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le Trésor lui fera les avances d'argent dont 1l a besoin pour assurer la coutinuité de ses opérations. Mais si les travaux à entreprendre sont trop importants et exigent de très gros capitaux, le Trésor ne peut engager ainsi les disponibilités dont il a besoin pour le service de trésorerie. Il faut permettre au Service de recourir à l'emprunt. La question de l'emprunt, nous lavons vu plus haut, a été le facteur prépondérant de la discussion parlementaire sur les Services industriels d’État. L'adoption du principe a marqué le succès des partisans d’une organisation financière spéciale.

La reconnaissance de la faculté d'emprunter aux Services industriels des Chemins de fer de l’État, a eu l’heureuse conséquence de poser, très nettement, le problème de la comptabilité à adopter pour décrire les opérations de nature industrielle. Le budget annuel ne pouvait tenir le compte des capitaux mis à la disposition de l’entreprise, puisqu'il ne contient par principe que des recettes permanentes et ordinaires. {Inscrire le produit de l'emprunt côte à côte avec les produits des ressources ordinaires, eût été une hérésie renouvelée des pratiques du budget général. Les produits de l’exploitation sont acquis au Service, ils constituent son bien ; les capitaux de l’emprunt ne sont qu'un prêt, ils représentent une charge. Additionner des éléments aussi dissemblables, ne conduit à aucune conclusion sur la position réelle de l’entreprise : seule la situation de l’encaisse peut en être déduite. Une pareille méthode de mélange, dans un même compte d’éléments disparates,

peut faire apparaître un magnifique excédent de recettes pour un exercice dont la gestion a été très défavorable (1). Il fallait ouvrir, à côté du budget, un compte spécial pour suivre l'emploi des sommes empruntées. Le maintien au budget général, aurait conduit à suivre la méthode défavorable de l’emprunt inscrit en recettes au compte d’un exercice sans contre-partie dans un compte de dette. Bud-. get annexe et compte de capitaux, permettent de suivre exactement les fluctuations de l'actif et du passif de l’entreprise, de dresser le bilan annuel. L'État ‘connaît les prix de revient exacts de ses fabrications, possède un système de comptabilité qui lui donne toutes les garanties de sincérité et de réalité.

Le budget annexe permet ainsi d'adapter très exactement les principes de la gestion des industries privées aux entreprises d’État. Pour lui permettre de remplir complètement son rôle, il faut dégager sou fohctionnement de certaines règles contraires à cette souplesse indispensable à l’industrie. Rien ne servirait de doter les Services d’un instrument adéquat, si on entourait son utilisation de formalités rigides et tracassières : nous voulons parler des règles de la spéc lité par chapitre et par exercice.

(1) Prenons par exemple l’année 1848 — dit M. Malou dans sa Notice historique sur les finances de la Belgique — le revenu ordinaire est inférieur à celui de 1847 de 4.400.000 francs, les dépenses ordinaires dépassent de 2 millions celles de 1847, mais comme l’État a emprunté 37 millions et que 8.924.000 francs seulement de dépenses extraordi paires ont été rattachées à ‘cet exercice, il se solde par un boni de plus de 11 millions.

Le Parlemeni, pour s'assurer de la stricte exécution de ses votes, a enfermé l'exécutif dans des limites qu'il ne peut dépasser sans engager sa responsabilité. Chaque chapitre est doté d’un crédit maximum. Principe excellent pour les Services administratifs, mais désastreux pour les Services ludustriels. Les conditions économiques changent à chaque instant, la prévision à un an de distance, qui a servi de base à l'évaluation, peut se trouver bouleversée : l’administrateur n’a pas le droit de prendre à un autre chapitre les fouds qui lui manquent, les virements sont interdits. Ligotté par cette mesure, il laisse le Service pâtir alors que le chapitre suivant jouit de plus-values qu’il gaspillera en fin d'exercice. Certes, la règle est utile, mais plus qu'ailleurs la parole de Thiers : « trop de divisions conduit à trop de dépenses », s'applique aux Services industriels. Les budgets annexes devront tenir compte de ces exigences, et apporter dans la division des chapitres moins de subtilité. Le résultat de la gestion sera le critérium certain de l’opportunité des mesures prises par les directeurs.

Le principe de lannualité, qui veut que les crédits tombent en annulation à la fin de l’exercice, doit aussi être assoupli. Sa stricte observation conduit à agir au mépris des principes les plus élémentaires d’une gestion prévoyante. En Allemagne et en Russie; notamment, on y a obvié en autorisant le report des crédits. En France, une loi récente du 27 février 1912, article 71, stipule : « Chaque année, une loi reportera à l’exercice en cours, avec la même affectation et jusqu’à concurrence des annulations qu’elle pro-

Des RTS

noncera sur l'exercice précédent, les crédits relatifs : 4°à l'exécution des programmes de constructions, de travaux neufs, d’approvisionnements ou de matériel neuf, concernant la défense nationale ; 2° à l’approvisionnement des manufactures, ainsi qu’à l'établissement et aux installations des Services industriels de l’État ; 3° à la continuation des travaux qui auront fait l’objet de lois spéciales d’engage- : ment, ou qui figureront explicitement dans les budgets ». Grâce à ce nouveau texte, les Services industriels pourront désormais échapper aux conséquences fâcheuses de la scission brusque de l’exercice au 31 décembre. Désormais, les Administrations pourront attendre le moment opportun pour engager leurs travaux, et ne plus gaspiller inutilement Jeurs crédits.

Le recours au budget annexe permet, d’une part, grâce aux réserves, fonds de roulement et emprunts, d'échapper aux insuffisances de dotation, couséquence d’une politique d'unité budgétaire absolue ; d'autre part, au moyen de comptes annuels aboutissant à un bilan, d'introduire la clarté et la sincérité dans les écritures.

Mais le budget annexe présente l'inconvénient, selon certains, de soumettre le Service au contrôle du Parlement. Il faudrait débarrasser les entreprises de ce dernier vestige des principes passés, et accorder au Service une liberté d'évolution complète. Le vote du budget par les Chambres présente, semble-t-il, plusieurs avantages.

Constituer le Service à l’état d’organe indépendant du

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pouvoir législatif, est une erreur et un danger. La conception actuelle de l'intervention de l’État, dans le domaine industriel, est basée sur l’idée que la collectivité exploitera au bénéfice de tous. Rien ne servirait d'enlever une industrie à l’initiative privée pour la confier à un corps public autonome : les inconvénients de la gestion personnelle seraient les mêmes dans les deux cas. Par suite du but même de ses interventions dans le domaine de la production, l'État doit toujours conserver, par l'intermédiaire de ses représentants élus, le contrôle de la marche des entreprises : or, le moyen le plus efficace est de procéder à l'examen annuel des comptes de la gestion. Aliéner cette prérogative corstitue un danger. Le Service indépendant s'opposera à toute intervention des pouvoirs publics, dotera largement ses diverses branches si la gestion est prospère, se désintéressera des conséquences d’une faillite si les affaires marchent mal. Le législateur ne doit pas perdre de vue que c’est toujours l’argent du contribuable {qui est en jeu, et qu'il est dans ses attributions de surveiller l'emploi de tous les deniers publies. Enfin, le parlementaire, par la tournure générale de ses idées, par ses tendances, est enclin à voir les choses de haut, à dégager l'intérêt général du pays; au heu que l'administrateur prend fatalement l'esprit de parti, a des vues étriquées, bornées à sa sphère d'activité. Le vote du budget spécial du Service par le Parlement, conséquence forcée avec le système du budget annexe, est donc indispensable.

Mais les partisans de l'indépendance absolue du Service,

veulent aussi que tous les revenus de l'exploitation appartiennent exclusivement au Service. Le point de vue semble ici encore trop absolu. Le Service bénéficie, par suite de sa condition de Service d'État, d’une situation privilégiée. Toute industrie particulière fonctionnant dans les mêmes conditions, s’acquitterait euvers l’État d'impôts multiples (patentes, timbre, portes et fenêtres..….), prix du service procuré par la protection sociale. Le Service d’État ne doit pas échapper à la règle : il doit rémunérer l’État des utilités qu’il retire du fonctionnement de tous les organes de défense et de sécurité (1). Le versement d’un boni se justifie entièrement : le régime du budget annexe le conçoit essentellement puisque, d’après lui, le solde de l’entreprise est versé au budget général. Cette pratique a encore l'avantage de placer les industries d'État dans la même situation que les industries privées, de permettre des comparaisons exactes, par suite de tirer des enseignements précis.

Le budget annexe, doté d’une réglementation assouplie et approprié aux exigences des Services industriels d'État,

(1) Rien d’injuste, à verser chaque année l’excédent disponible, après la dotation des Services d’exploitation et la constitution de réserves et de fonds de roulement. Ce résidu est la rémunération de la sécurité sociale que le régime d'État procure à toute industrie; il paye la liberté, la justice, les facilités de toutes sortes à l'organisation desquelles la puissance publique préside, et sans lesquelles toute affaire, partant tout profit, serait impossible. Il se rapproche ainsi des impôts payés par le propriétaire ou le commercant, et se justifie comme eux par cette idée qu’il y a une part d’activité sociale dans tout bénéfice individuel. — Steeg, Rapport sur le budget des Postes, Téléraphes et Téléphones, 1910.

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assure à ceux-ci une gestion inspirée des principes de l'industrie privée, et évite à la fois les inconvénients d’une unité budgétaire intransigeante, et les écueils d’une autonomie intégrale.

Bien plus, le système des budgets annexe, loin de détruire absolument les avantages de l’unité budgétaire, les adapte à l’état de choses nouveau. Ces budgets annexes sont présentés en même temps que le budget général, d’où impossibilité d'entraîner le Parlement dans des dépenses d’une justification plus ou moins difficile. Leur approbation est comprise dans le même vote, après que l’examen en a été fait au même moment : l’unité de politique financière est done assurée, puisqu'on exige le dépôt simultané de toutes les prévisions. Cette distinction favorise la véritable clarté, en synthétisant les dépenses d’un même Service au lieu de l'isolement des chapitres daus le budget général. A l’hvure actuelle, le règlement définitif des budgets, devenu une simple formalité parlementaire, est rendu inintelligible par suite du défaut de corrélation entre le projet primitif et le compte définitif. Avec les budgets annexes, le compte de fin d'année réunira dans un même document les résultats de la gestion du Service, aboutira à un solde qui sera facilement comparable à celui de l’exercice précédent. Quelle est l'utilité des comptes justes présentés sous la forme actuelle, s’il est impossible d'y voir clair ? Le budget annexe, en dégageant tous les éléments d’un Service, rend l’exécution moins embrouilléeet le contrôle plus facile. N'oublions pas que, « la comptabilité est un langage, le plus net et le plus

véridique de tous les langages, quand ou l’emploie avec sincérité à la traduction des idées simples que ses moyens lui permettent d'exprimer ; mais aussi le plus obscur et le plus mensonger, lorsque ses procédés sont faussés par l'erreur ouexploités par la mauvaise foi... les nombres de la comptabihté n’offrent d'intérêt que par la manière dont ils sont présentés (1) ». Le budget annexe, avec la double distinction du budget d'exploitation etdu budget de premier établissement, dégage le véritable sens des chiffres et ne laisse subsister aucune de ces déplorables erreurs, fruits de l'unité budgétaire, qui faussent complètement les résultats financiers d’un exercice. L'œuvre de contrôle et de clarté, but de l’unité budgétaire, ne fonctionne plus pour les nouvellesattributions de l’État, la méthode des budgets annexes permet de l'adapter au nouvel état de choses. Evitant les oublis, les faux comptes, les illusions, consécutifs des caisses spéciales et autonomes, respectant le caractère propre et les exigences spéciales de chaque nature de dépense, le budget annexe assure l'observation de ces trois grands principes de notre droit financier : l’ordre, la publicité et le contrôle.

(1) Dictionnaire d'économie politique. Budget.