Voir Montesquieu, Esprit des lois, liv. XXXI, p

Sénat des Franks et de celui des Romains, de tous les saints-pères réunis en concile.

Déjà, dans la formule de la consécration de Pépin, on voit un engagement pris par les seigneurs français de n élire jamais personne d'une autre race, et il avait été dit, au moment du partage anticipé du royaume de Pépin, entre Charles et Carloman, que Pépin avait fait ce partage du consentement des grands. Lorsqu'à son tour, Charlemagne partagea son Empire entre ses trois fils, le document porte que : « Si un des trois frères a un fils, (( tel que le peuple veuille Vélire pour qu'il succède au « royaume de son père, ses fils y consentiront. »

La même condition de l'élection est sous-entendue dans les deux partages faits par Louis le Débonnaire : 1° en 837, entre ses trois fils : Pépin, Louis et Charles ; 2** vingt ans plus tard, entre Lothaire, Pépin et Louis. Plus tard, le royaume d'Arles et les divers démembrements de l'Empire de Charlemagne furent électifs et héréditaires. Non pas héréditaires ipso jure^ mais héréditaires parce qu'électifs.

Or, ce caractère électif, qui était dans la logique des principes, se perdit bientôt dans les Etats qui se déta chèrent de l'Empire et se constituèrent à la fois une personnalité politique et une perpétuité dynastique. Mais il se maintint et se fortifia dans l'Empire, à tel point qu'il y a un lien étroit entre l'élégibilité des titulaires de l'office impérial et le caractère international de cet office \ Il

1. M. Lavisse a spiritueUemeDl fait ressortir que si Tempereur n'avait été que roi il se serait sans doute affranchi de la formalité de rélection comme tous les autres chefs d'Etat de cette époque. Etant empereur, il ne le pouvait pas. Le pape d'ailleurs ne l'aurait pas permis^ loc. cit,, p. 53.

est évident, en effet, que, par le fait même de la persistance du principe électoral, le trône impérial était le seul qui fût indistinctement accessible à un prétendant de n'importe quel pays. La règle était qu'on ne pouvait exiger du prétendant que deux conditions: être de naissance libre et professer Torthodoxie. Sans doute, toute cette doctrine est restée à l'état de pure théorie, puisque la coui'onne impériale a constamment j'eposé sur des têtes d'Allemands. Néanmoins, Edouard III d'Angleterre fut nominalement élu; Hemi VIII et Français I*' furent candidats, et si le système électoral avait su varier davantage le choix des empereurs, en ce qui concerne leurs origines, il est probable que la sanction internationale de ces princes eût été plus effective.

De 1356 à 1806, le mode électoral a été régi par la fameuse Bulle d'Or qu'avait rédigée Baiiole. Le sceau de cette bulle portait comme légewle un vers célèbre qui affirme la suprématie universelle de l'empereur :

« Roma caput mundi régit orbis frena rotundi ».

Malheureusement, les règles de la succession au trône furent trop souvent faussées, et le conclave secret des sept princes électeurs ne réalisa pas toujours le but du système électoral qui est d'appeler à la souveraineté le candidat le plus digne.

On ne saurait prétendre que le Saint-Empire ait jamais réalisé ses destinées. Il a eu le très grand tort de ne pas mettre à profit la situation exceptionnelle qui lui était faite par le prestige de son origine, de son universalité et de son but. Mais, s'il n'a pas su être et rester la sanc tion politique de l'Europe, il n'en a pas moins rempli les conditions principales d'une telle sanction. Sa structure

332 SANCTIONS POLITIQOBS

a malheureusement manqué d'homogénéité, du commencement à la fin, mais il a eu la passion de l'unité, et à ce litre il mérite le souvenir reconnaissant des pacifistes.

5' Enfin, et ce dernier détail n'est pas le moins imporlant, l'Empire exerça un prestige constant sur le monde de la pensée. Théologiens, juristes et poètes voyaient en lui l'objet unique el prédestiné de l'histoire. De la part (les théologiens, la miission i"eligieiise de l'Empire suffisait a justifier ce sentiment. Quant aux juristes, ils voyaient en l'empereur le continuateur de Justinien qui, en assurant l'application du droit romain à toute l'élendue du territoire, empêchail le droit de se diversifier au gré du tempérament et du degi-é de culture intellectuelle de chaque principauté. Lorsqu'après la paix de Weslphalie l'émancipation des princas fui cependant consommée, un droit international s'établit néanmoins entre les unités ethnographiques ainsi associées. I.e théoricien de ce droit nouveau, Hugues Grotius, peut être considéré comme le précurseur principal de toute la doctrine qui règle aujourd'hui les rapports juridiques entre ressoîlissants de pays différents. Ainsi, même en s'émietlant, l'Empire léguait à .«es membres dis})ersés les principes de justice mutuelle sur la base tlcsqucls leur union poUiTTail un jour se rétablir.

Mais l'hommage rendu à l'autorité internationale de l'Empire par les théologiens et les juristes n'est rien à côté de celui des poètes, à commencer par Dante, dont l'esprit politique ne le cédait en rien au lyrisme. Le litre même de son traité en faveur de l'Empire, De monarchiâ universali, est significatif, Ce qu'il demande à l'empereur, c'est avant tout d'imposer la paix aux factions ri-

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vales, aux cités insurgées et aux princes rebelles, en se présentant à eux comme leur primum mobile, leur conducteur, l'arbitre suprême de leurs querelles, la sanction de leurs conventions. Celte théorie de l'Empire ne devait pas larder à être combattue même sur le terrain doctrinal. Elle Inocula devant le mouvement ascensionnel des libertés politiques comme la féodalité devant les alleux. Si les littérateur catholiques ont témoigné leur enthousiasme pour l'Empire à cause de son universalité, les protestants se montrèrent, dès la première heure, opposés à l'unité de l'Empire, en raison même de son patronage pontifical. On aurait cru que Grotius, en sa qualité de fondateur du droit international laïque, aurait cherché à soutenir l'idée du pouvoir politique, sinon du pouvoir spirituel qui se prétendait universel. Mais non ; Grotius n'était ni Allemand, ni catholique, et il traita avec dédain les prétentions de l'Empire. C'est peut-être, malgré tant de mérites, le principal loii de la Réforme qm^ d'avoir favorisé l'émiettement des peuples et des consciences '.

1. Voir deux passages de Grotius qui sont caractéristiques : » Je ne prendrais pas la peine d'ajouter que le titre, attribué par quelques-uns à l'empereur romain et suivant lequel il aurait le droit de commander aux peuples les plus éloignés et à ceux mêmes qui sont inconnus jusqu'à présent, est ridicule, si Bartole, que Ton a toujours regardé comme le prince des jurisconsultes, n'avait osé déclarer hérétique celui qui le nie ».

Il n'y a pas à se laisser ébranler par les arguments de Dante au moyen desquels il s'efforce de prouver qu'un droit pareil appartient à l'empereur, parce que c'est avantageux au genre humain. Car les avantages qu'il allègue sont compensés par les inconvénients qui les accompagnent. De même, en effet, qu'un navire peut atteindre une dimension telle qu'il ne puisse plus être gouverné, de même le nombre des hommes et la distance des biens peuvent avoir des proportions si vastes qu'elles ne supportent point un seul gouvernement ». De jure belli et pacUy trad. Pradier-Fodéré, t. II, p. 536 et 537.

Symptôme plus frappant. Avant Grotius, il y avait eu une sorte de droit international canonique dont le principal élaborateur fut François de Vitoria, qui professa la théologie à Salamanque, de 1521 à 1546 '. Sujet de Charles-Quint, puisqu'il était Espagnol, sujet du Pape, puisqu'il était dominicain, Vitoria eût pu être tenté do chercher lui aussi dans la théorie des deux glaives la sanction des principes de justice internationale qu'il éoiil dans ses deux Releciiones de Indis^ et de jure helli. Loin de là, Vitoria restreint le pouvoir du Pape aux choses spirituelles (Papa non est dominas civilis aut temporalis tolius orbï), et quant à l'empKîreuj* il lui refuse le litre de Maître du monde, car on ne peut être souverain qu'en vertu du diroit natiu'eljdu droit humain ou du droit divin, et le pouvoir impérial ne peut invoquer aucune de ces origines.

Le Saint-Empire n'est plus '. Il a subi l'effet de toutes les causes de démembrement qu'il portait dans son organiisation dont tous les éléments participaient à la foi commune que nous avons décrile, mais où aucune solidarité véritable ne cimentait les fragments disparates. La puissance grandissante des rois de F'i'ance, qui n'invoqujaienl l'autorité de Charlemagne que comme un précédent national ; l'insularisme de l'Angleterre ; les ressentiments de

i. Voir sur Vitoria rintéressante étude de J. Barthélémy, dans le recueil intitulé : Les fondateurs du droit international, Paris, 1904.

2. Au XVe siècle, l'empereur d'Occident n'est plus qu'un petit prince... impuissant, même en Allemagne... Ce dominus mundi est un objet de risée (Lavisse, toc. ci/., p. 105).

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Constanlinople qui, sous la main des Turcs comme aux jours des empereurs d'Orient, revendiquait pour elle riiégémonie du bassin de la Méditerranée ; et la lenle mais irrésistible poussée de toutes les nationalités que mettait en mouvement l'ambition des dynasties particulières semés par la soif d'autonomie des peuples; autant de signes de dissolution.

La Pologne avait acquis TiiDdépendance au moment du grand interrègne ; la Bohême et la Hongrie aspiraient à l'obtenir et ne supportaient plus qu'avec impatience leurs liens de vassalité. En Italie, le prestige impérial, doublement affaibli par les machinations des papes et par le développement du parti des Guelfes, tomba au rang d'un pur symbole malgré les appels désespérés de Dante. Les cantons suisses s'étaient groupée à part à l'abri de leurs montagnes inii^anchissables. Le Danemark s'affranchissait égaleipent. Et l'Empire ne fut plus, sous la monarchie débile des Hapsbourg, qu'un groupement d'Etats germaniques, que l'unité de race, de langue et de religion tenait seule assemblés.

1^'Empire n'était plus romain que de litre ; il allait cesser de représenter la communion des fidèles. La Réforme bat en brèche l'imité religieuse qui avait été sa plus haute pensée. Le droit de l'individu, se dressant subitement en face du droit de l'Etal, remet en question le fondement de raulorilé impériale et de ses prétentions à une origine divine. La Renaissance enfin, détournant vers les préoccupations purement artistiques l'ancien souci de la théologie, des traditions et des symboles, prépare Témancipation de l'esprit humain et la décentralisation dn gouvernement universel. Enfin, la découverte de l'Amérique vient démontrer à l'empereur qu'au delà

ÏNS POLITIQUES

isque là le champ des ambitions t un monde qui dépassait el de iction de cette monarchie qui

les-Quinl, i'Empire retrouve ses nprend l'Espagne, la Flandre, [ne et de lllalie. Mais les limites Jaient plus à celles de l'Etal. Le ;orps germanique en deux trônante Uiltait,les armes à la main, que. Les fondements de l'unité i pour longtemps, et la sanction 'unité allait perdre tout son pou-

e retiendra seule les fragments X derniers princes de la maison c d'Autriche- Lorraine, jusqu'au re plus puissante, dirigée contre français devenu empereur à son ujours à ses prérogatives inlerrançois II abdiquera le glorieux : d'Othon le Grand, el ne sera itriche.

>n politique avaient donc vécu.

l de sanction internationale del'esprit des philosophes et de?

nme dans le cœur des populale forme d'abord confuse, mais 'article essentiel des revendicaidement seul en sera différent, ône, la sanction internationale

émanera du peuple. Au lieu d'exiger rasservissement des consciences, elle sera compatible avec la liberté de penser. Au lieu de prendre la forme d'un Empire, elle prendra le nom de Fédération.

Sanctions. ^^

338 TROIS nÉYES

Section III TROIS R£?ES

§ 1— Le I^ôvo de la Révolution: il n*a pas eu de sanction.

Le rêve de la Révolution fut un rêve de paix, mais un rêve de paix sans arbitrage et sans sanction. On poursuivait le but sans en connaître le chemin. On voulait le lésullat, mais on n*en discernait pas les conditions. Venant après les philosophes du XVIIP siècle, qui n'avaient cependant pas été toujours bien tendres pour la métaphysique, les chefs de la Révolution furent de purs métaphysiciens et manquèrent de psychologie. Convaincus, comme le leur avait persuadé J.-J. Rousseau, que l'homme est naturellement bon, ils s'imaginaient que la proclamation de la liberté suffirait pour désarmer toutes les haines. L'événement leur donna tort pour la politique étrangère comme pour la politique intérieure. Les hommes affranchis se ruèrent les uns contre les autres. Dans le pays ce fut le règne de l'échafaud. Hors du pays ce fut le règne de la guerre.

C'est qu'il n'y a pas de liberté sians justice, ni de justice sans sanction. Là où tout le monde peut faire ce qu'il veut, persoinne ne fait ce qu'il veut. L'expérience de la Révolution l'a démontré, et cet illustre exemple a l'avantage de nous révéler que la justice internationale, même sous le gouvernement le plus pénétré de ses principes, ne peut être assurée qu'à condition d'être appuyée par des sanctions.

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Dès les débuis de l'Assemblée nationale, les intentions pacifiques de la Révolution s'étaient hautement affirmées '. Mirabeau avait dit: « Le droit est le souverain du « monde, Mars en est le tyran, n Mais la deuxième proposition faisait oublier la première, et tout en se livrant à des diatribes contre la tyrannie de Mars, on oubliait d'organiser la souveraineté du droit. Rien ne le montre mieux que le projet de déclaration déposé par Volney en mai 1790, alors que l'assemblée était émue des armements extraordinaires auxquelts procédaient Tune contre l'autre l'Angleterre et l'Espagne. Il y est question des droits naturels dont les peuples doivent jouir au même litre que les individus ; — de l'obligation pour chaque Etat de respecter la propriété de ses voisins, — de ne pas envahir son teTTiloire,de ne pas compromettre sa liberté, — du caractère injuste de toute guerre qui n'est pas faite uniquement pour la défense d'un droit de justice. De ces beaux axiomes découlait naturellement une leçon de respect, d'abstention et de non-intervention pour ceux qui voulaient bien les admettre, mais à l'égard de ceux qui ne les admettaient pas, il n'était point question de ce qu'il faudrait faire.

Ce point de vue ne pouvait aboutir à une organisation internationale du droit. Par son décret des 22-27 mai 1790, l'Assemblée se borna à déclarer que « la nation « française renonce à entreprendre aucune guerre dans « la vue de faire des conquêtes et qu'elle n'emploiera u jamais ses forces contre la liberté d'aucun peuple. »

4. On lira avec intérêt sur ce sujet, rétude si documentée d'Ernest Nys, sur la Révolution française et le droit international, dans ses Etudes de droit international et de droit politique.

Celte (léclaralion fut plus tard incorporée dans la constitution du 3 septembre 1791. Mais qui engageait-elle ?

On parle beaucoup, dans le droit priv('\ des effets de la volonté considérée comme source unilaféi^ale d'obligation, et l'on cite des cas de pollicitalions ou de promesses j>our autrui qui lient le promettant à Tégard de tiers qui n'ont rien conclu avec lui. Le bénéficiaire de ces stipulations échappe à toute obligation. Si cette théone est applicable en droit international, — et elle l'est sans doute au point de vue juridique, -— des déclarations comme celles de l'Assemblée nationale obligeraient la P'rance vis-à-vis des autres Etats sans obliger ceux-ci vis-à-vis d'elle. Cette remarque fait déjà ressortir le vice du syslème. Il fallut attendre l'époque toute récente i\e^ premiers traités permanents d'arbitrage pour en voir inaugurer un meilleur ayant la réciprocité pour base.

La renonciation réciproque au droit de conquête et l'engagement réciproque de tout soumettre à la souveraineté du droit eussent exigé sans doute cet accord de l'Europe, qui ne s'est réalisé qu'à la voix du Tzar, en 1899. Or, il se négociait alors un accord de l'Europe, mais c'est contre la France et contre la démocratie qu'il était dirigé. Tous les souverains s'effrayaient des progrès de la Révolution, et la situation de la dynastie françai^^e leur apparaissait comme un objet d'intérêt commun. Leur coalition grondait à la frontière lorsque, le 30 novembre 1791, une députation de l'Assemblée législative, reçue aux Tuileries par Louis XVI, formula de nouveau sa foi en la liberté pure et simple, sans justice et sans sanction. « Dites aux puissances étrangères, dé- « clara-t-elle au Roi, que nous garderons régulièrement (( le serment de ne faire aucune conquête, que nous leur

offrons le bon voisinage, l'arailié inviolable d'un peuce pie libre et puissant, que nous respecterons leurs lois, leurs usages, leur constitution, mais que nous voulons que la nôtre soit respectée. Dites leur que si des puissances d'Allemagne continuent de favoriser des pré- « paratifs dirigés contre les Français, nous porterons « chez eux non le feu et la flamme, mais la liberté. »

Il y avait assurément de la grandeur dans une telle déclaration et ceux qui l'ont rédigée méritent qu'il soit beaucoup pardonné à leur naïveté en raison de leur amour et de leur foi. Ils croyaient à la liberté sans épithèle et sans addition, et ils l'aimaient, si déconcertante que soit cette comparaison, à la façon des anarchistes modernes, qui voient en elle la suprême panacée, le remède unique et le remède suffisant à tous les maux de l'humanité ; ce n'est pas sans raison qu'on les appelle des libertaires. Mais l'homme reste l'homme. Des instincts sanguinaires bouillonnent en lui : une soif d'ambition et de conquête le dévore, et la liberté n'est pour lui que l'état le plus favorable à la concurrence, à la lutte des classes, à la guerre. Lorsqu'un Quaker demande une liberté sans contrôle et une justice sans sanctions, il a une arrière-pensée. Il compte sur le secours de Dieu, et il est assuré que si, malgré son respect des autres, il est lésé ou blessé par eux, c'est que Dieu l'aura permis, et qu'il doit alors s'y soumettre sans regret. Avec ce correctif religieux qui l'explique et qui la justifie, une déclaration unilatérale d'amour et de paix se comprend. Mais de la part de ceux qui n'ont ni cette foi, ni cette espérance, la superstition de la liberté est la plus décevante des illusions. La liberté n'est possible qu'à l'ombre d'un tribunal et d'un tribunal obéi. Aristote avait déjà observé

que les associations de brigands elles-mêmes s'imposent des lois et des sanctions.

Cela est si vrai que, quatre mois après sa déclaration pacifique, l'Assemblée législative déclarait la guerre à l'Europe à la suite d'une discussion où le Girondin Brissot n'hésita pas à affirmer que « la guerre actuellement (( était un bienfait national et que la seule calamité qu'il a y avait à redouter, c'était de n'avoir pas la guerre. » Les Jacobins, qui suivaient le mouvement avec enthousiasme, mais non sans quelques restrictions mentales, se justifiaient à leurs propres yeux en disant qu'ils ne déclaraient la guerre qu'aux rois et qu'ils portaient la paix aux nations. Mais ce fut la guerre tout de même.

Avec la Convention, le rêve de la Révolution passa par une nouvelle phase. Les effusions de sang ne causaient plus la moindre horreur. Au nom de la liberté on venait de faire une guerre défensive. En son nom également on allait faire des guerres de cx)nquête. Après Valmy, Jemmapes '. Par la première victoire on avait repoussé au delà des frontières les soldats du duc de Brunswick. Par la seconde on annexa la Belgique. Où étaient les sanctions du droit ? Le sophisme révolutionnaire déclara, par la bouche de Vergniaud : a II a péri des hommes, « mais c'est pour qu'il n'en périsse plus. » Fatale inconséquence d'une liberté qui veut se suffire à elle-même.

La Convention surenchérit d'ailleurs sur le droit de conquête en adoptant, toujours en faveur de la liberté, une politique d'intervention belliqueuse dans tous les

1 Les révolutionnaires avaient beau être les disciples des philosophes, ils ont été des patriotes français. Ils ont déclaré sacré et indivisible le sol national... et proclamé le devoir de la patrie en danger (Lavisse, Vue générale.,,, p. 197).

Etals où le peuple demanderait à être secouru contre son souverain. Et si les peuples s'accommodaient de leur souverain, la Convention estimait qu'il fallait intervenir quand même. Dans son rapport du 15 décembre 1792, sur la conduite à tenir par les généraux de la République, Cambon déclarait : « Il faut dire aux peuples qui vou- « draient conserver des castes privilégiées : Vous êtes « nos ennemis. » »

Quatre mois plus tard, Danton faisait, il est vrai, voter un décret déclarant que la F'rance ne s'immiscerait pas dans le gouvernement des autres puissances. L'intervention n'était qu'un moyen de guerre. La non-intervention n'était qu'une forme d'anarchie. L'entente seule eût pu conduire à d'efficaces sanctions.

Ije droit est un signe d'interdépendance. II n'y a pas plus de droit entre peuples qui s'ignorent qu'entre peuples qui se combattent. Or, la Révolution, continuellement ballottée entre ces deux extrêmes, ne savait renoncer à la politique d'ambition que pour revenir à la politique d'indifférence. Surenchérissant sur Danton, l'abbé Grégoire voulut faire voter une Déclaration du droit des gens qui aurait éte la contre-partie de la Déclaration des droits de rhomme. Dominée par l'idée de l'autonomie (les peuples, de leur souveraineté et de leur indépendance absolue, cette déclaration ne s'élevait pas encore à la conception du caractère obligatoire du droit des gens, mais elle en admettait le caractere mutuel.

<i Un peuple^ disait Varticle III, doit agir à Végard des u autres comme il désire quon agisse à son égard ; ce « qu'un homme doit à un homme, un peuple le doit aux « autres. » C'était un précepte de morale, ce n'était pas une règle de droit. On recommandait aux nations, émiet-