II. — Sanctions pénales internationales

Il faut tout de même étendre le champ des hypothèses jusqu'au cas du minisli*e assez sûr de s^ majorité pour se croire tout permis contre une sentence arbitrale. Faudra-t-il alors se résigner à ralternative de Finexécution de cette décision suprême ou de la guerre comme ultime sanction ? Ce serait une terrible défaite pour le droit qu'il faudrait décidément considérer comme incapable de prévaloir contre la force, et la logique aurait cessé d'être la logique s'il n'y avait pas d'autre solution que de laisser tomber dans le vide les arrêts de la plus haute juridiction qu'aient jamais conçue les hommes. Le remède ne serait-il pas qu'après avoir constitué, en 1899, une Coiu- interaationale d'arbitrage, on songeât à organiser la répression des entraves volontairement appor-

admeltant que les fautes punissables restent indéterminées. Si la sûreté de TEtat peut excuser une telle dérogation aux règles du droit privé, combien plu^ Tintérêt supérieur de la société internationale des Etals doit-il justifier un système destiné à permettre d'atteindre toute faute au moyen d'une définition assez large pour qu'aucune ruse n'y échappe.

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iées à l'exécution de ses sentences, et qu'on assurât au besoin des poursuites personnelles, dans n'importe quel pays, contre les membres du gouvernement qui auraient provoqué ces entraves.

Mais à peine a-l-on émis, sur le terrain purement théorique du droit constitutionnel, une pareille proposition, qu'aussitôt se dressent, troublantes, les difficultés d'application, les hésitations, les craintes, peut-être les impossibilités. A qui confier de telles poursuites? Par qu* faire juger les coupables? Quelles peines appliquer? Quelle procédure suivre ? Examinons tour à lour chacun de ces problèmes :

1° A Qvi CONFIER LES poiRsiiTES ? — Il est clair qu'en pareille matière le droit de poursuite ne saurait être exercé de la même manière qu'en droit privé. Tout délit, même de droit commun, se transforme en passant dans le domaine du droit public, et les raisons diverses qui impliquent celle transformation aboutissent à celte conséquence (jue le (h'oit d'agir cesse d'appartenir à la partie lésée. Kn effet, la partie lésée sea^ait ici la nation qui a obtenu de la Cour d'arbiti'age Ja sentence dont l'exécution est refusée, et, s'il lui était permis d'agir directement contre le gouvernement de la partie adverse, on retomberait dans le conflit international que le jugement intervenu devait éviter. Ce n'est là qu'un argument pratique. Mais, au point de vue juridique, on peut ajouter que. même en droit privé, dès que l'ordre public se trouve intéressé, l'action publique précède toujoiu^s l'action civile. Dès loi-s, en matière de conflits entre Etats, l'ordre public étant toujours intéressé, l'initiative de la répression ne doit pas être abandonnée aux diligences peutêtre maladroites de l'Etal qui croit être seul à supporter

un préjudice. Une action publique, c'est-à-dire une action exercée au nom de l'ordre général, devient indispensable, et l'exercice de cette action publique suppose à son tour un organe qui ne peut être autre chose qu'un ministère public international. C'est à cette conséquence inévitable que, d'induction en induction, l'étude du sujet nous conduit, et l'évidence est là pour démontrer que les sentences de la Cour qui doit siéger à La Haye ne peuvent se passer d'un organe de coercition parallèle.

Expliquons-nous aussitôt. Loin de nous l'idée de proposer l'institution d'un pouvoir nouveau. Nous ne demandons (juune fonclion nouvelle et les deux choses sont bien distinctes. Un pouvoir de coercition indépendant et permanent ferait nécessairement ombrage à l'autonomie des Ktats, et c'est un résultat qui <loit être évité à tout prix. L'indépemiance et la jiermanence de la Cour d'arbitrage n'offrent aucun inconvénient de ce genre, car une Cour n'existe que pour juger. En dehors des questions qu'elle ne pouin*a d'ailleurs trancher que dans la mesure où elle en sera saisie, la Cour ne jouera aueun rôle. C'est le propre (les juridictions de tout degré d'être muettes et inarlives dans l'intervalle de leui's sentences, l'n ministère public, au contraire, est fait pour agir, et son champ d'action n'est pas facile à circonscrire: si on en juxtaposait un à côté de la Cour d'arbitrage il ne tarderait pas à s'arroger ime sorte de souveraineté supérieure à celle de tous les Etats. Les tei^mes du problème sont donc qu'il est indis[>ensable d'avoir un ministère public international, mais qu'il est essentiel que ce ministère public ne soit ni permanent, ni constitué en pouvoir distinct de la Cour d'arbitrage. Ainsi formulée, la difficulté pourrait être très simplement résolue. Il suffirait de charger tour

à tour de l'exercice de l'aclion publique ceux des membres de la tour d'arbilrago qui n'auraient pas participé au jugement à exécuter, el qui ne feraient pas partie non plus d'aucun des pays en litige. AUernanI d'une affaii'e à latitj-e, ces membres ne fomieraicnt que des commissions executives temporaires, et n'auraient pas la possibilité de s'ériger en censeurs |>erpêtuels des Etals, ni de s'attribuer des prérogatives gouvernementales. Préteurs un jour, consuls du monde le lendemain, ils rentreraient dans le rang après leur rôle éphémère, réalisant ainsi l'idéal démocratique des services publics, et l'on voit maintenant ce que nous enlenilions en disant qu'entre leurs mains le ministère public constituerait non pas un pouvoir, mais simplement une fonction nouvelle.

Pendant qu'il serait en fonctions, un ministère public de ce genre ne nuirait nullement à l'influence des sanctions morales ou matérielle^ susceptibles de contribuer à l'exécution de la sentence. Mais il exercerait sa surveillance sui' les entraves que les gouvernements pourraicnl apporter au libi-e jeu de ces sanctions, et il intei-viendrail, s'il le fallait, dans les conditions qui seront indiquées plus !oin,con[re le gouvernement <lont ces entraves seraient le fait. Quelle objection les Etals modernes qui ont adhéré à linstilution de la Cour d'arbitrage formuleraient-ils contre cette fonction nouvelle qu'on lui adjoindrait? Nous venons de voir que le pouvoir jufliciaire international ne menacerait pas plus leur indépendance que l'existence des tribunaux de droit commun ne menace, dans chaque pays, la liberté des citoyens. Se plaindraient-ils que l'établissement d'une fonction coërcitive ne IransfoiToât l'arbitrage inicrnational accepté jusqu'ici comme une institution purement facultative en une

SANCTIONS PENALES

inslilution obligatoire ? Mais ce serait encore une c vaine. La coercition n'aurait lieu de s'appliquer qui rexécution de sentences rendues sur la demande de lies, et celui qui a sollicité un jugement a toujours vaise grâce de s'en plaindre après coup. Tout pro( un conti'at qui transforme le droit déduit en justice simple litre à l'oblenlion d'un jugement, l^s Ro l'indiquaient déjà dans leur expression si exaele: lit Uahimur. La novation opérée par l'ouverture dur lance ne s'opérerait pas moins sûrement entre qu'entre particuliers, de sorte que les gouveroem qui l'on voudrait imposer l'exécution des sentence dues sur leur requête ne subiraient en définitive qu plication de leurs propres conventions.

Aux considérations qui viennent d'être exposée ajoute une auli-e d'ordre supérieur. Quel est le pa ne sent pas que, dans l'état actuel du monde, l'é sèment d'un ordre international est la seule garant laine de son autonomie exposée sans cela soit ai hasardeux des batailles, soit à la réalisation plus leuse encore de l'unité du monde par la force. Il s n'y avoir d'alternative pour la civilisation qu'entr souveraineté politique internationale et une souver judiciaire internationale.

Nous comprenons toutes les craintes que peut in l'idée d'une souveraineté polilique international* sous la forme rêvée par Henri IV ou Napoléon 1' sous la domination d'un Charles-Quint ou d'un allemand. On connaît les essais infructueux du Empire romain germanique et de l'Eglise. Ces ( jugent la valeur de tout concept de monarchie u selle, et les aspirations du monde ne fondront jar

une paix romaine planant avec des ailes noires sur les peuples asservis.

Mais la souveraineté judiciaire internationale n'aurait pas les mêmes inconvénients. Elle se bornerait à supprimer les causes d'antagonisme sans porter atteinte à un seul élément de liberté. Nullement préoccupée d'être la personnificalion de la loi positive, ni d'assurer l'unité administrative, religieuse ou militaire, la souveraineté judiciaire internationale serait simplement l'organe pacificateur du monde civilisé, maintenant sans cesse l'équilibre entre la Patrie, forme souveraine de la Liberté, et l'Humanité, [orme souveraine de la Justice.

2" Par qui faire ivciiii lf;s coipables ? — Il ne suffit pas d'avoir émis l'hypothèse d'un pouvoir de coercition, il faut encore se demander qui serait juge des poursuites. Or, sur ce point, les .solutions les plus diverses se présentent à l'esprit. Il .semble, au premier abord, que, pour que l'autonomie des Etats ne fût nullement atteinte, il faudrait que l'accusation ne pût être soutenue que devant l'une des juridictions du pays dont un minisire serait mis en cause. Mais il serait difficile de s'arrêler à ce système, car une juridiction nationale aurait toujours, si intègres qu'en fussent les membres, certaines apparences de . partialité, lorsqu'on sentirait peser sur elle l'effroi de compromettre, par une déclaration de culpabilité, les intérêts réels ou supposés de son pays.

Si l'on écarte les juridictions du pays dont le gouvernement est accusé, il faut à plus forte raison écarter toute juridiction nationale d'un pays étranger. El alors l'application des sanctions pénales ne se conçoit plus que comme confiée à une juridiction internationale. Pour ceux qui se rangeront à cet avis, il est manifeste que c'est

parmi les membres de ta Cour permanente d'arbitrage qu'on trouverait les juges de répression les mieux qualifiés. La Cour est assez nombreuse, — et le deviendrait en tous cas par une simple augmentation du nombre des représentants de chaque Etat, — pour que, après avoir écarté : 1" les représentanls des pays en cause ; 2° les membres du tribunal arbitral ayant statué sur le fond ; 3" les membres du ministère public temporaire, on eût encore le moyen de former la commission répressive chargée de statuer sur l'accusation.

Nous ne nous en tiendrons cependant pas à cette seule proposition. Il noub pai-ailrait opportun que la commission de répression n'eût à se prononcer que sur l'application de la peine, et que la question de fait se trouvât trancliée par un jury spécial à chaque affaire. Il y aurait à cela deux avantages. D'abord les membres de la Cour pennanente se trouveraient ainsi garantis contre le reproche d'être toujours prêts, par un sentiment de réciprocité exagéré, à sanctionner les décisions les uns des autres. Et, d'autre part, la crainte de la répression serait plus grande, et, par conséquent, plus salutaire, si les coupables étaient tenus, jusqu'au dernier moment, dans l'impossibilité de savoir par qui leur cas serait apprécié, et l'institution du jury produirait ce résultat. Evidemment les jurés devraient être recrutés dans des catégories exceptionnellement relevées de citoyens. Le mieux serait d'en confier la désignation à des assemblées éclairées et absolument indépendantes, telles que les cours d'appel et les facultés de droit de chaque pays. Sur une liste dressée par ces hautes compagnies, la commission de répression tirerait au sort les noms des jurés de chaque affaire.Nous justifierons une telle propo-

sjtion en la rapprochant du texte de la constitution française de 1848, où l'on avait prévu, pour juger les ministres, une haute cour d'assises dont la Cour de cassation désignait les juges, et les conseils généraux les jurés.

3** Quelles seraient les peines? Quelle serait la PROCÉDURE ? — Sur ces denniei's points il serait téméraire de formuler dores et déjà des i>i*opositions trop précises. Remarquons seulejnent que, parmi les peines, on ne saurait adopter toutes celles que prévoient les diverses constitutions du monde comme sanctions de la responsabilité ministérielle.

La peine de mort, en particulier, devrait être écartée . comme incompatible avec le principe de l'inviolabilité de la vie humaine qui sert de base à l'institution de l'arbitrage international. Par contre, on ne saurait se coîilenter de la peine si commune du bannissement, car un ministre dont le seul crime serait de provoquer des résistances à une sentence arbitrale n'aurait nullement perdu sa capacité de nuire par le simple fait d'avoir traversé une frontière: souvent il l'aurait accrue.

La question peut même se poser de savoir si la législation internationale doit spécifier les peines applicables aux fautes du pouvoir exécutif, ou s'il ne vaut pas mieux s'en remettre aux juges du soin de rechercher la peine convenant le mieux à la nature du fait punissable et à la personnalité du coupable lui-même, sans limiter leur V choix.

B II faut se rappeler en effet que, pour la répression inlé-

\ rieure des fautes commises par les ministres, les pays

\ parlementaires se divisent déjà en deux grands systèmes.

\ Certaines constitutions, s'appuyant sur le principe de

droit privé: Nulla pœna sine lege, déterminent les peines

SANCTIONS PÉNAl-ES 293

qui pourront être appliquées. Dans cette catégorie rentrent notamment les lois des deux Révolutions françaises \ D'autres constitutions laissent au tribunal répressif un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne le choix de la peine. L'article 42 de Tacle additionnel disait expressément: « La Chambre des Pairs... exerce, soit (' pour caractériser le délit, soit pour infliger la peine, « un pouvoir discrétionnaire. »

S'il fallait faire un choix entre ces deux systèmes, le premier paraîtrait beaucoup plus conforme au droit et à l'équité, et Ton serait tenté de conôidérer qu'il s'impose de toute nécessité à la justice arbitrale.

Et cependant les pays qui participent à la Convention de La Haye représentent des degrés de civilisation trop différents pour qu'il soit possible de prévoir une échelle de peines exerçant sur les ministres des différents pays le même effet d'intimidation. Les peines politiques que prévoient nos constitutions européennes laisseraient bien indifférents sans doute un ministre turc, persan ou japonais ayant une conception beaucoup moins sentimentaJe des s-anctions. Que signifie la flétrissure, que signifie le bannissem&enl pour quiconque est habitué à braver la torture? Il paraît donc nécestsaire de laisser au pouvoir répressif le soin de déterminer dans chaque cas la peine qui peut atteindre le plus utilement les coupables.

Quant aux règles d'instruction criminelle, elles seraient

1. La loi du 27 avril 1791 disait, dans son article 31 : « Les délits des ministres et les peines... seront déterminés dans le Code pénal ».

L'article 11 de la loi du 10 vendémiaire an IV disposait de même : « Les délits des ministres, etc.. (texte identique à celui de 1791).

Enfin, on lit dans Tarticle 100 de la Constitution française de 1848 une disposition de la même nature.

nécessairement exclusives de la détention préventive, du moins dans tous les cas où le ministre accusé se trouverait en fonctions au moment des poursuites. Mais elles devraient comporter, pour le ministère public international, le pouvoir de saisir en tous lieux les correspondances diplomaticpies ou autres documents pouvant servir de pièces à conviction. Les principes généraux de rinstruction contradictoire, de la publicité des débats, de la liberté de la défense, seraient scrupuleusement observés. Mais il s'y ajouterait un nouveau principe, celui de rimprescriptibilité absolue du droit de poursuite. Il se peut, en effet, qu'un acte déloyal ne devienne manifeste que très tard, lorsque le ministre qui l'a commis ne sera plus au pouvoir, et sera peut-être tombé dans l'impopularité. Le fait de pouvoir, même alors, se voir demander compte de leurs actes, ne sera-t-il pas le meilleur frein pour retenir, à l'heure de l'enivrante popularité, les gouvernements enclins à s'insurger contre une sentence arbitrale ?

Une autre question se pose. La pénalité pourrait-elle s'aggraver d'une condamnation à des dommages-intérêts prononcée à la demande de la partie lésée ? Lorsque M. Moynier, en 1871, proposait l'organisiation d'une répression internationale des fautes contre la Convention de Genève, il attachait une importance foute particulière à cette idée de réparation du dommage causé. Dans son système, cette conception avait sa place, puisqu'il est clair que le blessé qui n'a pas reçu les soins prévus par la convention internationale doit pouvoir réclamer une indemnité à ceux qui devaient lui porter secours, et subsidiairement à l'Etat responsable. L'utilité de cette réparation pécuniaire est bien moins apparente lorsqu'il s'agit

d^une faute contre Tarbitrage, car ici, quel que soit le préjudice causé, le coupable sera hors d'état de le réparer pécuniairement. L'évaluation en argent des effets de l'inexécution d'un arbitrage serait toujours trop forte pour les ressources d'un seul individu, même ministre ou ancien ministre. D'autant plus que l'on ne pourrait compter sur la responsabilil* subsidiaire de l'Etal, chaque fois que la faute commise aurait consisté à tromper

l'Etat condamné, et ce sera peut-être le cas le plus fréquent.

Donc, tandis que dans l'hypothèse des infractions à la (Convention de Genève la répression est secondaire et la réparation pécuniaire capitale, au contraire, dans l'hypothèse des fautes oonitre l'arbitrage, c'est la répression qui offre le plus d'intérêt. Cela n'empêche pourtant pas de poser la respooiiSiabUité pécuniaire à titre de principe subsidiitaire.

Une fois ces difficultés résolues, il en resterait d'autres que nous ne méconnaissons pas. Devrait-on, pourraiton, par exemple, tenir compte dans chaque poursuite du degré de responsabilité dont l'accusé était investi par la constitution de son propre pays? Voici le c^s des Etats- Unis d'Amérique. Théoriquement le Président de la République y est seul responsable ; les ministres ne sont que ses serviteurs, et ne peuvent répondre de ses actes que s'ils ont été sciemment complices \ Dès lors, tout acte déloyal commis par un ministre américain et désavoué par le Président de la République, rendrait inutile l'intervention d'une sanction internationale ; et si, au contraire, le Président de la République couvre son mi-

1. Voir Bryce, American Commonwealth, t. I, p. 50, 91, 2il, 500.

nisire et assure ia responsabililé des faits incriminés, c'est à lui seul que pourrait s'en prendre l'accusation. Or, on voit quelles proportions effrayantes prendrait une sanction pénale s'exerçant contre un chef d'Etat, peutêtre encore en fondions. De l'exemple des Etats-Unis passez à celui de l'Allemagne. Ici la responsabilité ministérielle est théoriquement édictée par la constitution prussienne qui rend le ministre prussien responsable des actes du chancelier de la Confédération '. Mais la loi organique qui devait régler les cooidilions de cette responsabilité n'a jamais été faite, de sorte que le pouvoir exécutif reste exempt de tout compte à rendre, non seulement en matière politique, mais même en matière pénale. Et que dire des pays autocratiques où la responsabilité du pouvoir exécutif n'existe même pas au point de vue théorique ?

Si l'on voulait faire dos distinctions suivant les constitutions des divers Etais, il est clair qu'on paralyserait sur bien des points l'action du pouvoir de coercition internationale et, même dan^ les cas où cette action l>oii'rrait s'exercer, on aboutirait à ce résultat inique d'un traitement inégal des diveiïî pays par l'organe pacificateur dont l'impartialité devrait être au contraire la suprême loi. Le principe devrait donc être que, même dans les Etats où le pouvoir exécutif reste irresponsable vis-à-vis de ses commettants, il devient responsable visà-vis de la Cour permanente d'arbitrage.

Ce principe s'acorderait avec le fait, déjà si remarquable, que, dans l'acte diplomatique constitutif de la Cour

I. Voir, pour les détaite, André Lebon : Elude» sur l'Allemagne politique, p. 15a, 157, 162.

Sanctions pénalbs

(]e La Haye. les puissances contractantes se traitent hioUement comme égales de droit el de fait. Déjà, da constitution de l'Etat libre du Congo, qui a été la c( quence de la Conférence internationale réunie à Beri liS85, les quatorze puissances conlractanles ont con de se traiter sur un piwl de parfaite égalité. Cliaque n'est représenté dans la commission executive que pt ?^L'ul délégué, qui ne dispose lui-même que d'une i (;es tendances sont une innovation de la polilique el ■ diplomatie. On peut les invoquer comme un heureux cèdent pour soutenir que les Etats participant à ta ' férence de La Haye ne sauraient tirer une excej quelconque des différences de leurs constitutions rieures pour échapper à l'indispensable uniformité responsabilités pénales. Quand on a eu la sincérit faire abstraction des différences de force on ne sai maintenir des différences de droit. Les obstacles n l'iels ont été écartés el ils étaient les plus redoutables, obstacles constitutionnels ne peuvent entraver longU l'établissement des sanctions.

Il est temps de conclure. Telle que nous l'avons es< sée, l'institution des sanctions pénales fournirait garantie complémentaire, à côté des sanctions moi et des sanctions matérielles, pour les sentences i traies. Elles n'auraient, sans doute, pas lieu d'être vent appliquées, et c'est bien, d'ailleurs, ce qu'il espérer. Mais elles constitueraient un moyen d'intin lion nouveau contre loute atteinte portée au droit, et Iribueraienf ainsi à l'avènement de cet ordre judic international qui permettrait de donner au monde lise la devise de Tacite: Ulque antehac flagitiis, ita t legibus. La liberté se trouvera bien de ce nouvel étî

choses. Jusqu'ici, il était vrai de dire, suivant le mol de Bossuel, que « là où tout le monde peut faire ce qu*il veut, personne ne fait ce qu'il veut ^ » car l'incertitude du lendemain pesait sur Tunité nationale même la mieux affermie et toute expansion nationale avait tôt ou tard pour contre-partie im rétrécissement d'influence. Sous le régime dont nous saluons l'avènement, les actes de chaque Etal auront au contraire un caractère définitif, dans la mesure où la légalité en aura été confirmée aux yeux du monde par la juridiction internationale. Sans doute, l'idéal entrevu ne sera atteint qu'après bien des tâtonnements, mais depuis la conistitulion de la Cour de La Haye l'Humanité distingue mieux le but vers lequel elle marche.

Pariant de l'Afrique, Bismarck disait un jour : « Là '( sonnent déjà les dés de fer du Destin. » Détournant nos regards du continent noir pour les fixer sur la ville de La Haye et l'institution internationale qui y a déjà ses fondements, nous pouvons dire avec toute confiance : « Là ©onnent déjà les doches d'or de l'éternel Noël pro- (( mis aux peuples de bonne volonté. »