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teurs, justifiées dans les formes ordinaires, figuraient dans les comptes de leurs Ministères respectifs. D'où engagement de dépenses sans crédits, et impossibilité pour le Parlement de contrôler les faits.

Mais, la gestion même du Service était entravée. Imputer sur Les prix de cession le montant des dépenses d'outillage ou d'amélioration n'était. possible que dans une certaine mesure. Lorsque la dépense était trop forte, et malgré que l’entreprise dut en profiter par une diminution de ses frais de production, 1l fallait y renoncer. Le défaut d’élasticité des règles budgétaires empêchait de répartir les frais sur plusieurs exercices. Ainsi la création d’un outillage, même s’il permettait d'opérer de notables économies, pouvait être indéfiniment ajournée. M. Clémentel dans son rapport cite deux exemples : l’un relatif à la récupération des éthers, l’autre aux achats d’alcools.

La plupart des explosifs actuels nécessitent pour leur fabrication de grandes quantités d’éther. Or, l’éther qui a servi lors de la production doit être éliminé. Pendant lougtemps, le système employé consistait à exposer les poudres à l'air jusqu’à évaporation complète. Une découverte recente permet, sans dommage pour la qualité des produits, d'effectuer cette élimination en vase clos, et de récupérer plus de 50 0/0 de l’éther employé. L’économie réalisée est donc énorme, et se chiffrerait en France à environ un million chaque année. Mais les frais d'installation sont élevés, et l'impossibilité de majorer trop fortement les prix de cession empêche d’yprocéder de suite.

mots

Faute d'engager les capitaux nécessaires, les Services paient trop cher les poudres qu'ils achètent.

L'alcool constitue aussi une des matières premières nécessaires à la production des poudres. Tous les ans le Service achète les quantités dont il à besoin par voie d'adjudication. Autrefois les garanties de cette procédure et le principe de la concurrence, suffisaient à maintenir l'indépendance de l’entreprise vis-à-vis des fournisseurs. Mais, les quantités demandées étant de plus en plus fortes, les lots à fournir ne peuvent être réunis que par de gros industriels qui, ‘pour maintenir des prix élevés, forment des trusts ou cartels occultes. A la merci des fournisseurs, le Service paie souvent des prix trop élevés. La coustruction de réservoirs permettrait d’échelonuer les commandes, d'effectuer les achats aux plus bas cours, et d’emmagasiner les quantités nécessaires à la fabrication de plusieurs mois. L'Administration serait libre de l'heure, et réaliserait de fortes économies. Malheureusement les frais ne peuvent être couverts par une majoration des prix de cession, et dès lors 1l faut renoncer à cette amélioration et continuer à payer les alcools aux plus hauts cours (1).

L'organisation défectueuse du Service des Poudres et Salpêtres, par son absence d'unité, l’excessive complexité de son fonctionnement empêchant le Parlement d’avoir une vue d'ensemble, créait un obstacle au contrôle efficace et à la gestion rationnelle de l’entreprise.

(1) Rapport sur le budget des Poudres et Salpêtres par M. Clémentel. 1910, p. 1745.

Le projet d'organisation financière de M. Clémentel. — La nécessité de dégager les éléments positifs d'appréciation sur le fonctionnement du Service, s’imposait à un double point de vue: permettre au Parlement de porter un jugement raisonné sur les crédits demandés, donner à l’'Administration les moyens de recourir à des méthodes plus industrielles.

La création d’un budget annexe, a eu pour but de dégager l'Administration des Poudres et Salpêtres des règles qui l'enserraient au détriment des intérêts de l’État, et de réunir dans un seul document toutes ses opérations pour aboutir à un solde final, expression concrète de la valeur de sa gestion.

Le projet primitif de M. Clémentel est intéressant à étudier, parce qu'il constitue, d’après son auteur, le budgettype, l’organisation financière modèle de toute entreprise industrielle d’État. Le point de départ de la réforme a été uve assimilation avec les entreprises privées, aboutissant à l’assouplissement des règles budgétaires ordinaires, et à la création d'organes nouveaux permettant d'obtenir, avec la fabrication la meilleure, le prix de revient le moins élevé.

Budget annexe fixé sans atténuations ou dissimulations en receltes et en dépenses, fonds de roulement qui permet au Service d’éviter les inconvénients de la clôture des exercices, réserves qui répartissent la charge des dépenses d'amélioration sur plusieurs années, facilités diverses pour l'exécution du budget : intervention du Trésor, ouverture de crédits par simple décret, bilan et inventaire annuels

Husson 3

présentant la situation d'ensemble du Service par un groupement approprié des principaux éléments de son actif et de son passif, tels étaient les poiuts essentiels de la réforme proposée.

Toutes les recettes et toutes les dépenses devant figurer au budget annexe, il conviendra de débarrasser le Service des fictions budgétaires, complications inutiles à ses opérations. Ainsi, l'Administration des Poudres et Salpêtres fera recette du produit de ses ventes aux Services consommateurs, du montant de la vente des sous-produits, du matériel hors de service, d’une mauière générale, de toutes les richesses dont elle a la gestion et qui pour une cause quelconque lui deviennent inutiles. C’est là une dérogation au principe de la non-assignation des receltes publiques, justifiée par le désir de faire figurer au budget toutes les recettes sans exception, et d'éviter les longues et onéreuses formalités de a veute par l'intermédiaire des Domaines. En dépenses, le Service doit supporter les charges de toute uature eu personnel et matériel nécessaire à sa fabrication, ou dépense d'exploitation, plus l'amortissement de ses installations et de son outillage, ou charges du capital. La double liste ainsi obtenue est complète et doit, dans le cas dés Poudres et Salpêtres, se balancer exactement, puisque le service par hypothèse ne fait n1 bénéfices ni pertes. Le budget annexe constitue un compte d'ordre, qui détaille les opérations du Service et permet le contrôle de sa gestion.

Cet exposé sincère des recettes et dépenses est complété par des inventaires et un bilan annuels. La publication du

bilan permet de suivre, d’une année à l’autre, les variations de l’actif et du passif, retrace les mouvements de capitaux, doune au Service la continuité financière. Chaque élément du bilau est appuyé d’un inventaire complet des matières, produits en magasius ou en cours de fabrication, outillages, machines. Grâce à ces deux documents : budget annexe et bilan, le Parlement sera, tout comme l’assemblée des actionuaires d’une société, en mesure de se rendre un compte exact de la situation où se trouve l’entreprise des Poudres et Salpêtres. Cette simple modification de forme constitue un perfectionnement de la technique financière : le Service ne peut plus dissimuler ses opérations dans les coins obscurs du budget général, le mode nouveau de comptabilité, par sa précision, oblige les administrateurs à découvrir la vérité, ou du moins rend beaucoup plus difficile tout jeu d'écriture. Le Parlement est en possession d'éléments comptables clairs et précis, traduction fidèle des faits accomplis : le contrôle est désormais chose possible.

A cette amélioration dans le mode de présentation des écritures, correspondra chez les administrateurs un sens plus aiguisé de leurs responsabilités. Aussi, le projet prévoit-il plusieurs réformes destinées à faciliter la gestion de ce Service industriel : fonds de roulement, réserves, avances temporaires du Trésor, ouvertures de crédits par simple décret.

Le fonds de roulement, dit « fonds des approvisionnements généraux », est crédité de la valeur des approvisionnemeuts de toute nature, et des produits fabriqués où en

cours de fabrication qui existaient au 31 décembre 1910. Cette dotation initiale sera débitée des cessions faites pour les fabrications contre remboursement. La différence entre le crédit et le débit, qui ne devra jamais descendre audessous de 15 millious à raison des nécessités de la défense vationale, représentera la faculté d’achat du Service. Comme le Service peut, dès le vote du budget, disposer des crédits. qui lui sont ouverts, il lui est loisible de choisir le moment le plus favorable pour compléter ses stocks. Le principe de: la spécialité par chapitre fonctionne loujours en ce qui concerne la consommation des matières, mais ne constitue plus une gêne pour les opérations d’achats. Le Parlement est assuré du respect de ses votes, et le Service jouit d’une liberté plus grande.

Les réserves, au nombre de quatre, ont pour but de pourvoir aux transformations de bâtiments, usines, machines qui s’usent, ne répondent plus au progrès de la technique, sont insuffisants pour faire face aux exigences des Services consommateurs. Au lien des imputations brutales sur le prix de cession d’un seul exercice, les dépenses de remplacement seront réparties sur un nombre d’années plus long : les prix de cession pourront être stabilisés. La constitution de ces réserves aura lieu au moyen d’un prélèvement sur les recettes, c’est-à-dire, puisque le Service ne doit faire ni bénéfices ni pertes, par une majoration des prix de vente. Comme les dépenses à effectuer sur ces réserves (toutes les dépenses qui ne peuvent être imputées sur le prix de cession

d’un seul exercice) sont de natures très différentes, le projet prévoyait quatre réserves distinctes :

1° Réserve pour les terrains et bâtiments d'administration ou à l’usage du personnel ;

2° Réserve pour les bâtiments d'exploitation et machines assimilées ;

3° Réserve pour l’outillage et machines assimilées ;

4 Réserve pour les dépenses accidentelles, destinée à supporter toutes les dépenses imprévues, celles notamment résultant de sinistres ou d'accidents, qui ne peuvent entrer dans l’établissement des prix de cession, ni être imputées à l’une des trois autres réserves.

Les durées d'amortissement de chacune de ces réserves sont distinctes : trente, dix, cinq ans, et le montant maximum de leur dotation, différent pour chacune, ne peut dépasser einq millions. Les prélèvements sur ces fonds seront autorisés par le Ministre de la Guerre, dans les limites d’un maximum fixé par la loi de finances, et rattachés au budget dans les formes usitées pour les fonds de concours. Les versements figurent à des chapitres distincts ne comprenant aucune autre imputation : de la sorte les virements sont rendus impossibles.

La souplesse et la régularité obtenues grâce au fonds de roulement et aux réserves, ne permettent pas de faire face aux circonstances imprévues si fréquentes dans les exploitations industrielles. Les prix de revient ne peuvent pas être calculés exactement à l'avance, les commandes peuvent varier et bouleverser les conditiors de la fabrication, l’équi-

libre du budget voté est essentiellement instable. Les cré—, dits votés ne sont en quelque sorte que des crédits provisionnels, évalués aussi exactement que possible mais non pas invariables. L'exploitation ne doit pas être entravée dans son fonctionnement : il faut lui donner les. moyens de faire face aux besoins nouveaux, d'éviter les conséquences d'une augmentation des matières premières : il faut autoriser l’ouverture des crédits supplémentaires par simple décret, sauf ratification ultérieure du Parlement.

Le prix de cession est fixé, après la fin de l'exercice, en se basant sur les résultats définitifs de la gestion. Or, les recettes et les dépenses réelles du Service sont nécessaire ment différentes : pour établir provisoirement léquilibre, le Trésor fera les. avances nécessaires. Lorsque, par exemple, une commande est faite dans les deux ou trois derniers mois, la fabrication est commeucée, les frais généraux courent et la livraison n'aura lieu que dans le courant de l'exercice suivant, et, par suite, il en sera de même du remboursement. Pour balancer matériellement les dépenses, le Trésor fera les avances qui lui seront restituées plus tard, lors du paiement par le Service consommateur. Grâce à ce procédé, plus de complications, de délais complémentitres : le Service jouit de tous les avantages du système des comptes par gestion, et la détermination des prix de cession peut être faite de manière à permettre aux Services consomimateurs de se libérer avant la fin des délais complémeutaires de l'exercice. Le système des avances du Trésor permet au Service des Poudres et Salpêtres d’attendre la

liquidation définitive de sa situation vis-à-vis des départements acheteurs.

Clarté dans les comptes et souplesse dans la gestion, tels étaient les buts poursuivis par M. Clémentel dans son projet pour l’institution du budget annexe combiné avec le bilan et des fonds de roulement,réserves et avances du Trésor.

La loi du 13 juillet 1911. — Devant la Chambre, le projet fut adopté sans discussion, seul M. Paturet esquissa de légères critiques sans écho. Mais devant le Sénat, la résistance fut vive, il fallut la ténacité du Ministre des Finances pour vaincre l'opposition de la Commission chargée d'étudier le projet. La création du budget annexe et du bilan faillit ne pas réussir, et de tout l'édifice élevé par M. Clémentel, la Chambre haute ne laissa subsister que le fonds des approvisionnements généraux : tout le reste fut rejeté. Les réserves considérées comme inutiles et dangereuses furent supprimées. [l sembla inutile aux Sénateurs de créer ces quatre caisses, alors que le Service pouvait toujours recourir aux crédits supplémentaires. Ces derniers présentaient l’avantage de nécessiter l'intervention des Assemblées, au lieu que les prélèvements sur les réserves pouvaient passer inaperçus. La complication de leur fonctionnement paraissait propre à favoriser les abus (1). Les

(1) « Nul besoin de créer un échafaudage de réserves et d’avances du Trésor, dans lesquelles pourrait puiser le Service intéressé sans subir même l'épreuve de la discussion, très légère on le sait en matière de crédits supplémentaires. Sous prétexte d'encourager les initiatives, d’affranchir les opérations des lisières de l'Administration, le Parlement ne serait-il pas amené à multiplier les budgets annexes en les

avances temporaires du Trésor furent repoussées comme constituant un moyen détourné de procéder à l'emprunt, et l’autorisation d'ouvrir par simple décret les crédits supplémentaires fut refusée. La loi du 13 juillet 1911 ne contenait donc plus que les dispositions suivantes :

1° Budget annexe réunissant toutes les recettes et toutes les dépenses annuelles avec des inventaires et un bilan en fin d'exercice {art. 32, 35, 36) ;

2° Création d’un fonds des approvisionnements généraux (art. 34), dont la valeur ne peut en aucun cas être inférieure à 15 millions ;

3° En outre, l’article 33 stipule expressément que les crédits supplémentaires reconnus indispensables, en cours d'exercice, pour l'exécution d’une commande, ne pourront être ouverts que par une loi, sauf les exceptions prévues par la loi du 14 décembre 1879.

Ainsi, les profondes modifications d’ordre économique introduites par la Chambre, dans l’organisation financière du Service des Poudres et Salpêtres, ont été fortement réduites. Î[l ne subsiste plus que le groupement des recettes et des dépenses dans un budget annexe, avec assignation d’une partie des recettes aux dépenses, et le fond des approvisionnements généraux qui procure au Service une certaine souplesse.

Fonctionnement du Service. — Conformément à l’arcle 37 de la loi du 13 juillet 1911, le Ministre de la

décorant du titre de budgets industriels?» Waddington, Documents parlementaires. Sénat, 1911. Annexe, n. 181.

Guerre et le Ministre des Finances ont élaboré les règlements et arrêtés déterminant jes conditions d'application de la loi nouvelle : décret du 29 août 1911, arrêté ministériel du 26 août 1911, circulaire de la comptabilité publique du 28 août 1912, instruction du Ministère de la Guerre du 28 juin 1912. Ces divers textes fixent les attributions des inspecteurs, directeurs et chefs de service, et déterminent les fonctions de l’agent comptable spécial. Plusieurs innovations intéressantes ont été faites en matière de comptabilité, pour permettre de suivre les mouvements de capitaux et d'adapter l’organisme nouveau à ses tendances iu- -dustrielles.

Les résultats de l'application du régime nouveau w’out pas, jusqu’à présent, pu être nettement dégagés : aiusi, le bilan annuel n’a pas encore été publié (1). Toutefois le rouage des approvisionnements généraux à déjà rendu des services : l'Administration des Poudres et Salpêtres à pu éviter les hausses de prix sur les charbons, et se constituer des stocks importants de fournitures à des conditions avantageuses (2).

Mais le régime instauré par la loi du 13 juillet 1911 n'a été accepté par la Chambre que comme une sorte d’amorce. Le rapporteur général de la loi spécifia expressément que la Comuission ne se ralllait au texte du Sénat,

(1) Voir le rapport de M. Milliès-Lacroix. Sénat, Rapport sur le budget des Poudres, 1913.

(2) Voir le rapport de M. Benazet. Chambre, Documents parlementaires, S, 0., 1912, p. 1802.

que sous les plus expresses réserves, et avec l'intention hautement mauifestée de réclamer ultérieurement l’intégrité de la réforme. Les faits se sont d’ailleurs chargés de prouver l'insuffisance des réformes adoptées. Ainsi le Sénat refusa d'accorder le droit d'ouvrir, par simple décret, les crédits supplémentaires ou extraordinaires par dérogation à la loi du 14 décembre 1879. Cette mesure avait pour but d'éviter les lenteurs des débats parlementaires, d'assurer au Service la continuité de ses fabrications, d'empêcher les chômages ou les licenciements de personnel. Des circonstances exceptionnelles se produisent, le gouvernement, obligé de pourvoir en temps utile à la fabrication, se voit contraint d’user de mesures illégales. En voici un exemple. Le budget de 1912, établi d’après les prévisions connues lorsque le Service a fait ses propositions, comprenait :

Pouriles Finances MIRE AN RERer 8.250.935 Pour Guerre Re Eee Cle rose 12.709.401 Pour laMarine er RE Gene 43.258.750

A Ja suite de la catastrophe de la Za0erté, et de l'obligation où s’est trouvée la Marine de reconstituer ses approvisionnements avec des poudres de nouvelle fabrication, ces prévisions ont été fortement dépassées, et à l’heure actuelle les commandes s'élèvent :

Pouriles RINANCES at ere NE 9.365.466 POUr AA |GUELLELS SE AR A SEE . 15.082.542 Pour/la Marine RE RE NA UNE 27.538.142

2 AQU

soit une augmentation de plus du double pour la Marine. Pour faire lace à ses besoins exceptionnels, le Service des Poudres a dû activer sa production et consommer tous les crédits qui lui avaient été votés. Comme les crédits sont épuisés, le contrôleur des dépenses engagées au Ministère de la Guerre refuse son visa : la production était arrêtée. Les nécessités impérieuses de la défense nationale ont contraint les Ministres à ouvrir, à titre exceptionuel, au Service des Poudres, un compte de paiements sur avances à régulariser. Cette solution, qui s’imposait, meten évidence par son caractère illégal l'obligation de modifier les règles actuelles du budget annexe. Malgré les efforts de la Chambre, cetteamélioration n’a pas encore pu étreacceptée par le Sénat. Seule, une classification plus large des crédits votés permet au pouvoir exécutif, dans les cas de prorogation des Chambres (loi du 14 décembre 1879), d'ouvrir des créditssupplémentaires par décret. Mesure très insuffisante, qui n’empêchera pas le retour d’errements identiques à la pratique suivie en 1912.

La Chambre, sur un autre point, a été plus heureuse. La loi du 30 mars 1912, article 7,fadmet que les dépenses pour les fabrications non terminées au 31 décembre, seront couvertes au moyen d’avances du Trésor, dont ce dernier sera remboursé lors du paiement des fabrications par les Services consommateurs. Le montant de ces avances est limité à un chiffre déterminé, afin d'éviter l'allocation détournée de crédits supplémentaires.

Enfin, le système des réserves a reparu sous une forme

nouvelle. La loi de finances de 1913 ouvre au budget des Poudres et Salpêtres un chapitre intitulé : « Avances du Ministère de la Guerre pour bâtiments et outillage », et destiné à permettre les acquisitions d'immeubles, constructions neuves, achats et installations d'outillage. Ces avances devront être remboursées par l'Administration des Poudres ; il faudra ouvrir un compte spécial — véritable compte de premier établissement, puisque tout l'outillage du Service a été considéré comme amorti au moment de sa création — pour décriredans la comptabilité le remboursement. Chaque année, le budget des Poudres (compte d’exploitation) fera figurer dans ses prix de cession les amortissements de ces avances. Grâce à ce double jeu de comptes, le Service sera doté d’une véritable comptabilité industrielle, et assurera à ses prix de cession une stabilité beaucoup plus grande que celle qui résulte d’un système d'imputation annuelle des dépenses de premier établissement.

En somme, le budget annexe des Poudres et Salpêtres constitue un bon type de budget de Service industriel. Sou double jeu decomptes et son bilan annuels permettent d’exercer un contrôle précis sur le fonctionnement du Service. Le fonds des approvisionnements généraux assouplit la marche de l’entreprise, permet d'éviter les coalitions de producteurs, procure les matériaux à meilleur compte. Des avances du Trésor permettent d’élaler sur un plus grand nombre d’exercices les dépenses d'établissement, par suite entraînent des améliorations plus rapides, plus productives, et assurent

la continuité des fabrications. Seule, la faculté d’ouvrir par décret des crédits supplémentaires et extraordinaires fait toujours défaut. Contrôle plus étendu pour le Parlement, et plus de liberté pour le Service, telles sont les deux conséquences heureuses de la réforme opérée en 1911.