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un pays où l'exploitation du Service des Postes est conçu d’après le mode industriel, ne doit en tenir compte que dans une mesure très faible. Des mêmes causes proviennent les refus à toute modification des tarifs applicables aux cartes postales, aux échanges avec les pays limitrophes.

Mais l’effet le plus fréquent, de l’incorporation du Service des Postes dans le buget, se traduit par une parcimonie exagérée des crédits affectés aux dépenses de cette entreprise. Obsédé par l’idée de léquilibre, le Parlement cherche de toutes les manières à la réaliser : une des plus commodes est de diminuer arbitrairement les crédits, de faire soi-disant des économies. Parmi les sommes réclamées aux Chambres, les unes ont toujours la priorité et ne souffrent aucune diminution : ce sont celles affectées aux Services de la Guerre et de la Marine. Les Services, en quelque sorte secondaires, comme les Postes et Télégraphes, subiront les conséquences d'augmentation rendues nécessaires à la suite de complications internationales ou de tensions diplomatiques. La situation financière, constamment invoquée, pèse lourdement et d’une façon maladroite sur le fonctionnement du Service des Postes. On l’invoque à tout propos, et pour répondre aux réclamations de ceux qui se plaignent du mauvais fonctionnement ou de l’irrégularité du Service : « Nous avons eu l’alerte du Maroc, les primes à la marine marchande... et c’est par ce.que nous avons eu toutes ces dépenses que nous ne pouvons vous aider ». Au nom des nécessités budgétaires, le Ministre des Finances refuse des accroissements de crédits, au

risque de réduire ou de tarir des recettes dont 11 escompte cependant le retour pour des équilibres futurs. Car, ces sommes, dont les Services postaux, télécraphiques ou téléphouiques ont besoin, reçoivent une affectation tout à fait différente des sommes mises à la disposition des Ministères comme ceux de la Justice ou de PInstruction publique. Alors que ces derniers sout des organismes simples, ayant un but matériel précis, comportant un travail facile et dont le fonctionnement implique peu d’imprévu, le Service des Postes, au contraire, comporte des dépenses qu'il faut savoir engager au moment opportun, des dépenses productives. Or, lorsque le Ministre diminue les crédits d'un service producteur, il diminue son rendement et agit défavorablement sur les autres recettes, fonction de l’activité économique du pays. |

[ n’est pas demeilleur exemple, des conséquences de cette parcimonie des crédits, que celui fourni par l’histoire de la construction du réseau téléphonique en France. De 1883 à 1890, l'Administration des Postes se servit uniquement des sommes mises à sa disposition par le budget ; leur insuffisance était telle que, pendant cette période de sept années, il ue fut construit que onze circuits iuterurbains. La situaton menaçait de s’éterniser : l'Administration recourut alors à la bonne volonté de certains groupements, associations syndicales de propriétaires, chambres de commerce, villes, départements, qui mirent à sa disposition des avances remboursables sur le produit de l'exploitation du réseau à créer. De cette manière, 103 millions furent mis à la dispo-

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sition de l'Administration et permirent de créer les réseaux; départementaux : sur cette somme, 73 millions sont déjà remboursés. Ainsi, le budget général, pourvoyeur normal des crédits du Service des Postes, avait été dans l’impossibilité de doter ce réseau d’un instrument indispensable à sa prospérité. Mais si la mauière defairefavorisala construction des réseaux départementaux, elleaboutit à des conséquences fâcheuses. Les Conseils généraux et autres collectivités locales, qui avaient avancé les fonds, s'étaient préoccupées bien plus, de rejoindre entre elles les communes de leurs départements, que d'établir des liaisons entre départements voisins, 11 y eutune multiplication des ligues d'intérêt local. De sorte que, à l'heure actuelle, les lignes téléphoniques peu productives, celles qui rejoignent entre elles les petites localités où les communications sont rares, se trouvent être excessivement nombreuses, alorsque les ligues très productives, et par elles-mêmes et par l'accroissement d'activité qu'elles procureraient au réseau secondaire, les lignes interdépartementales manquent. L'insuffisance des crédits a ainsi amené le Service des Postes à se charger de lignes onéreuses. « Les téléphones peuvent ainsi être comparés à une compagnie de chemins de fer qui aurait construit des embrauchements secondaires, mais non les voies prineipales de son réseau (1). » Sans cette confusion des dépenses productives avec les dépenses improductives, conséquence de l’assimilation du Service postal aux autres Services du

(1) Steeg, Rapport sur le budget des P.T. T., 1910.

budget général, l'Adœinistration des téléphones, disposant des capitaux nécessaires, eût pu exécuter rapidement un plan d'ensemble plus harmonieux et plus fécond en résultats.

La parcimonie des crédits affectés aux achats du matériel, explique les hésitations, les lenteurs qui n’ont cessé de régner dans l’organisation technique des Téléphones. Eu 1889, le « multiple » fit son apparition en Amérique ; l'Administration aurait dû abandonner sans tarder l’ancien matériel légué par la Société géné:ale des Téléphone:, mais le budget général ne pouvant faire l'avance du capital nécessaire, on continua à l'utiliser en même temps que du matériel nouveau : d'où des complications, des arrêts. De même, en 1894, le service technique avait élaboré tout un plan d'extension du réseau téléphonique. Faute de crédits, ce projet qui devait être élaboré en deux ans était à peine réalisé en 1900. Un nouveau système d’exploitation fut inauguré en 1900, qui obligeait l'Administration à perfec- - tionner son matériel. Ce travail, pour produire des effets utiles, aurait dû être exécuté dans un temps très court. Mais la situation financière ne permettait pas d’accroître la dotation de ces crédits de dépenses productives. Le système n’était pas terminé en 1905 : il ne le fut jamais, car les progrès techniques avaient fait abandonner les anciennes méthodes d'exploitation. A cette époque, en effet, le Service des téléphones dut substituer à la conception ancienne le système de la batterie centrale. [ci encore, pour arriver à un résultat profitable, il aurait fallu opérer la transformation promptement et sans délai. Mais la malheureuse ques-

tion de l’équilibre budgétaire s’opposa à cet effort utile : l'Administration procéda par demi-mesures. Au lieu de remplacer l’ancien matériel par le nouveau, on essaya de transformer et d'adapter : économie qui valut au réseau une longue période de mauvaise exploitation, et aboutit, en fin de compte, à une dépense plus forte que si l’on avait engagé de suite les sommes nécessaires. L’Administration avait été réduite à faire mal et cher.

Ainsi, cette parcimonie fatale des crédits affectés au Service des Postes, Télégraphes et Téléphones, service industriel dont les dépenses, pour la plupart, sont productives de richesses, aboutit à entraver la marche de l'entreprise. La disproportion, entre les nécessités croissantes et les moyens toujours réduits dont l'Administration dispose, devient de plus en plus redoutable. Alors qu’un chef d'industrie avisé n’nésiterait pas à engager dans l'entreprise les capitaux nécessaires, l'État, par son souci de l'équilibre, ne sait accorder que des sommes dérisoires, au risque de diminuer la productivité de l’entreprise.

Manque d'économie et d'esprit de suite. — Mais, le chiffre des crédits alloués n'importe pas seul : la courte durée pendant laquelle ces crédits sont mis à la disposition du Service, et la lenteur de la procédure législative, empêchent toute continuité dans la conduite de la gestion et provoquent même des gaspillages.

D’après l’article 6 du décret du 31 mai 1862, « les droits acquis et les services faits du 1° janvier au 31 décembre sont seuls considérés comme appartenant à l'exercice ». En

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vertu de ce principe, le 31 décembre écoulé, les actes ju- -ridiques, générateurs de recettes et de dépenses, prévus au budget de l’année qui vient d’expirer, ne peuvent plus être accomplis. Cette aunulationautomatique des crédits est très préjudiciable à la bonne marche d’un service industriel comme le service des Postes, Télégraphes et Téléphones. Certes, ces opérations d’annulations de crédit répondent à une idée d’ordre et de clarté : permettre aux Administrations de commencer des opérations, après Ja fin de l'exercice, serait jeter le désordre dans les finances publiques, laisserait subsister à l’état de permanence des imprévus et des arriégrés. Si l'ordre et la clarté sont ainsi sauvegardés, la pratique des Administrations rend ces opérations dangereuses. Ou bien le Service des Postes dispose de larges crédits, très suffisants pour faire face à la marche ordinaire du service : dépenses du personnel, eotretien du matériel, mais inférieurs aux frais né- - cessités pour étendre ses moyens d'action. Le reliquat de fonds à la disposition du Service des Postes va être gasoillé : il faut absolument consommer la totalité des crédits ouverts au budget, sous peine de voir les commissions du budget diminuer lesallocations futures d’ure somme égale aux portions non employées. Le temps presse, et alors que souvent il y aurait grande utilté d’aitendre pour opérer un marché, passer une commande, on se hâte d'y procéder afin de profiter de ces fonds dont on n’aura plus la libre disposition une fois la clôture de l'exercice prononcée. Dans le but d'avoir toujours du matériel à renouveler, les Ser-

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vices postaux ou télégraphiques gâchent ainsi leur matériel en fin d'année. pas

Ou bien le Service des Postes doit entreprendre de larges réformes ; les crédits étant insuffisants, il les ajournera Jusqu'au jour où une crise aiguë éveille l'attention des pouvoirs publics et rend nécessaire l’allocation de larges crédits supplémentaires (1). - |

Ainsi s'explique ce manque de vues d’ensemble et d'idées générales : l'Administration postale, enserrée daus le cadre étroit des crédits annuels, vit au jour le jour, et se débat au milieu de difficultés permanentes. Et il ne peut en être autrement : tout effort de sa part pour mettre le Service à Jour, au niveau des besoins apparents de l'heure, a pour résultat de faciliter l'échange des correspondances, d’en accroître le nombre, de surexciter lescommuuications, de préparer une nouvelle crise. Les exigeuces de la élientèle postale croissent plus vite que les améliorations apportées dans le service. L’Administration, avec ses moyens restreints, me peut développer que successivement chaque catégorie du service. Les résultats de ces améliorations partielles, se répercutent sur les autres branches de l’entreprise qui n’ont pas suivi de marche parallèle ; de ce manque

(1) L'insuffisance prolongée des crédits d'entretien crée un passif qui s’'augmente d’année en année. « Les insuffisances budgétaires ne se prescrivent pas, elles s'accumulent. Leur poids peut être momentanément déplacé. Il n’en risque pas moins de devenir écrasant si l’on n’y prend garde. » Mémoire de M. le Préfet de la Seine au Conseil Muni- -cipal, p. 9.

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d'équilibre et d'harmonie, entre les diverses sections dur service, résultent ces heurts, ces frottements continuels.

Les règles budgétaires relatives aux crédits, par leur lente procédure, empêchent l'Administration de répondre à des besoins urgents, de profiter d'occasions favorables.

La discussion du budget prend maintenant, par suite de l'accroissement énorme des dépenses publiques, un temps très long. Depuis plusieurs années, les lois de finances sont votées avec de grands retards : les douzièmes provisoires sont devenus comme une institution »ermanente. Les Services industriels, dont le Service postal et télégraphique, souffrent de. pareil état de choses. La réalisation d’un programme de travaux, ayant quelque ampleur, dans une période d’une année, est, nous l'avons vu, chose très diffi- -cile : à plus forte raison est-il impossible, quand, à raison de la date tardive de la promulgation du budget, l’année se trouve réduite à neuf ou huit douzièmes.

Le vote des crédits exige un trop long délai. Pendant la période de temps qui s'écoule entre la préparation et le vote définitif, quantité de changements se produisent qui bouleversent les prévisions primitives et nécessitent des remaniements, des retouches préjudiciables à l’homogénéité des travaux.

S'agit-il d'appareils ? Ces appareils se perfectionnent, se compliquent, leur prix de revient est souvent plus élevé que les prix des évaluations : pour tout concilier, l’Administration est obligée de conserver une partie de son ancien matériel à fonctionner avec le nouveau. La conséquence

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est cette triste expérience que nous avons relatée au sujet du réseau téléphonique sans cesse transformé et jamais au point.

Pour les constructions d'immeubles, bureaux, hôtels des Postes, le Service est obligé de demander à une loi les fonds nécessaires. Les devis primitifs sont établis dix-huit mois et deux ans avant la pose de la première pierre. Les évaluations, justes au début, sont faussées par suite des spéculations, des ententes qui ont eu le temps de s’organiser dans l’intervalle. L’immeuble construit, l’Administration s'aperçoit souvent qu’il ne répond plus aux besoins nouveaux de l’entreprise : de nouvelles méthodes d’exploitation ont modifié les conditions du service, d’où de nouvelles études, de nouveaux retards, de nouvelles dépenses.

Pour le personnel, mêmes erreurs. Pendant de longues années, l'Administration restreint ses demandes afin de pouvoir reporter sur d’autres chapitres ses vues d’améliorations. Mais survienne une crise, il faut absolument renforcer le personnelinsuffisant. Les créations se font alors en masse, dansles plus mauvaises conditions au point de vue du personnel recruté, et augmentent souvent les embarras de l'Administration.

Les lenteurs de la procédure législative aboutissent ainsi à mettre le Service industriel des Postes, Télégraphes et Téléphones, dans une situation fâcheuse et préjudiciable au régulier fonctionnement du service. La nécessité du recours à la loi favorise les lenteurs, accentue les à-coups dans une

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Administration où les progrès devraient s'adapter le plus vite possible aux besoins du publie.

Imprécision des résultats financiers. — Les recettes du Service postal étant confondues avec les -autres produits budgétaires, ses dépenses figurant à une section spéciale du Ministère des Travaux publics; rien de plus simple, semble-t-il, pour dégager les résultats financiers de l’entreprise, que de comparer recettes et dépenses en les extrayant du budget général.

Par suite d'une pénétration trop intime des diverses Administrations de l’État: Travaux publics, Finances, Commerce. avec l’entreprise industrielle des Postes, Télégraphes et Téléphones, les recettes et les dépenses propres à ce dernier Service disparaissent, sont majorées par suite d’omissions, d'erreurs et de fausses 1mputations.

M. Steeg, dans son long rapport sur le projet de loi accordant l’autonomie financière et administrative au Service postal et télégraphique, nous montre quelques-unes de ces causes qui rendent impossible la connaissance de la situation financière véritable du Service. « Prenons d’abord les recettes postales. Il y manque une série d'éléments de nature à modifier les chiffres fournis par le Ministère des Finances. Sont omis, par exemple, les dépôts d'argent faits aux caisses des receveurs et non réclamés au bout d’un an : (mandats-poste, bons de poste, mandats-carte non touchés), soit environ 500.000 franes; les retenues opérées, d’après la loi du 9 juin 1853, sur les pensions, sur les traitements des fonctionvaires des Postes, soit environ

6 millions. De plus, la correspondance officielle est transportée gratuitement , les services publics jouissent entre eux, et parfois avec leurs ressortissants, d’une très large franchise postale et télégraphique ; il y a là un travail non rémunéré, dont s’acquittent l'Administration des Postes, Télégraphes et Téléphones au profit de l’État, c'est un manque à gagner.

Passons aux dépenses. Les retraites des anciens fonctionnaires des Postes sont payées par le Trésor, il serait plus naturel de les faire supporter par le Service intéressé ; c’est une charge d’une douzaine de millions. De plus, il existe, entre les Postes et les compagnies de chemin de fer, un échangé de services gratuits qu’il est nécessaire de prendre en considération si l’on veut fixer réellement le chiffre des dépenses postales : les compagnies sont tenues de transporter gratuitement Îles objets confiés à la Poste, et de meltre, dans leurs gares, certains emplacements à la disposition des Postes, Télégraphes et Téléphones; par contre, elles bénéficient d’un tarif de faveur pour l'usage et l'entretien de leurs lignes télégraphiques et téléphoniques. [Il y a ainsi une disparition de dépenses qué l’Admimistratiou évalue à 38 millions. Enfin, les derniers chapitres du budget des dépenses des Postes, sont accaparés par les subventions aux compagnies de transports maritimes. Ce sont Ja des charges fort lourdes, qui dépassent de beaucoup la valeur du service rendu à l'Administration postale (1).

(1) Steeg, Rapport sur le budget des P. T. T., 1910.

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Mais l'industriel qui, pour calculer ses bénéfices, se contenterait ainsi de déterminer la différence des recettes et des dépenses sans tenir aucun compte de l'intérêt des capitaux engagés, de l'amortissement du matériel qui s’use, risquerait d’aboutir à des conclusions décevantes. Or, dans le budget des Postes, précisément, il n’est jamais question d'amortissement, et il est impossible de connaître la valeur actuelle des locaux et du matériel postal, télégraphique et téléphonique que possède l'Administration : celle-ci ignore le chiffre de sa fortune. Ce résultat provient de ce que les comptes de cette entreprise industrielle, dressés uniquement d’après les règles budgétaires ordinaires, ne contiennent que des données insuffisantes. À une demande de bilan qui lui était formulée par un rapporteur, le Service répondit :« l'Administration ne possède pas tes éléments nécessaires qui pourraient lui permettre de fournir uue semblable évaluation. Les seuls éléments mis à sa dispositiou, et fixés par les règlements de la comptabilité publique, sont l'inventaire de fin d'année, fait au dépôt central, et la comptabilité matières des trois dernières années. Ils n’intéressent en somme que le matériel emmagasiné, et laissent en dehors la portion la plus importante de ce qu’on pourrait appeler, le capital de l'Administration ».

A quoi bon tant de complications inutiles, disent certains ? Quand l’entreprise réussira, c’est l'État qui en profitera, quand elle échouera c’est l'État qui paiera ; peu importe, l'État n’a pas à s'inquiéter de savoir s’il gagne de l'argent, puisqu'il ne peut faire faillite ; le produit net qui

ne sera pas représenté par un bénéfice pécuniaire, le sera, et bien plus conformément au but visé, eu satisfaction des besoins sociaux. N'est-ce pas là justement que réside le danger? L'absence de toute comptabilité claire, qui permette de dégager le produit net, va rerdre tout calcul, toute prévision inutiles : l'Administration donnera des chiffres fantaisistes, certaine de toujours être subventionnée par l'État (1). Ainsi s'expliquent les nombreux abus relevés dans la gestion des Postes. L'absence de coordination, dans la comptabilité, aboutit à une juxtaposition de budgets partiels préparés et présentés avec une désinvolture qui justifie toutes les critiques. « Défaut général de méthode, pas de frein dans les dépenses quand la source des crédits est abondante, pas assez de clarté dans les comptes, désordre fréquent dans la préparation et l’exécution des travaux ainsi que dans la gestion des crédits (2). » Et à l'appui de ces (1) Il peut y avoir un intérêt public à conserver et à soutenir des entreprises de rendement inférieur aux dépenses qu’elles nécessitent, C'est le cas, notamment, des services de transports, à l'existence desquels sont intimement liées l’activité économique et la sécurité générale. Il est parfaitementadmissible que le budget administratif ordinaire vienne en aide, par voie de subside, pendant un temps plus ou moins long, à des régies déterminées. Mais il est essentiel de connaitre la vérité sur chacune de ces régies, de savoir comment chacune vit, ce qu’elle a coûté, ce qu’elle coûte, ce qu’elle a chance de donner. Il faut éviter de reproduire les erreurs passées, en brouillant les recettes et les dépenses de ces entreprises de l'État avec les recettes et les dépenses administratives ordinaires, et en confondant leurs frais d’établissement avec les autres éléments de la dette publique. Revue écouomique internationale, décembre 1910.

(2) Journal des économistes, 15 décembre 1912. Le rapport de M. Dalimier sur les Postes, Télégraphes et Téléphones.