III. — Les objections contre Tobligation

a). — Dangers de la centralisation pour VEtat,

Un premier grief qu'on peut articuler contre l'obligation, c'est de compromettre l'Etat lui-même, en donnant une envergure formidable aux problèmes qui touchent à la vie privée.

Tous ces services, d'ordre domestique et familial, s'accomplissent sans frottement et sans heurt, tant qu'ils restent enfermés dans le cercle de la famille et de l'association; mais ils se compliquent étrangement le jour oii VEtat veut en assumer la responsabilité.

Supposons, par exemple, que, frappé de Tinexpérience et de l'ignorance de beaucoup de mères, — : qui, faute de soins éclairés ou par suite de pratiques routinières, mettent en danger la vie de leurs nourrissons, l'espérance de l'avenir, — l'Etat institue une grande pouponnière nationale, où les enfants, confiés à des nourrices assermentées, seraient entourés de l'hygiène la plus scientifique, avec une inspection fortement organisée. Peut-on, je ne dirais pas mesurer, mais entrevoir les embarras, les frais, les responsabilités de ce service, alors qu'il se fait si simplement aujourd'hui

pair la mère, qui n'a qu'à dégrafer son corsage et à offrir le sein à son poupon ? Il est même probable que, par surcroît, la mortalité infantile serait sérieusement aggravée.

Il en a été de même longtemps pour Tapprovisionnement des villes. Les rois se croyaient tenus en conscience d'assurer la subsistance de leur peuple et n'osaient la confier au libre jeu de l'intérêt privé. Ils réglementaient doncà tort et àtravers, produisant précisément avec leurs interventions indiscrètes le désordre qu'ils voulaient éviter. Aujourd'hui, en voyant aux halles de Paris cette adaptation exacte entre les ressources et les besoins, un homme peu familiarisé avec ces questions serait tenté d'en faire honneur à la sagesse de l'autorité, qui aurait, d'après lui, tout su prévoir et combiner avec ordre et mesure. En réalité, l'expérience a démontré que ce que les gouvernements avaient de mieux à faire en pareil cas, c'était de s'épargner toute ingérence dans ces opérations commerciales, dont la liberté suffisait à assurer sans eux Téquilibre.

On voit par ces deux exemples combien la centralisation aggrave la difficulté des tâches les plus simples. Divisées, elles ressemblent à ces baguettes que l'on casse aisément; réunies, elles opposent une résistance invincible aux efforts, même les plus vigoureux.

C'est là précisément ce qui arriverait dans le cas où les retraites seraient centralisées par l'Etat, et c'est ce qui se produit sous nos yeux en Allemagne, à en juger par les déclarations faites le 2 mars 1905, au Reichstag, par le vice-chancelier de l'Empire, M. de Posadowsky.

A cause de, leur importance, et pour ne pas les trahir en les résumant, je crois devoir en citer textuellement quelques passages :

« Nous avons, tout en haut, un édifice gigantesque, l'Office impérial des assurances. Mais cet édifice n'a en réalité pas de bases, pas de fondations. Ou a purement et simplement mis sur le dos des autorités existantes la charge écrasante de l'application quotidienne des lois existantes.

« Les autorités administratives ne peuvent plus à la longue supporter le surcroît de travail qui leur est imposé par l'application de nos lois sociales, et accomplir ces travaux aussi bien que l'exigent l'intérêt financier et l'intérêt social...

« Tout nous pousse à donner à l'assuraace ses fondations propres, c'est-à-dire à organiser, sous une direction professionnelle et spécialisée, un système d*agents inférieurs, chargés d'appliquer la loi en première instance dans des circonscrij)tions peu étendues, d'examiner sur les points de fait toutes les demandes, de diriger la perception des cotisations, de siyveiller les pensionnés, de régler le traitement médical, d'assurer le traitement des rentes... On créerait ainsi, pour de petites circonscriptions, des administrations ou offices spéciaux de politique sociale, qui seraient les organes locaux de la politique sociale, les collaborateurs de l'œuvre de protection sociale.

« Pour bâtir un tel édifice, il faudrait presque disposer de la toute-puissance d'un dictateur. Quand on se rappelle l'origine et l'évolution de nos organisations de politique sociale, la création d'un organisme nouveau bien homogène, travaillant vite et clairement, apparaît comme l'une des tâches les plus compliquées. On ne pourra résoudre le problème que s'il se trouve un Parlement disposé, le jour oii lui serait présenté un tel projet de loi sur la matière, à renoncer à l'exa-

mea de tous les détails et à adopter, au contraire, avec confiance les clauses principales du projet pour laisser à Tavenirle soin'de perfectionner le système.

« ... Si Ton veut que la politique sociale allemande repose enfin sur des bases linaucières sûres et qu'elle produise son ptein effet de protection, il ne reste pas d'autre ressource que d'aborder courageusement la grande réforme dont je viens de parler (1). »

11 résulte de ces citations, dont l'intérêt fera excuser la longueur, que les autorités allemandes sentent le besoin de consolider les fondations de leur gigantesque édifice (2), en lui donnant pour base une bureaucratie spéciale, accordée sans examen à un dictateur par la confiance du Parlement.

Mais ce qu'il convient surtout de remarquer et de retenir, c'est l'appel à une décentralisation de la politique sociale entre des offices locaux opérant dans de petites circonscriptions. C'est là une vue très judicieuse, qui confirme ce que nous avancions nous-mêmes sur les inconvénients de la centralisation et qui devra nous faire encadrer précieusement dans notre organisation de retraites tous ces libres organes locaux d'ac-

(1) Annales du musée social (avril 1905, p. 144-146). i

(2) « Il faut voir avec quel mépris, dit M. Mabilleau,M. Bœdikcr lui-même, le grand maître et fondateur de l'Office impérial dos assurances allemandes, traite la double cotisation (patronale et ouvrière), le collage des timbres, la capitalisation et tout ce que les naïfs de chez nous considèrent comme « les bases intangibles de l'assurance ouvrière ». Il faut l'entendre demander ; la refonte complète d'un système » que condamnent des vices, 'des abus, des dépenses sans bornes et qui, selon lui, conduit logiquement à cette solution extrême: l'établissement d'un impôt d'Etat dont le produit serait intégralement appliqué aux retraites des travailleurs. » (Le Matin, 21 septembre 1905. — Article sur le Congrès de Vienne.)

tion sociale que nous avons la bonne fortune de posséder encore, bien loin de les étouffer, pour chercher ensuite à les reconstituer chèrement et pesamment sous la forme bureaucratique.

b). — Charges de V obligation.

Dangereuse au point de vue administratif, l'obligation Test plus encore au point de vue financier. Elle entraîne en premier lieu de lourdes charges qui, par exemple, se sont élevées en 1904, pour les trois assurances allemandes, à 57Î) millions, dont 150 millions pour l'assurance invalidité.

Les partisans du système disent que ces charges n'ont pas nui à la prospérité économique de TAUemagne, si môme elles n'y ont contribué par la sécurité donnée à la population ouvrière. Ils ne sont pas troublés dans leur optimisme par Taugmentation des voix socialistes à chaque élection au Reichstag et ils affirment que, sans l'assurance ouvrière, le nombre de ces voix serait encore plus grand et le socialisme plus intransigeant.

C'est affaire à chaque peuple de voir le fardeau qu'il peut porter sans fléchir, eu égard ù. Tétat de son industrie. Telle contribution sociale, que subit impunément un pays en plein essor commercial, pourrait être écrasante pour un autre pays qui, moins bien partagé, serait en quête de débouchés et souffrirait de la surproduction.

Par exemple, il semble que notre industrie, prise dans son ensemble, aurait peiîie à fournir annuellement au seul service des retraites ouvrières des sommes, évaluées dans le projet soumis au Parlement : pour la

quote-part des ouvriers et des patrons, à 300 milliohs, et pour celle de l'Etat, la première année, à 70 millions et trente ans plus tarda 230 millions. Si la loi a le pouvoir de créer cette charge, elle n'a pas celui de créer chez les assujettis les facultés financières leur permettant de la subir impunément.

C'est là un accroissement notable de charges, qui, malgré sa contre-partie sociale, serait difficilement supporté par les maisons peu solides, par les petits artisans, les agriculteurs. Si donc l'on devait se résigner un jour à l'obligation, après avoir épuisé toutes les ressources de la liberté, il semble qu'il conviendrait au moins de sérier les étapes, et de n'atteindre d'abord que la grande industrie, qui est plus en état de subir ce régime, sauf à procéder par extensions successives, ou parle système de « la tache d'huile », qui est souvent employé avec succès en matière de législation sociale.

c). — Dangers de la capitalisation et de la répartition.

En dehors même des charges directes de l'obligation, son organisation financière se heurte, par l'immensité même des capitaux à mettre en jeu, à des obstacles formidables.

On a, pour cette organisation, le choix entre deux systèmes, dont chacun a ses partisans et ses adversaires également convaincus, la capitalisation et la répartition, le Deckungsi^rfahren et V Urnlagenverfahren des Allemands.

La capitalisation est le système favori des actuaires : c'est celui que pratiquent les compagnies d'assurance sur la vie. Il accumule dans leurs caisses les capitaux

corfstitutifs et les réserves mathématiques, qui doivent servir de gage à leurs assurés pour garantir le service des pensions auxquelles ils ont droit d'après leur police.

Dans la répartition, au contraire, on attend les échéances et Ton y fait face, comme on peut, avec les ressources du moment. En un mot, chaque service ne supporte que ses charges immédiatement exigibles.

La capitalisation semble, par ce simple exposé, justifier les préférences des actuaires et elle les justifie, en effet, pour Fassurance privée ; mais, quand on veut l'appliquer à une organisation sociale de l'assurance obligatoire et générale, elle soulève deux grosses difficultés, Tune parlementaire, l'autre financière.

La première provient de la lenteur de ses effets, qui ne se font sentir qu'au bout d'un temps très long, puisqu'ils exigent l'accumulation progressive des capitaux constituant le gage des assurés. Ce jeune homme de vingt ans, qui commence aujourd'hui à verser son annuité de 30 francs, devra attendre quarante ans pour jouir à soixante ans de sa rente de 345 francs.

De tels délais sont inadmissibles dans une loi sociale. Ils provoqueraient chez les intéressés, qui comptent sur des résultats immédiats, des déceptions et des colères. On l'a bien vu, à propos de la loi du 21 juin 1894 sur les retraites des mineurs. Comme elle repose sur la capitalisation, elle n'a procuré que des pensions dérisoires de quelques francs aux mineurs âgés, pour lesquels le système n'avait pas eu le temps d'agir. Aussi le Parlement vote-t-il tous les ans un million pour majorer les pensions de cette catégorie.

En un mot, il est, au point de vue parlementaire, presque impossible de compter sur le vote d'une loi d'assurance sociale qui serait établie avec le système

de la capitalisation, à moins de la tempérer par une forte dose de «répartition » sous le nom de « mesures transitoires».

La seconde difficulté n'est plus de l'ordre politique et parlementaire, mais de l'ordre financier, et tient à la gestion des énormes capitaux accumulés par la capitalisation.

« Après dix ans, dit le rapport de M, Guieysse sur le projet de loi des retraites ouvrières, il aura fallu, défalcation faite des dépenses légales, faire emploi de 3 milliards 360 millions ; après vingt ans, de 7 milliards 212 millions; après trente ans, commencement de la période normale, de plus de 10 milliards ; enfin, en période constante, le capital représentatif de la valeur des pensions de diverses natures ne s'élèvera pas à moins de 20 milliards. »

En Allemagne, l'ensemble des capitaux amassés dans les caisses de retraites s'élevait, à la fin de 1902, à 1 milliard de marks (1.250.000 francs). Ces capitaux sont placés en emprunts de l'Empire, des États, des communes, en hypothèques, et, jusqu'à concurrence d'un tiers environ, en services philanthropiques et sanitaires (150 millions de marks), en habitations ouvrières (120 millions de marks)...

Tout en reconnaissant les avantages de ces derniers placements, qui portent le nom de « placements sociaux », des financiers chagrins éprouvent quelques inquiétudes sur leur revenu, notamment en ce qui concerne les hôpitaux, les sanatoria, les maisons de convalescence, et redoutent, pourl'équilibre des caisses, les entraînements humanitaires auxquels la disponibilité de ces capitaux donne de si larges facilités.

Il ne s'agit en Allemagne, jusqu'ici, que d'un mil-

liard de marks, tondis que nous entrevoyons en France 3 milliards de francs dans dix ans et 20 milliards en période constante. On sait déjà les embarras que cause la gestion des 4 milliards de nos caisses d'épargne et les vaillantes campagnes entreprises par M. Rostand pour en obtenir la décentralisation et le libre emploi. Dans quelle proportion ces embarras ne seraient-ils pas accrus, le jour où Ton serait aux prises avec ces encaisses, dont on suppute d'avance Ténormité?

Pour faciliter les placements, la commission de la Chambre demande qu'ils puissent avoir lieu, jusqu'à concurrence du cinquième, en valeurs industrielles; mais cette disposition du projet est combattue par le ministre des Finances qui « réclame le placement de la totalité des fonds en valeurs d'Etat ou en valeurs équivalentes ».

Ce serait là, — au dire de financiers fort experts, et en particulier de M. Alfred NejTiiarck, dont chacun connaît la compétence en ces matières, — une opération périlleuse. « Ces valeurs d'État et valeurs équivalentes » sont limitées. On ne pourra se les procurer pour le placement des 300 millions annuels provenant des ouvriers et des patrons, qu'en provoquant sur ces titres une hausse toujours croissante avec leur raréfaction, c'est-à-dire en déchaînant une crise du taux de l'intérêt, qui renverserait les calculs sur lesquels on aurait fait reposer l'équilibre de « la Caisse nationale des retraites ouvrières ».

Ce sont là, on le voit, des objections graves à rencontre de la capitalisation. La répartition y échappe: d'abord, elle donne une satisfaction immédiate à tous les intéressés, qui obtiennent une pension dès le lende-

main du vote de la loi, quel que soit leur âge et alors même qu'ils n'auraient jamais, au cours de leur vie, fait acte de prévoyance ; ensuite, elle n'exige aucune constitution de capitaux el, par conséquent, supprime tout embarras de gestion d'une caisse vidée aussitôt que remplie.

Faut-il donc écarter la capitalisation et adopter la répartition ? Que Ton s'en garde bien, si l'on ne veut tomber de Charybde en Scylla !

En effet, par cela même que la répartition sert des rentes à jceux qui ne les ont pas conquises par des sacrifices antérieurs, il est clair qu'elle doit imposer la charge de ces rentes aux jeunes générations, qui auront à porter le poids du système. La répartition sacrifie l'avenir au présent et surtout au passé.

Pour comprendre cette répercussion, supposons qu'une loi soit votée, édictant que, dès le lendemain de sa promulgation, tout Français et toute F'rançaise âgés de plus de 60 ans, quelles que soient leurs ressources, recevront une retraite de 360 francs par an, et que le service de cette retraite sera assuré par un impôt spécial réparti sur tous les Français et Françaises compris entre 20 et 60 ans.

Le nombre des personnes âgées de plus de 60 ans étant de 4.700.48"), le service de leur retraite exigera une annuité de 1.692.l7i.600 francs, qui, répartie entre les 19.550.123 contribuables compris entre 20 et 60 ans, représentera par tète un impôt moyen annuel de 86 fr. 56.

Tous les jeunes gens entrant dans cet engrenage à 20 ans — et au bout de quelque temps ils y entreront tous à cet âge — auront donc à opérer, entre 20 et 60 ans, quarante versements annuels de 86 fr. 56 pour

se créer une retraite de 360 francs. Or, aujourd'hui, Tacquisition de la même retraite, dans les mêmes conditions d'âge initial, ne leur coûterait que 31 fr. 22.

I.e système de la répartition leur infligerait donc une cotisation supplémentaire de 86 fr. 56 — 31 fr. 22 ^=^ rir> fr. 34 en pure perte, ou réduirait à 360 francs . une pension que, sans les liens qui les enserrent, les versements de 86 fr. 56 par an auraient portée à 998fr. 10.

En chiffres ronds, on peut dire que par la répartition la cotisation est environ triplée pour la même retraite, ou la retraite réduite au tiers pour la même cotisation.

Cet eff'et s'explique sans peine et tient précisément à la charge de ces retraites bénévoles, en faveur des vieillards, dont les jeunes gens doivent expier chèrement l'imprévoyance. Allouer gratuitement une pension de 360 francs à un homme âgé de 60 ans, c'est lui faire cadeau d'un capital d'environ 4000 francs. S'il a 75 ans, le cadeau est réduit à 2000 francs, puisque sa vie probable est plus courte.

De même, un homme de 30 ans, auquel on promet une retraite de 360 francs à 60 ans, en ne lui demandant en échange qu'un versement annuel de 86 fr. 56 j)cndant dix ans, reçoit en réalité une libéralité de 2.448 francs (1). Cette libéralité diminue progressivement jusqu'à disparaître à l'âge de 35 ans, où l'équilibre est établi entre la retraite de 360 francs et la • cotisation annuelle de 86 fr. 56.

En résumé, toutes les promotions de la population au-dessus de 35 ans ont le bénéfice de la répartition,

(1) Ce chiffre n'est autre que « la prime unique d'une rente (ie CO francs par an différée à 60 ans ».

tandis que les charges en sont supportées par les promotions comprises entre 20 et 35 ans.

Lorsqu'on fait le calcul mathématique de ces charges, en multipliant Teffectif de chaque promotion par la libéralité dont elle profite, on arrive à un capital de 32 milliards, dont l'intérêt annuel est de 1 milliard environ.

La loi hypothétique, dont nous analysons les conséquences, aurait ainsi doublé brusquement la dette nationale et sa charge à Tégard de nos budgets annuels.

C'est précisément ce milliard supplémentaire à payer annuellement parles contribuables pour racheter l'imprévoyance de leurs devanciers, qui représente S2 francs par tôte, c'est-à-dire environ Técart entre la cotisation future et la cotisation actuelle pour obtenir la même retraite.

Il y a là un boulet, que traîneront non seulement les générations actuelles, mais qui, comme le péché originel, pèserait sur les générations futures, à jamais et dans la suite infinie des temps.

Pour rentrer dans une hypothèse dont les données échapperont à tout reproche d'exagération, admettons simplement que TEtat accorde au moment de la liquidation de chaque retraite, c'est-à-dire sous le régime de la répartition, une majoration de 60 francs (en Allemagne elle est de 50 marks ou de 62 fr. 50), et que le nombre des pensionnés soit, en période normale, de 2.218.000, comme le suppose le rapporteur du projet de loi des retraites ouvrières, la charge annuelle sera de 133 millions, ce qui, au taux de 3 0/0, correspond à une émission de rentes perpétuelles de 4 milliards 1/2.

En somme, placé entre la capitalisation et la répartition, on a le choix entre deux abîmes financiers. Du

moment où cette périlleuse alternative est une des fatalités de Tobligation, il y a là un nouveau motif pour s'en tenir à Finitiative privée.

d). — Danger de V obligation pour les ouvriers.

L'obligation encourt encore d'autres reproches,, si on l'envisage au point de vue du tort qu'elle fait aux ouvriers, en s'emparant de leur épargne pour lui donner de force une affectation déterminée».

Le projet des retraites ouvrières, en effet, leur impose la prévoyance — comme si l'on pouvait imposer par la loi une vertu — et il l'impose sous une forme unique. S'il était voté, il ne leur serait plus loisible ~ comme ils le font aujourd'hui — de pratiquer le genre d'épargne qui leur convient. Or, l'épargne jouit d'une grande souplesse et c'est un merveilleux spectacle que celui de la richesse de ses combinaisons, parmi lesquelles chacun de nous choisit, comme nous l'avons déjà dit, celle qui s'adapte le mieux à ses goûts, à ses convenances, à son idéal particulier.

Celui-ci, par exemple, consacrera ses efforts à l'acquisition de son foyer domestique et donnera ainsi à sa vieillesse une sécurité au moins égale à celle que lui procurerait un livret à la caisse nationale de retraites. Il en sera de même pour ce paysan qui arrondit ses terres et arrive, à force de privations, à posséder un petit domaine ; pour cet ouvrier qui s'établit et ouvre un atelier dont il sera le patron ; pour cet autre, enfin, qui élève une nombreuse famille et obtient la quiétude de ses vieux jours par la piété filiale de ses enfants. Tout ne tient donc pas dans la formule sacramentelle d'une pension qu'on touche à

un guichet officiel : la vie est plus souple, plus chaude que cette froide et uniforme réglementation administrative, qui comprime, si même elle ne l'ampute, tout ce qui dépasse son monotone alignement. C'est gn\ce à la liberté actuelle de Tépargne, que se fait ce brassage énergique des couches, qui entraîne la chute des indolents et des incapables, mais assure Témergence des êtres bien armés pour la vie.

Si l'Etat prend violemment parti pour une forme de Tépargne, tout le monde sera tenu à l'avenir de s'hypnotiser dans la conquête d'une pension viagère de vieillesse et de sacrifier à cette préoccupation toutes les autres. La loi, en dirigeant de force une partie de l'épargne populaire vers cet emploi spécial, tarira les sources qui alimentent aujourd'hui par mille canaux invisibles les caisses d'épargne, les sociétés d'habitations économiques, celles de secours mutuels... A la place de ces mille petits ruisseaux sinueux, qui, dirigés et utilisés à leur gré par les riverains, portent la fécondité sur tous les points du territoire, il ne restera plus qu'un grand canal rectiligne, administré par l'État, artificiellement enrichi par l'assèchement de ce réseau hydraulique à mailles serrées, et menaçant par sa violence torrentielle ses rives au lieu de les féconder.

Cette intervention légale au profit d'un certain mode de prévoyance produira ainsi une rupture d'équilibre, qui fera sentir sa répercussion jusque dans l'intimité des plus modestes budgets domestiques et frappera d'anémie partielle ces belles manifestations de l'initiative privée, qui sont un des traits les plus honorables de notre temps. Funeste aux diverses formes de la prévoyance libre, l'obligation ne le serait pas moins aux individus qui les pratiquent.

Si, en effet, Touvrier, le paysan, le travailleur manuel en un mot, peuvent passer aujourd'hui du salariat au patronat par une transition graduelle et insensible, désormais Tobligation se dresserait entre ces deux situations comme un mur à franchir. Elle a besoin, pour son assiette, d'une démarcation tranchée entre les classes d'employeurs et d'employés et, par son fonctionnement même, elle y pousse efficacement. Elle apparaît donc comme une force régressive, qui remonte le cours des âges, pour nous ramener à un compartimentage social, dont on devait croire les cloisons étanches à jamais abolies.

Sous le régime actuel, Tascension de l'ouvrier s'opère par l'emploi libre de son épargne, qui lui permet de devenir propriétaire de sa maison, de son domaine rural, de son atelier. Combien cette ascension ne vat-elle pas devenir plus difficile, quand l'Etat commencera par prélever sur l'épargne populaire des centaines de millions pour les consacrer à la retraite? Son intervention repose sur ce postulatum que le citoyen, livré à lui-même, est incapable de prévoyance, qu'il faut le mettre en tutelle, être sage et prévoyant pour lui et cette présomption gratuite de déchéance morale se trouve entraîner, en fait, une déchéance sociale et rétablir l'imperméabilité des classes. Privé du libre emploi de son épargne, c'est-à-dire du levier qui lui permettait de s'élever sur l'échelle sociale, l'ouvrier aura devant lui, comme objectif suprême de sa destinée, une retraite pour ses vieux jours, s'il vit jusquelà; mais ce sont là des horizons bien étroits à la place de ceux qu'il peut envisager aujourd'hui, d'après l'exemple de tous les (c parvenus » qu'il coudoie.