LE CABINET ET LES MINISTRES

République La conception du ministère responsable, du gou-

et refiisse

parlementaire, vernement de Cabinet, du régime parlementaire en un mot, a eu pour origine le désir de permettre à l'opinion publique de diriger les affaires sans chasser une dynastie royale à laquelle l'habitude, la tradition, des souvenirs glorieux pouvaient attacher. Le duc Albert de Broglie a soutenu, contrairement, ce semble, aux théories de son père, qu'elle ne saurait trouver place dans une République où le chef de l'État est choisi librement et où la confiance lui est personnellement témoignée par l'élection dont il est sorti.

Néanmoins cette organisation se justifie par de fortes raisons et se comprend aussi bien sous le régime républicain que sous le régime monarchique. Par suite des circonstances dans lesquelles s'est produit l'avènement de la troisième République en France, on peut dire que nous avons vécu, de 1871 à 1875, surtout de 1871 à 1873, sous un régime où le chef de l'État n'était guère qu'un président du Conseil soumis à la majorité parlementaire. La loi du 13-19 mars 1873 qui établissait une sorte de responsabilité ministérielle pour les actes de chaque ministre n'en recon-

naissait pas moins que le Président était responsable de la politique générale et l'autorisait sous certaines restrictions 5 venir défendre cette politique dans l'Assemblée. On se rappelle que le Président ainsi découvert était sans cesse sur le point de se retirer, et, en outre des crises ministérielles, on avait des menaces constantes de crises présidentielles. Cette expérience suffît à justifier la juxtaposition du régime parlementaire au principe électif de la République, et le souvenir des menaces de démission de M. Thiers n'a sans doute pas été étranger à l'extrême limitation des cas de responsabilité présidentielle.

C'est en effet la France qui offre le type le plus complet de cette forme de gouvernement, et la formule employée par la loi constitutionnelle est la formule même, on peut le dire, du régime parlementaire : « Les ministres, lit-on dans l'article i de la loi du 25 février 1875 sur l'organisation des pouvoirs publics, sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du Gouvernement et individuellement de leurs actes personnels. Le Président de la République n'est responsable qu'en cas de haute trahison. » C'est donc le régime parlementaire avec un Président à temps au lieu d'un Monarque héréditaire. C'est, comme le signalait naguère M. Lefebvre, l'idée la plus originale du célèbre livre de Prévost-Paradol, la France nouvelle, et aussi, comme l'indique M. Esmein, la conception du duc Victor de Broglie dans ses Vues sur le gouvernement de la Francs qui se trouve réalisée. Par suite, comme

l'ajoute M. Lefebvre, « des usages observés d'une manière constante et des discussions souvent agitées de 1814 à 1848 forment nos véritables précédents sur la matière ». Il a existé et il existe deux conceptions du rôle des ministères dans le Gouvernement parlementaire : lune considère le ministère comme un ressort en quelque sorte autonome, qui, une fois qu'il est monté, se déroule sans intervention du chef de TÉtat; c'est la conception de Benjamin Constant et de Prévost-Paradol ; le chef de l'État est alors réduit à l'état intermittent. C'est en quelque sorte un commissaire aux crises qui n'entre en activité et n'exerce d'influence que dans les interrègnes ministériels pour retomber dans le néant dès qu'un nouveau cabinet est constitué. D'après M. Guizot, le Cabinet n'a pas cette indépendance : « représenter le Roi dans la salle où siège le Parlement, et les Chambres dans le Cabinet du Roi pour amener ces pouvoirs à une pensée et à une conduite communes », voilà sa mission. Ces deux conceptions, on le voit, ne sont guère distinguées que par des nuances, et l'application du régime parlementaire est surtout une question de tact et de circonstance. Le message du 15 décembre 1877, qui mettait fin h la période agitée du 16 mai, peut être considéré comme offrant le résumé net et clair de l'esprit de la constitution : « La constitution de 1875, dit le maréchal, a fondé une République parlementaire en établissant mon irresponsabilité, tandis qu'elle a institué la responsabilité solidaire et individuelle des ministres. Ainsi sont déterminés nos devoirs et nos droits respectifs; l'indépendance des ministres est la condition de

leur responsabilité. » Ce sont les mêmes principes que proclame M. Jules Grévy après son élévation à la Présidence dans son message du (5 février 1879 : « Soumis avec sincérité, dit-il, à la grande loi du régime parlementaire, je n'entrerai jamais en lutte avec la volonlé nationale exprimée par ses organes constitutionnels ».

C'est en général sur un vole hostile du Parlement, a***

° 'des Cabinets.

qu'un Cabinet se retire. Ce vote peut se produire à n'importe quel propos, refus de crédit, comme le rejet des allocations pour la protection du canal de Suez qui détermina la retraite du Cabinet Freycinet, le 29 juillet 1882; refus de la priorité en faveur des crédits qui entraîna la retraite du Cabinet Ferry après les échecs de Lang-Son, le 50 mars 1885; interpellation et vote d'un ordre du jour hostile comme celui qui détermina la première retraite du Cabinet Rouvier, le 19 novembre 1887.

L'interpellation est en général le bélier qui ébranle et renverse les Cabinets. « Le droit d'interpellation, écrivait Jules Simon, est un engin de guerre plus redoutable dans son genre que le canon Krupp et la mitrailleuse Turpin, » surtout lorsqu'il se combine avec les perfidies des ordres du jour ou des additions aux ordres du jour que critiquait judicieusement M. Léon Bourgeois en prenant possession de la présidence de la Chambre des députés, surtout lorsque à la moindre résistance on voit les ministres jeter en quelque sorte leurs portefeuilles à la tête du Parlement. Jules Simon rapporte un mot fort juste de Guizot. « Il y a, disait l'ancien « Premier » de Louis-

Philippe, un art de sortir que vous ne connaissez plus ; vous vous en allez à tout propos. On se sépare quoiqu'on soit d'accord. La vraie politique est de ne se séparer que sur des dissentiments sérieux. » Les observations de Jules Simon remontent à 1894; peutêtre pourra-t-on remarquer que les ministres ont fait depuis quelques progrès dans l'art de ménager leurs sorties.

Enfin de simples événements extra-parlementaires, l'échec du président du Conseil aux élections, comme l'échec de M. Buffet dans quatre circonscriptions en 1876, ou même le mécontentement du chef de l'État, comme on le vit au 16 mai, peuvent entraîner une dislocation ou une démission du Cabinet. 11 arrive même parfois qu'un Cabinet tombe sur un succès. Les élections de 1885 avaient été favorables au cabinet Ferry et cependant ce Cabinet ne se présenta devant le Parlement que pour annoncer sa retraite. Les élections de 1902 n'avaient assurément pas été contraires au ministère Waldeck-Rousseau et cependant la Chambre n'était pas encore réunie qu'il faisait connaître sa démission.

En général, quand le Cabinet tombe devant un vote hostile du Parlement, c'est dans la Chambre basse, dans la Chambre populaire, que se produit la manifestation qui détermine sa chute. Néanmoins il en peut être autrement. Ce fut devant le vote par le Sénat d'un ordre du jour motivé à propos des relations commerciales avec la Turquie que le cabinet Tirard se retira le 14 mars 1890. C'est aussi sur des votes répétés du Sénat déclarant, le 5 avril 1 896, qu'il ne pouvait accor-

der sa confiance au Gouvernement, et, le 21 avril, qu'il « ajournait le vote des crédits jusqu'à ce qu'il eût devant lui un ministère constitutionnel ayant la confiance des deux Chambres, » que le ministère Bourgeois se relira. On discuta à ce moment et avec une ardeur extrême le point de savoir si le Sénat avait le droit de renverser un ministère. M. Léon Bourgeois eut le patriotisme de ne pas vouloir prolonger le conflit. Il annonça à la Chambre des députés que, lui et ! ses collaborateurs se retiraient, tout en réservant la question de droit. On ne saurait citer qu'un exemple où un Cabinet ait attendu une défaite dans chacune des deux Chambres pour remettre sa démission : c'est celui du ministère Dufaure. Battu le 4 novembre 1870 à la Chambre des députés par l'adoption d'un projet de loi mettant fin aux poursuites relatives à l'insurrection du 18 mars, il ne remit sa démission que le 2 décembre suivant, après le rejet, par le Sénat, d'un amendement transactionnel présenté par M. Bertauld.

Tel est en ses grandes lignes le rôle politique Prérogatives que, dans notre organisation, le Cabinet est appelé à jouer. Pour remplir les fonctions que la constitution assigne aux ministres, elle leur donne l'entrée dans les deux Chambres quand môme ils n'en seraient pas membres. Ils peuvent, en effet, ne pas appartenir aux Assemblées, et, dans des Cabinets nettement parlementaires, on a vu non seulement les ministères spéciaux, mais encore des ministères essentiellement politiques confiés à des hommes pris en dehors du Parlement. C'est ainsi que, le II décembre 1886, M. Flourens, alors président de section au Conseil

Régime

parlementaire

en France.

Régime

parlementaire

an Chili.

d'Etat, fut appelé aux fonctions de ministre des Affaires étrangères. Depuis , un autre ministre , M. Ilanotaux, pris en dehors du Parlement, a été, à deux reprises, chargé de diriger nos relations extérieures. Enfin les ministres peuvent, pour les discussions des projets de loi, se faire assister par des commissaires désignés par décret.

Nous avons insisté sur la Frqnce parce que c'est là que le régime parlementaire combiné avec les institutions démocratiques s'est particulièrement développé. Il convient de remarquer qu'à part le ministère du Seize-Mai, pris ouvertement dans la minorité de la Chambre basse, les Cabinets appartiennent tous à des fractions de la même opinion, l'opinion républicaine, ou, plus exactement, sont des comités où les divers groupes dominants modérés ou radicaux comptent chacun des représentants. Ce sont, pour la plupart, des ministères de concentration républicaine. A ce point de vue nous sommes à peu près dans la situation où était la Belgique dans les premières années qui suivirent la proclamation de son indépendance, alors qu'un ministère renfermait à la fois dans son sein les protagonistes de l'opinion catholique et les coryphées de l'opinion libérale.

Ce sont les mômes principes qui sont appliqués dans les autres pays parlementaires. Celui dont les usages se rapprochent le plus des usages français est certainement le Chili. Au Chili, comme en France, les ministres ont entrée dans les deux Chambres. Ils peuvent être députés ou sénateurs. Le chef du Cabinet est le ministre de l'Intérieur. Les ministres tombent

LK (iOUVKRNEMENT. Ah

devant un vole hostile des Chambres. Aux termes de l'article 78 de la constitution, chaque ministre est responsable personnellement des actes qu'il contresigne, solidairement des actes qu'il signe ou délibère avec les autres ministres.

Pendant cinquante-six ans le Chili pratiqua scru- crise

parlementaire

puleusement le régime parlementaire. Mais en 1889, du

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a la suite d un vote qui avait mis le Cabinet en minorité, le Président Balmaceda, qui d'ailleurs s'était fait le promoteur d'un projet de revision constitutionnelle, substituant le système des États-Unis, l'indépendance des ministres vis-à-vis des Assemblées, au système de la responsabilité parlementaire du Cabinet, prétendit maintenir le ministère qui n'avait pas la confiance des Chambres; les ministres s'abstinrent de paraître au Congrès et ne communiquèrent plus avec lui que par écrit. C'était le régime représentatif de la constitution américaine substitué au régime parlementaire, et la réforme que le Président préconisait accomplie sans revision. Or c'était non seulement altérer l'esprit, mais môme violer le texte de la constitution, qui porte que les ministres prennent part aux débals parlementaires, ce qui implique leur présence au sein du Congrès. Aussi le Congrès refusa-t-il de voter le budget. Le 1 er janvier 1891, Balmaceda annonça qu'il gouvernerait sans budget. Le 7 janvier, la flotte, sous les ordres du capitaine de vaisseau Montt, quitta Valparaiso et se retira à lquique; en môme temps le Congrès lançait une proclamation annonçant la destitution du Président, et une junte composée de membres du Congrès se réunissait à lquique; pendant ce

temps Balmaceda gouvernait avec une Assemblée formée des membres du Congrès appartenant à son parti et élaborait une revision radicale de la constitution. Mais l'armée du Congrès marchait sur Valparaiso. Le 28 août, les troupes présidentielles essuyaient une défaite complète. Montt entrait le 29 à Valparaiso et Balmaceda se suicidait. La constitution de 1833 fut remise en vigueur, et les amendements votés avant la crise ratifiés : notamment le Président fut astreint à faire confirmer par le Sénat les nominations diplomatiques, ce qui, chose singulière, était précisément un emprunt à la constitution américaine que Balmaceda avait voulu importer à Santiago.

Bégime Six ans plus tard, à Haïti, une crise analogue écla-

P "àiuati. e tait- A Haïti les fonctions de ministres sont incompatibles avec celles de sénateurs ou de députés; mais les ministres ont entrée dans les deux Chambres : les Chambres peuvent requérir leur présence et les interpeller. Interpellés, ils sont tenus de s'expliquer et leur seul droit est de réclamer le huis clos si les explications peuvent être compromettantes pour l'intérêt de l'Etat. Les secrétaires d'Etat — c'est le nom que portent les ministres à Haïti — sont respectivement responsables tant des actes du Président qu'ils contresignent que de ceux de leur département ainsi que de l'inexécution des lois, et dans aucun cas Tordre verbal ou écrit du Président ne peut soustraire un secrétaire d'Etat à la responsabilité. Bien plus, toutes les mesures que prend le Président d'Haïti doivent être préalablement délibérées en Conseil des secré-

taires d'État; le Président n'est pas responsable des abus de pouvoir et autres illégalités qui se commettent dans une des branches de l'administration relevant d'un secrétaire d'État en fonction et que celui-ci n'aurait pas réprimés. Enfin tout acte du Président doit être contresigné par un secrétaire d'État « qui s'en rend responsable avec lui ». Par une disposition unique, croyons-nous, dans les constitutions en vigueur, et dont la pensée première se trouve dans la France nouvelle, de Prévost-Paradol, l'arrêté portant nomination ou révocation d'un ministre est dispensé du contreseing.

A Haïti, on avait toujours considéré les ministres **■•

" parlementaire

comme relevant du Parlement, et ils donnaient leur «nwmsw. démission toutes les fois qu'ils étaient mis en minorité. Cependant, en 1897, au début de la session, la Chambre des communes, à la suite d'une interpellation, vota Tordre du jour suivant : « La Chambre, non satisfaite des explications fournies par le Cabinet sur les frais d'installation que les ministres se sont illégalement attribués, blâme la conduite du Cabinet, cesse d'entrer en. rapports avec lui et passe à Tordre du jour ». Le Président de la République lança alors une proclamation dans laquelle il se plaignait des empiétements de la Chambre des députés sur ses prérogatives constitutionnelles et annonçait qu'il maintenait le ministère. 11 n'est cependant pas douteux que Tesprit de la constitution comme les précédents ne fussent en faveur du droit de la Chambre de renverser les ministères, et M. Pauléus-Sannon, qui a publié sous le titre d'Haïti et le régime parle-

mentaire un véritable dossier de cette crise, n'a pas de peine à le démontrer. D'ailleurs, comme l'indique un avocat de Port-au-Prince, M . Bonamy , dans la notice qu'il a consacrée à Laïti dans V Annuaire de législation étrangère pour 1897, « il restait un moyen aux mains des députés pour obliger les ministres à se retirer, c'était de refuser le vote du budget ». On n'en vint pas là. La Chambre était d'ailleurs animée de dispositions bienveillantes à l'égard du Président, le général Sam, qu'elle venait de contribuer à élire. Elle retira son refus d'entrer en rapports avec les ministres et maintint le blâme : les ministres censurés demeurèrent au pouvoir et la crise fut conjurée. La solution normale en pareil cas serait la dissolution de la Chambre, et le recours aux électeurs qui, départageant la Chambre et le Gouvernement, régleraient souverainement le conflit. Elle était impossible l\ Haïti où n'existe pas, comme en France, le droit de dissolution. La Chambre, du moins, pouvait mettre les ministres en accusation devant le Sénat.

Régime A Saint-Domingue, comme à Haïti, les secrétaires

parlementaire r

à d'Etat ne peuvent être ni sénateurs, ni députés, mais,

Saint-Domingue.

comme à Haïti également, ils sont responsables devant le Congrès, même s'ils ont agi sur Tordre du Président. La Chambre peut leur adresser des interpellations et leur demander des rapports; toutefois on n'a pas à relever de conflit semblable à ceux qui ont éclaté à Santiago ou à Port-au-Prince.

Régime Un pareil conflit serait impossible au Venezuela,

parlementaire . .

au venexueu. où la chute des ministres disgraciés s'opère automatiquement.

Au Venezuela, les sénateurs ou députés nommés ministres cessent d'occuper leur siège et ne peuvent le reprendre qu'un an après avoir quitté le ministère : c'est, on le voit, une simple suspension des fonctions parlementaires. On serait tenté de voir là une mesure assez sage et qu'on semble avoir réclamée parfois en France, une mesure destinée à empocher les ministres députés de se décerner une approbation à eux-mêmes, et en fait, dans plus d'une occurrence, la voix des ministres députés a pu sauver un Cabinet dans l'embarras. Néanmoins, si Ton réfléchit que le lendemain delà chute ces ministres pourront former une majorité hostile à tout nouveau ministère, force est bien de tenir pour légitimes, et la faculté qui leur est laissée de voter pour eux-mêmes, et même l'usage de cette faculté, l'abstention en pareil cas pouvant faiisser la majorité réelle de l'Assemblée. Le système vénézuélien aboutit, d'autre part, à celte conséquence assez bizarre que plus on prend de ministres dans la Chambre, plus on diminue le nombre de leurs partisans.

En aucun cas, à Caracas, le Congrès ne peut voter un ordre du jour de confiance; mais en revanche la Chambre des députés a au nombre de ses attributions particulières celle d'érçxeltre un vote de blâme contre les membres du Cabinet. Par ce seul fait les postes des membres blâmés sont considérés comme vacants. Ainsi la Chambre des députés est armée d'une sorte de droit de destitution à forme adoucie. Si l'on remarque qu'elle ne peut que censurer et jamais approuver, on sera tenté d'appliquer aux ministres vénézuéliens le motd'Andrieux à propos des lexicographes.

« Les autres auteurs, disait le spirituel auteur du Meunier de Saîis-Souci, peuvent aspirera la louange; les lexicographes ne peuvent aspirer qu'à échapper aux reproches. »

nombre Le nombre des membres du ministère n'a qu'une

des portefeuilles.

importance fort secondaire. En France « le grand ministère » présidé par Gambetta (14 novembre 18X1- 30 janvier 1882) comptait douze ministres et neuf sous-secrétaires d'État; le Commerce et les Colonies d'une part, et les Beaux-Arts et Arts industriels de l'autre, formaient des ministères spéciaux, et les Postes et Télégraphes demeuraient détachés des Finances. La création par voie de décret de nouveaux départements ministériels amena un débat à la Chambre entre le président du Conseil et M. Ribotqui regrettait que Ton eût, sans loi, constitué de nouvelles administrations. Comme le fait remarquer M. de Saint-Girons, Vest toujours, par le vole des crédits, le Parlement qui a le dernier mot, et « il importe de laisser sur ce point une grande latitude au chef de l'État ou plutôt au président du Conseil qui, dans les pays parlementaires, est le véritable chef du pouvoir exécutif ».

Aujourd'hui il y a onze ministres : Intérieur et Cultes, — Finances, — Affaires étrangères, — Guerre, — Marine, — Colonies, — Instruction publique et Beaux- Arts, — Justice, — Commerce, Industrie, Postes et Télégraphes, — Agriculture, — Travaux publics, et un sous-secrétaire d'Etat, le sous-secrétaire d'État des Postes et Télégraphes. Les sous-secrétaires d État, sous la présidence de M. Grévy, étaient souvent des lieutenants ministres chargés de secon-

IJ-; (;()L'VEHNEMKNT. 51

der le ministre devant les Chambres... en attendant qu'ils le supplantassent. Aujourd'hui Tunique soussecrétaire d'Etat est chargé d un office spécial, ancien département déclassé, rattaché pour ordre au ministère du Commerce. C'est en réalité, non l'auxiliaire d'un ministre important, mais le titulaire d'un ministère dégradé.

Dans les autres Républiques parlementaires le nombre des ministères est généralement fixé par la loi : il y a à Saint-Domingue six ministères (Intérieur et Police, Affaires étrangères, Justice et Instruction publique, Travaux publics, Finances et Commerce, Guerre et Marine), et la constitution permet au Président de nommer des sous-secrétaires d'État. Au Chili il y a sept départements ministériels (Intérieur, Affaires étrangères, Culte et Colonisation, Justice et Instruction publique, Finances, Guerre et Marine, Industrie et Travaux publics). Au Venezuela la loi du 9 mars 1898 institue dix départements ministériels (Relations intérieures, Relations extérieures, Finances, Crédit public, Agriculture, Cadastre et Commerce, Postes et Télégraphes, Travaux publics, Guerre et Marine, Instruction publique), et cependant n'établit que neuf postes de ministres. Encore le Slatesmans Year-book pour 1902 n'indique-t-il que six ministres. Que signifie cette discordance? La constitution de Haïti nous donne le mot de l'énigme : elle établit dix départements ministériels (Intérieur, Agriculture, Travaux publics, Justice, Instruction publique, Cultes, Finances, Commerce, Relations extérieures, Guerre et Marine), et n'institue que six

places de secrétaire d'Etat, dont, suivant le Stalesmans Year-book pour 1902, quatre seulement seraient remplies. « Les départements dont est chargé chaque secrétaire d'État, porte la constitution, sont fixés par l'arrêté qui le nomme. » Ne sourions pas trop de celte économie de personnel : elle a longtemps existé en France pour les Colonies avant que cette administration eût acquis le rang de ministère ; elle s'est renouvelée pour les Postes et Télégraphes depuis qu'ils ont cessé de former un ministère; elle n'a cessé d'exister pour les Cultes sans cesse ballottés d'un ministère à l'autre et qui n'ont été érigés en ministère spécial que pendant quelques jours, à la fin de la Présidence de M. Thiers, du 18 au 24 mai 1875.

conditions Nous avons vu que la loi constitutionnelle était, à

ttéCe Jowoîr POUr l'origine, muette sur les conditions d'éligibilité du Préêtre ministre. Sï( \ en t fe la République. Elle était à l'origine et elle est demeurée muette sur les conditions d'aptitude au ministère. La constitution de l'an III exigeait trente ans, et l'absence de parenté avec les membres du Directoire au degré où il était interdit aux membres du Directoire d'être parents entre eux. Les autres Républiques parlementaires ont imposé certaines conditions. Au Venezuela il faut être Vénézuélien de naissance, au Chili être né sur le territoire, à Saint- Domingue être citoyen de naissance ou d'origine, ou avoir au moins huit ans de naturalisation. Les ministres doivent avoir trente ans à Haïti, vingt-cinq à Saint-Domingue et au Venezuela, vingt et un ans au Chili. Ils doivent avoir la jouissance des droits civils et politiques h Haïti et à Saint-Domingue, et, au Chili,

posséder les connaissances exigées pour la jouissance du droit de suffrage, c'est-à-dire savoir lire et écrire. Enfin certaines constitutions exigent des garanties particulières : à Haïti, la possession d'immeubles sur le territoire haïtien ; au Chili, un revenu de cinq cents pesos, soit deux mille cinq cents francs. La constitution chilienne se borne d'ailleurs à exiger du ministre l'éligibilité comme député cl en outre la naissance sur le territoire, car, sauf cette dernière, toutes les qualités requises du ministre sont demandées au député.

Ajoutons que, comme îe traitement du Président de la République, celui des ministres varie avec les pays : en France les ministres ont cinquante mille francs. Ils ont six mille piastres, trente mille francs, à Haïti.

Dans toutes les Républiques parlementaires les ministres forment un Conseil. Le chef du ministère est toujours, au Chili, le ministre de l'Intérieur. En France, on distingue deux sortes de réunions, les Conseils des ministres qui se tiennent sous la présidence du chef (Je l'État, les Conseils de Cabinet qui se tiennent sous la présidence du chef du Cabinet. En France, à Haïti, à Saint-Domingue, c'est la réunion des ministres qui exerce le pouvoir pendant les interrègnes présidentiels.

Traitement des ministre*.

Réunion des ministres.