LE SYSTÈME DES BUDGETS ANNEXES

Historique. — Causes multiples de leur création. — Critique du système des budgets annexes. — Adaptation nouvelle des budgets annexes conciliant les exigences de la comptabilité industrielle avec les nécessités du contrôle public.

Les budgets annexes constituent à l’heure actuelle, en France, l'instrument essentiel de l’organisation financière des Services industriels nationaux. Les Poudres et Salpétres et les Chemins de fer de l’État, dotés d’un statut financier nouveau, possèdent tous deux un budget annexe ; le projet de M. Steeg, déposé en 1910, proposait la création d’un budget semblable pour le Service des Postes, Télégraphes et Téléphones.

Les budgets annexes n’ont jamais fait l’objet d’une réglementation spéciale, leur condition a pendant fort longtemps été considérée comme essentiellement précaire et transitoire, simple situation d’attente, prélude d’une incorporation dans la masse du budget général. Lorsqu'au début de

la Restauration, le baron Louis posa les grands principes de notre législation budgétaire, il existait en dehors du budget un certainnombre de Services connus sous le nom de « dépenses d'ordre » : le budget se borna à inscrire le montant de leurs dépenses sans aucun détail. La loi de finances de 1829 ordonna l’annexion de ces budgets particuliers des services d'ordre. Ce n’est qu’en 1840, que les lois de règlement les intitulèrent budgets spéciaux rattachés pour ordre et enfin, depuis 1881, budgets annexes rattachés pour ordre au budget général.

Beaucoup de Services ont eu des budgets annexes: la plupart ont été incorporés au budget général après avoir fournt une carrière plus ou moins longue. Nous pouvons citer le budget des Poudres et Salpètres (1818-1840) — des Brevets d'invention (1823-1834) — des Chancelleries diplomatiques et consulaires (1833-1876) — de l’Instruction publique (1819-1835) — des Centimes additionnels. Aujourd’hui il en existe dix: Fabrication des Monnaies et Médailles, Caisse nationale d'Epargne, Imprimerie nationale, Légion d'honneur, Caisse des Invalides de la marine, École centrale des Arts et Manufactures, Chemins de fer et Port de la Réunion, Chemins de fer de l’État (ancien et nouveau réseau), Poudres et Salpètres.

Les causes de la création de ces budgets ont été très variables. Tantôt il s'agissait de fonctions précédemment assurées par l'initiative privée, et dont l’État venait. d'accepter la charge. Tantôt on voulait marquer l'autonomie de chefs de Services. Tantôt on pensait, pour certains de ces

LIST ee

Services, qu’ils avaient un caractère industriel, et qu'il y avait dès lors intérét à mettre leurs dépenses en corrélation immédiate avec leurs recettes, dans le volume même du budget. Cette absence de principes et de vues générales explique les erreurs et les imperfections du système.

Rien ne justifie ce groupement de Services dotés de budgets annexes, et sans aucun caractère Commun : pourquai les exploitations de Tabacs, d’Allumettes, les Postes... ne jouissent-elles pas des mêmes prérogatives ? Cette anomalie, résultat de l'empirisme quia présidé jusqu’à maintenant à leur réglementation, explique les critiques de M. Stourm, lorsqu'il dit que ces Services, pris isolément, pourraient presque tous rentrer dans le sein du budget général.

De plus, ces budgets sont non seulementillogiques, mais dangereux: « l'existence séparée de budgets annexes a le double inconvénient de rompre l’unité du budget, et de rendre plus difficile la surveillance de leurs opérations ».

L'unité budgétaire, a-t-on dit, c’est la lumière et la probité ; seule elle permet d’arriver à dégager la situation vraie des finances publiques. Or, la constitution de budgets. annexes ue permet plus de dégager, par uue simple totalisation, les recettes d’une part et les dépenses de l’autre. Avec ce système, en effet, au budget général de l'État ne figurent que les excédents de recettes ou -de dépenses du Service : d’où des sommes qui figurent en dépenses, au budget annexe, sont inscrites en recettes au budget géné-

ral. De cette façon, disparaissent ces deux avantages de l'unité : la simplicité et la clarté.

Le règlement du 9 juillet 1836 a bien soumis ces budgets aux règles générales de notre comptabilité, tandis que l'ordonnance du 15 février 1847 les déférait au contrôle de la Cour des Comptes; mais, parce que placés hors de l’action directe du Ministre des Finances, leurs comptes ne sont pas compris dans le compte général de l'administration des finances, leurs comptables spéciaux ne sont pas assujettis à remettre des documents périodiques d’écritures à la direction générale de la comptabilité publique, et les justitications se trouvent au compte des ministres de qui ils dépendent par analogie. Ces comptes, sont donc soustraits à une partie des garanties du droit commun, d’où une menace pour les intérêts du Trésor.

Enfin, la conception d’un budget spécial d’une exploitation industrielle de l’État, établi dans une forme, soi-disant

-industrielle, ne peut constituer qu’une combinaison factice, toute en apparence, sans base solide. Les dépenses d’exploitation, il est impossible de les établir par suite du manque d’écritures d'ordre. À supposer qu’il les établisse par à peu près, il faudra tenir compte des dépenses d’établissement inconnues et sans doute toujours inconnaissables. L'État n’a pas d'actionnaires, pas de dividendes à distribuer, pas de crainte de faillite, en un mot aucun des grands ressorts qui dominent la marche de l’industrie et motivent la forme de sa comptabilité.

Les comptes d’une industrie d’État ne pourront d'ailleurs

= to

jamais offrir les conditions d’exactitude et de sincérité que comporte, soit une entreprise privée, soit une industrie concédée. Dans une industrie privée, il y a le contrôle efvctif des actionnaires et des intéressés, et dans les concessions le contrôle des concédants : il y a toujours un contrôlé etun contrôleur, qui ne sont pas la même personne, et qui ont des intérêts différents, tandis que l’État-exploitant se contrôle lui-même : dès lors disparaissent toutes les gar:nties que donnent la discussion contradictoire des compie», Pexamen des inventaires.

Et les obstinés défenseurs du système de l’uuité budgétaire, souhaitent la disparition prochaine de tous ces petits budgets satellistes : « déjà beaucoup de ces budgets annexes ont disparu pour être rattachés au budget général, peutêtre une nouvelle poussée, vers l’unité budgétaire, supprimera-t-elle définitivement le cadre [ui-même dans son One EE)

Mais l'unité budgétaire conduit, ainsi que nous l'avons vu, à un double inconvénient : daus le fond à une réduction des crédits dans l’intérêt de la situation financière générale, dans la forme à l'obscurité et à l’inexactitude des résultats des opérations.

Le système des budgets annexes prétend justement pouvoir obvier à ces défauts, et procurer aux entreprises industrielles plus de souplesse. « Les budgets annexes, dit M. Stourm, spécialisent les recettes et les dépenses de cer-

(1) Stourm, Le Budget, p. 213.

LPO

taines exploitations industrielles que l'État administre (1) ». Les recettes et les dépenses propres de lentreprise sont extraites des voies et moyens et des dépenses communes du budget général, rapprochées dans un document spécial qui fait ressortir le produit net, gain ou perte de la gestion. € Il paraît très préférable, au point de vue des écritures, de tenir ainsi un compte spécial pour chaque Service d’État, ayant le caractère d’une véritable entreprise, dont le produit net et non le produit brut offre seul de l'intérêt au point de vue des finances publiques comme à celui des contribuables (21 ».

M. Stourm reconnaît l’utihté de ces comptes qui font ressortir le résultat de la gestion des Servicés de l'État ; mais, selon lui, ces renseignements seraient fournis en dehors du budget comme cela a lieu en Angleterre et en Allemagne (3). Mais c’est une constatation générale que, plus on multiplie les documents parlementaires, moins on les ht. L'intérêt de la discussion se reportera aux chapitres divers de la recette et de la dépense ; les malheureux comptes

{1) Stourm, Le Budget, p. 208.

(2) Rapport Regnier, 22 mars 1907, J. O., Documents parlementaires, 1907, p. 448.

(3) I est certainement désirable que tout Service puisse rassembler, en un seul faisceau, ses recettes et ses dépenses particulières, de manière à mettre en relief le solde définitif qui en résulte... Le Parlement, le public, l'administration elle-même ont intérêt à découvrir, du premier coup d’œil, leur situation définitive, à dégager immédiate ment le critérium certain de l'utilité de leurs opérations : excédent de recettes ou déficit. Mais à qui incombe le soin de fournir de tels renseignements ? Est-ce au budget? Evidemment non. Le Budget, p. 160.

PÉcRtree

rendus de gestion resteront ignorés. Au lieu de cela, que l'on présente aux Chambres un budget reliant les dépenses et les recettes d’un même Service, la discussion ne pourra plus se désintéresser du solde final : plus de ces générosités faciles, ou de ces fausses économies qui permettent d’équilibrer le budget général en rognant les crédits indispensables à une exploitation industrielle. Supposons que dans la comptabilité spéciale d’une régie, englobée dans le budget général, figure un prélèvement effectué sur les bénéfices nets en vue de constituer un fonds de réserve. Son maintien sera pour ainsi dire impossible : un orateur quelconque n'aura aucune difficulté à prouver que telle catégorie de dépenses revêt un caractère d'urgence qui s'oppose à pareille opération. Le fonctionnement de la caisse de réserve des chemins de fer prussiens le démontre clairement (1). Au contraire, le budget annexe permet de faire ressortir les besoins propres du service : tous admettent volontiers la nécessité d'économiser pendant les années grasses pour parer aux années maigres.

Seule, l’adoption du système des budgets annexes permet de fournir aux Services industriels des voies d’exécution qui soient en rapport avec les faits. Toute industrie moderne doit pour fonctionner :

1° établir un compte d'exploitation,

2° avoir un fonds de roulement,

3° constituer des réserves,

(1) Voir plus haut, chapitre nr.

LR

4° s'assurer le concours d’un banquier,

5° établir un bilan annuel.

Le budget annexe, en spécialisant les recettes et les dépenses propres de l’entreprise, établit le compte d’exploitation. L'essentiel est de faire figurer toutes les opérations, sans omission ni confusion. Îl faut pour cela déterminer exactement toutes les charges annuelles : dépenses de matériel, loyers des immeubles, salaires du personnel. Malheureusement, la plupart de uos budgets annexes ne peuvent pas être cités comme des modèles du genre : ainsi le budget des Monnaies et Médailles ne comprend pas les dépenses du personnel non-ouvrier qui figurent au Ministère des Finances; le budget de l’Imprimerie nationale ne tient aucun compte du loyer des bâtiments qu’elle occupe. Ces inexactitudes ont servi de prétexte aux adversaires du système des budgets annexes pour prouver l'incapacité du procédé. La déduction est un peu bâtive : pareille situation provient des circonstances de la création ou des errements anciens de notre comptabilité publique, mais ne résultte pas du système lui-même. Dans les deux derniers budgets annexes de la loi du 13 juillet 1911: Poudres et Salpêtres, Chemins de fer de l'État, le législateur a fait un sincère effort de clarté et de sincérité : toutes les dépenses et toutes les recettes d'exploitation figurent intégralement à ces budgets. La mise au point d’une organisation, jusque-là empirique d’après des vues synthétiques, a permis de faire du budget annexe l’équivalent du compte d'exploitation d'une industrie.

Husson ©

En Um

Après avoir introduit la véritable clarté, il fallait permeltre à l’industrie de se dégager des règles étroites de notre droit fiuancier. [ntroduire ces dérogations, pour certains Services du budget géuéral, eût abouti à la confusion et au manque de contrôle : il fallait séparer de la masse les Services dont la personnalité est distincte, et les doter d’une réglementation nouvelle (1). Longtemps, lempirisme a régné en maître, et chaque budget annexe était doté d’un statut spécial. Tantôt, la facilité d'ouvrir par décret, des. crédits supplémentaires ou extraordinaires, permettait d’obvier aux lenteurs de la procédure parlementaire. Tautôt, un système d’avances temporaires du Trésor donnait la possibilité d'entreprendre Îles travaux urgents : le vote ultérieur du Parlement approuvant les faits accomplis. Mais avec l'importance grandissante des Services industriels, l’État a dû s'approprier les méthodes de l’industrie privée : d’où les fonds de roulement et les réserves. Avec le système de l’unité budgétaire, leur création eût été. presque impossible et leur fonctionnement précaire. La préseuce de ces fortes sommes d'argent, constituerait une trop grosse tentation pour les Ministres des finances en diffi-

(1) Certes on peut contester l'utilité d'étendre le rôle industriel de: l’État, mais là où ce rôle s'impose il faut affranchir dans une large mesure les Services correspondants des sujétions de la comptabilité: publique. La seule manière de le faire sans étendre les facilités nécessaires, dans ce cas, aux Services où elles sont inutiles, en même temps que de mettre en évidence le caractère tout spécial de ces administra-tions qui gèrent une véritable industrie, c’est de les doter d’un budget. spécial, Revue économique internationale, 1909.

— pin

culté d'équilibre budgétaire. D'autre part, le Service, peu intéressé à leur gestion, sachant qu'il obtiendra toujours des subsides du budget général, n’opposera aucune objection. Au contraire, la spécialisation opérée par la création du budget annexe provoquera, chez les administrateurs, le souci des responsabilités et le contrôle des opérations. Le fonds de roulement et les réserves essentiels à la boune marche des affaires seront surveillés de près par les directeurs, et la moindre tentative du gouvernement apparaîtra de suite dans les comptes et mettra en jeu la responsabilité ministérielle devant les Chambres.

Le budget annexe permet done seul la constitution de fonds de roulement et de réserves sincères. Mais reste le problème de la constitution de ces fonds et de leur conservation. Nous verrons les solutions adoptées par le législateur pour ménager les intérêts respectifs de l’État et du Service.

Réserves et fonds de roulement ont pour objet d’assurer au Service une marche continue, et de le garantir contre les événements imprévus (incendies, inondations, accidents). Mais ces sommes peuvent devenir insuffisantes, par suite de circonstances exceptionnelles qui augmentent le trafic, accroissent la demande. Le Service ne peut ralentir ses opérations, il doit faire face à toutes les exigences nouvelles. L’industriel avisé n’hésitera pas, dans une circonstance semblable, à engager les capitaux nécessaires qu’il rémunérera à l’aide des bénéfices réalisés. L'État doit pouvoir faire de même. Sises besoius sout passagers et faibles,