fait considérer de telles coercitions comme compatibles avec la conservation de l’état de paix dans les rapports internationaux ».

Rien n’est plus vrai, et nous avons exposé les dangers de ces représailles. Elles furent trop nombreuses aux XIX° et XX° siècles. Et elles prouvent que non plus les particuliers, mais les Etats en sont encore réduits à se faire justice euxmêmes. Les abus auxquels elles donnent lieu sont redoutables, et l’on voit quel danger elles représentent pour la paix internationale. De plus elles sont le symbole concret et cuisant de l’humiliante anomalie que présente le Droit Moderne. De telles représailles ne sont applicables qu’au profit des grandes puissances, et au détriment des petites; nous allons voir qu’il en a toujours été ainsi. il y a donc, dans ce Droit des Gens moderne « deux poids et deux mesures dans la distribution de la justice internationale » (5). L'étude de quelques exemples historiques va nous le prouver, et c’est à quoi nous ailons consacrer le chapitre suivant de cet ouvrage.

(s) Yves DE LA BRIÈRE, op. cit.