PAIE

au moins égale à 100 millions, écartait l’hypothèse. La pratique du budget annexe, selon les modalités usitées jusqu’à cette époque, condamnait à reporter à une date indéterminée des travaux considérés comme urgents.

L’inconvénient de créer un déficit nouveau dans le budget général, et l’utilité de donner au nouveau Service l'outillage dont il avait besoin, conduisirent le Parlement, après bien des hésitations, à permettre le recours à l'emprunt. Le principe une fois admis, il fallait en contrôler judicieusement l'emploi, adopter les règles nécessaires pour empêcher la dilapidation du capital amassé. De là la création d’un compte spécial, chargé de retracer toutes les variations survenues daus les sommes provenant de lemprunt. Budget d'exploitation et budget de construction, déposés simultaaémeut, se contrôlent l’un l’autre et permettent ce connaître à tout iustant la situation vraie de la gestion.

Loi du 13 juillet 1911 (article 41 à 70). — L'idée dominante du législateur a été d’assimiler, dans la mesure du possible, le régime du réseau d’État à celui des compagnies concédées.

C’est pourquoi le budget des Chemins de fer de l'État est indépendant du budget général. Ce nouveau budget annexe diffère tout à fait de celui qui existait auparavant. Plus de mélange des recettes et des dépenses, les résultats donnés par l'exploitation peuvent être suivis d’une manière complète. En outre le budget annexe se dédouble en budget d'exploitation, d’une part donnant les prévisions de recettes et de dépenses du Service, l'évaluation des charges

Husson 8

financières et de l’amortissement industriel ; d’autre parte buduet de premier établissement qui indique le coût des: exiensions et améliorations prévues, et qui se solde par l'emprunt. Toute autre manière de procéder ne permet pas de découvrir les manœuvres abusives pour fausser les résultats de l’entreprise. La critique des budgets d'emprunt, valable lorsqu'il s’agit de dépenses publiques ordinaires, ne porte pas en l’espèce, car la ligne de démarcation entre le budget de premier établissement et le budget d'exploitation est très nette. La combinaison de ces deux documents permet de conuaître la position vraie du Service. Les différents textes législatifs : loi du 13 juillet 1911, loi du 28 décembre 1911 relative aux conditions de retraite du personnel, loi de finances du 27 février 1912, et enfin loi du 8 mars 1912 et décret du 9 mars 1912 concernant les obligations des Chemins de fer de l’État, ont spécifié très explicitement les charges du capital à inscrire au budget annexe, première section ou budget d'exploitation. Les dépenses à iniputer au budget annexe du réseau racheté, par exemple, sont les suivantes :

4° Charges du rachat de l'Ouest en intérêts, amortissements, timbre, et frais de service ;

2° Charges en intérêts et amortissement des obligations amortissables,émises par le Ministre des Finances pour faire face aux dépenses d'établissement du réseau racheté depuis. le 1° janvier 1909 ;

3° Montant du droit d'abonnement au timbre payable semestriellement sur les obligations susvisées ;

4° Intérêts des avances que le Ministre des Finances peut faire au réseau racheté, pour le paiement de ses dépenses d'établissement, en attendant la réalisation des - ÉMISSIONS ;

5° Frais de service des obligations ;

6° Charges effectives en intérêts, amortissement et frais accessoires des emprunts, dûment justifiés, émis pour procurer aux Caisses de retraites les fonds nécessaires; supplément des charges résultant de la rétroactivité des retraites du personnel employé sur le réseau racheté.

Doivent être portées en recettes :

1° Annuités de toute nature en intérêts, amortissement, timbre et frais de service, qui étaient à la charge de l'État, lors du rachat, en vertu des conventions avec l'Ouest :

2° Annuités afférentes aux dépenses qui auraient été supportées depuis le rachat par l'État, par application au réseau racheté des articles 4 et 8 de la convention Ouest du 17 juillet 1883, et du 10 décembre 1883 (1) ;

(1) Les articles 4 et 8 de la convention du 17 juillet 1883, approuvée par la loi du 20 novembre 1883, stipulaient que les dépenses de construction des lignes concédées seraient à la charge de l’État, sousréserve d’une contribution de la compagnie de l'Ouest de 25.000 francs par kilomètre, et que l’État prendrait en outre à sa charge, les frais de doublement de voies des lignes dont le produit brut serait inférieur à 35.000 francs par kilomètre. Cette participation de l'État avait lieu sous forme d’annuités, comprenant l'intérêt et l’amortissement des emprunts effectués pour faire face aux dépenses en question. En ce qui concerne les travaux antérieurs au rachat, les annuités qui étaient versées par l’État à la compagnie de l'Ouest seront versées dorénavant à PAdministration des Chemins de fer de l’État.

3. Les annuités dues par des tiers en exécution de conventions antérieures ou postérieures au rachat.

Ainsi le budget d'exploitation pour 1913 est :

Budget d'exploitation proprement dit :

Recettes Rec remmmeret Tree brue Dépenses Fr rErecrcmreechre-crecrtre 225.737.000 26.104.000

Charges du capital :

Dépenses enr ec Cr eeceneee Ce 433.145.000 Recettes ere 0mrrrmtieeer rester 17.170.000

Insuffisance des produits de l'exploitation :

A couvrir par report à la 2° section pour... 773.000 Les lignes en exploitation partielle, à couvrir par le budget des Travaux publics (CHAPITTO AA EN Tr UE en pee 89.098.000 89.871.000

Le budget d'établissement ou budget de construction (2° section du budget annexe) supporte l'intégralité des charges des capitaux dépensés sur les lignes du réseau encore en construction ou à l'étude. En outre, il prend à son compte, par application des errements suivis par les grandes compagnies : l'intégralité des charges des capitaux dépensés dans l'exercice sur l’ensemble des lignes du réseau, à l'exception de celles afférentes aux travaux d'établissement anticipé de secondes voies, le reliquat des charges non inscrites à la 2° section, c’est-à-dire au budget d'exploitation.

Pour 1913 le budget d'établissement en dépenses est :

Au compte du ‘ Au comptedes Trésor ou de

chemins de tiers, rem- Totaux fer. boursable par annuités

Travaux complémentairesde

l'établissement propre-

Mentoule Meter . 74.002.500 9.288.000 83.290.500 Dépenses complémentaires

de l'établissement : ma-

tériel roulant, naval et in-

VEMOTIE MR Te ...... 80.629.800 — 80.629.800 Etudes et travaux de cons-

truction de lignes nou- . velles, y compris para-

chèvements .......... ee 108.150 6.522.650 6.630.800 Dépenses exceptionnelles

afférentes à l’arriéré de

L'OUEST TER ES. — 17.495.000, 17.495.000 Reconstitution, réserve, in-

cendie, et maritime...... — 440.000 440.000 Insuffisance des lignes en

exploitation partielle .... 773.000 — 773.000 Charges nettes du capital .. 1.938.000 — 1.938.000

Les lois du 13 juillet 1911 et du 27 février 1912, séparent en effet les dépenses d'établissement en deux catégories distinctes, suivant que jies travaux incombent à l'Administration du chemin de fer quien supporte les frais, ou sont cutrepris pour le compte d’étrangers (Trésor ou tiers) et remboursables sous forme d’annuilés. Grâce à cette répartition exacte des recettes et des dépenses, entre

les deux sections du budget annexe, les comptes se pré-

seutent avec toute la clarté désirable. Le Parlement est à même de juger la gestion du Service, dans les mêmes conditious qu’un conseil d'administration de société privée. Le nouveau système des comptes répond bien. aux exigences d’une comptabilité industrielle : compte d'exploitation et compte de capitaux faisant ressortir les profits et les pertes de l’entreprise.

A cette réforme, dans les écritures budgétaires, le législateur de 1911 à ajouté certaines mesures destinées à doter l'entreprise d’un mode de gestion vraiment industriel. Ces mesures sont la création d’un fonds des approvisionuemeuts généraux, la dotation d’une réserve d’exploitation, l'aménagement d’un système d'avances du Trésor, et la possibilité d'emprunter.

Le fonds des approvisionnements généraux permet de procéder en temps opportun aux achats nécessaires à la marche du service. Les chemins de fer ne doivent pas être entravés dans leur fonctionnement par le manque de matières : 1l faut que des réserves suffisantes puissent assurer l'exécution des travaux nécessaires. Attendre l’ouverture des crédits annuels pour procéder aux achats, aboutirait souvent à payer des prix exagérés : le brutai appoint d'une commande importante bouleversant les conditions du imarché. Le fonds des approvisionnements généraux agit comme un intermédiaire : sa dotation, indépendante des votes budgétaires annuels, lui permet d’acheterles matières premières au meilleur marché lorsque les cours paräissent avantageux. Lors des cessions aux Services consomima-

teurs, la valeur des produits sera remboursée au moyen de mandats de paiement, établis au titre des chapitres budgétaires auxquels les cessions sont imputables. Ainsi, le Service dispose de deux sortes de crédits : 1° Les crédits budgétaires ordinaires, ouverts par la loi de finances aux divers chapitres du budget ; ces crédits font face à l’ensemble des dépenses de l'exploitation, soit par voie de remboursements aux approvisionnements généraux, s’il s’agit de fournitures prises au magasin, soit par mandat de paiement en faveur des intéressés ; 2° Les pseudo-crédits résultant des disponibilités des approvisionnements généraux. Ces crédits, non ouverts par le budget, sont constitués en réalité par lesolde du compte de trésorerie, et les ordounateurs doivent seulement s’astreindre à ne jamais avoir à ce compte un solde débiteur. Le fonds des approvisiounements généraux n'est autre qu’un compte de trésorerie, dont le crédit est limité par le montant de la dotation initiale et celui des remboursements faits par les Services consommateurs.

Ce compte présente l'inconvénient de compliquer quelque peu les écritures. Alors que jusqu'ici les matières ne donnaient lieu, en comptes-deniers, qu’à l'établissement des pièces justificatives nécessaires pour le paiement des fournisseurs, la coustitution des approvisionnements généraux, la charge d'acheter les matières et de les revendre ensuite à l’exploitation, entraîneront l'obligation d'établir, non seulement toutes les pièces justificatives nécessaires pour l'achat, mais en outre celles indispensables pour les

cessions et le remboursement : le travail est pour ainsi dire double.

Malgré ces complications, et à cause de la plus grande souplesse donnée à l’entreprise, la création d’un compte des approvisionnements généraux coustitue une innovation heureuse.

La réserve d'exploitation, aux termes de l’article 47 de la loi, est destinée à couvrir les dépenses imprévues et exceptionnelles de réfection ou de grosses réparations, autres que celles afférentes à l’arriéré légué par la compagnie de l'Ouest. La dotation de cette réserve est fixée à 4 million pour l’ancien réseau de l'État, et à 5 millions pour le réseau racheté de l'Ouest. Les prélèvements sur cette réserve ne peuvent être opérés qu'en vertu d’une autorisation du Ministre des Travaux publics. Les crédits correspondants seront ouverts par décrets contresignés du Ministre des Finances, et la partie de ces crédits qui n’aura pas été utilisée, au cours d’un exercice, pourra être reportée par décret à l'exercice suivant avec la ressource corrélative. La partie des fonds de réserve qui aura été employée, sera reconstituée au moyen d'un prélèvement sur les recettes qui ne pourra excéder, chaque année, 3 0/0 du produit net ; cette réserve ne pourra ètre employée qu’en valeurs de l'État ou jouissant d’une garantie de l'État.

Il était insuffisant de rendre le budget du réseau indépendant du budget général, 1] fallait le délier de la stricte observation des principes budgétaires : la réserve d’exploitation pare à l'insuffisance éventuelle des crédits, permet

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une gestion plus souple, plus indépendante des autorisations annuelles. Cette réserve évite de faire appel au budget général, puisqu'elle est reconstituée par un prélèvement sur les recettes et non par des crédits ; les fonds nécessaires à des dépenses urgentes sont obtenus sans mettre en jeu l'appareil compliqué des autorisations législatives.

Ces facilités accordées-à l’entreprise, tant par le jeu du fonds des approvisionnements généraux que par l'usage de la réserve d'exploitation, sont toutefois insuffisantes. Leur emploi permet d’attendre l'ouverture ultérieure des crédits, mais comme leur dotation est assez faible, les avantages sont limités. Survienne une crise, un événement subit, qui exigent une intervention immédiate et importante, l'Admivistration des chemius de fer doit, sous peine d’illégalité, attendre la prochaine réunion des Chambres. L'ancien texte de 1882 était plus libéral, puisqu'il accordait en toute . Circonstance le droit d'ouvrir des crédits additionnels par décret, sauf ratification ultérieure des Chambres, dans le délai d’un mois lorsqu'elles sont en session, ou dans la première quinzaine de leur prochaine réunion. L'obligation de demander au Parlement de!sanctionner les crédits, dans le délai maximum de un mois, suffit pour sauvegarder le droit de contrôle des Assemblées. La procédure parlementaire est lente et formaliste, les industries réclament les décisions promptes : il est dès lors fillogique d’exiger l'approbation des représentants du pays pour les suppléments de crédits.

Aux facilités réelles résultant des réserves, la Chambre avait ajouté la faculté de report des crédits d'un exercice à

un autre par simple décret. Mais le Sénat a exigé une loi, diminuant ainsi l’utilité du report. Ainsi constitué, le mécanisme est lourd et peu maniable : le Sénat n’a pu voter avant le 30 juin 1913 le projet de loi de report, à l'exercice 1913, des crédits de la deuxième section des budgets auvexes des Chemins de fer de l'État restés libres à la clôture de l'exercice 1912. Dans son rapport au Ministre des Travaux publics, du 12 décembre 1913, le directeur fait observer avec raison que le mécanisme n’a pu fonctionner en fait, l’Administratior des chemins de fer demeurant privée d’une facilité accordée par la loi.

L'innovation la plus intéressante de la loi de 1911. a été d'assurer au Service des ressources indépendantes du vote des crédits, de faire payer les charges de premier établissement par l'emprunt. Désormais, le réseau dispose d’un système financier normal, lui donnant le moyen de se pourvoir logiquement en travaux neufs et complémentaires. Le pouvoir d'emprunter est entouré d’ailleurs de nombreuses et légitimes restrictions : l'emprunt n’est possible que pour les dépenses énumérées par la loi (art. 44) ; le maximum des émissions est déterminé chaque année par la loi de finances (1). Dans la limite-de ce maximum, }e inontant des émissions successives sera déterminé par le Mi-

(1) Le Ministre des Finances peut faire à l'Administration du réseau de l'État, en attendant la réalisation des émissions autorisées, des avances sur les ressources de la dette flottante jusqu'à concurrence du maximum autorisé par Ja loi de finances. Il fixe le taux d'intérêt de ces avances (art. 46). s

uistre des Travaux publics ; le taux et l’époque des émissions, la nature, la forme et le mode de transfert des titres, le mode et les époques de paiement des intérêts, seront fixés par décret. Les fonds d'emprunt seront exclusivement affectés aux besoins des Chemins de fer de l'État : une comptabilité spéciale devra être tenue à cet effet, au titre de chacun des budgets annexes des Chemins de fer de l’État, il sera ouvert une deuxième section qui comprendra en recettes le montant des dites ressources, en dépenses, les dépenses énumérées à l’article 44. Les emprunts devront être amortis dans un délai maximum de 50 aus (1). Les obligations toujours remboursables au pair, par anticipation, rendent la conversion possible à toute époque. Si ce procédé présente l'avantage de permettre une geston vraiment industrielle, il conduit de plus à ce résultat très précieux de distinguer, d’une façon très nette, la dette de l’État-pouvoir de celle de l'État-industriel. Le principe des dettes séparées a été critiqué par ces mêmes écono-

(1) En ce qui concerne la période d'amortissement, le délai de T0 ans, prévu pour chaque série d’obligations, se justifie par ce fait que l'État n’est pas lié comme les compagnies par une durée de concession ; il avait été d’abord question de prévoir l’amortissement final de toutes les obligations au 31 décembre 1956 (date d'expiration de la concession de l’ancienne compagnie de l'Ouest) sous la réserve que, si le régime financier des emprunts des compagnies venait à être modifié, cette même modification serait apportée aux conditions des emprunts des Chemins de fer de l'Etat. Cette solution a été écartée, afin d'éviter de lier pour l'avenir les deux questions de modification du régime financier des emprunts des compagnies, et de prorogation des concessions.

mistes qui estiment qu’un pays bien organisé doit avoir une dette unique comme un budget unique. Il est permis de constater combien il est important de pouvoir se rendre un compte exact du rôle de chaque Service'dans l’'augmentation de la dette : les responsabilités deviennent plus évidentes, les économies plus faciles.

Outre ces avantages de simple opportunité, la séparation des dettes se justifie par des raisons de principe. Entre la dette publique proprement dite, due aux travaux publics, aux nécessités militaires, et la dette industrielle, contrepartie du capital avancé aux entreprises de l’État, il existe deux différences capitales : quant à leur émission, et quant à leurs amortissements.

L'emprunt fait par l'État, en vue d'augmenter le capital d'un Service industriel exploité de façon à couvrir ses frais, ne doit pas constituer une charge publique : c’est une opération commerciale, en tous points semblable à l’émission d'obligations par une société anonyme. Son opportunité ne dépend pas de la balance plus ou moins favorable du budget général ; elle repose uniquement sur la situation présente et l’avenir du Service spécial qu'il devra alimenter. Celui-ci porte à son compte de profits et pertes l’intérêt des capitaux dontil dispose, il fixe en conséquence son prix de revient. Pour le Trésor, c’est une opération blanche. L’emprunt, ainsi contracté, ne vient pas diminuer du poids des charges annuelles qu'il entraîne les disponibilités du Ministre des Finances. Il ne pèse que sur l'entreprise qu’il féconde comme capita!.

L'opportunité d'un emprunt pour travaux publics, au contraire, sera soumise à des considérations d’un autre genre : élasticité du budget, situation fiscale

De même, au point de vue de l’amortissement. L'Étatpouvoir a intérêt à amortir sa dette pour diminuer ses charges permanentes, mais il ne peut le faire avec efficacité que si son budget est en excédent. Sinon, il creuse un trou pour en boucher un autre : l'amortissement est utile, il n’est pas toujours nécessaire.

L'État-gérant d'industries se trouve dans une situation toute différente. Lui aussi connaît un amortissement qu'il peut opérer lorsque ses bénéfices sont suffisants : c’est le remboursement du capital emprunté; mais à côté de cet amortissement, 1l doit pourvoir à l'amortissement industriel qui n’est qu’un mode de conservation du capital qu’on lui a confié. S'il l’omet, non seulement il n’amortit pas, il « désamortit ». |

La méthode des amortissements industriels, prélevés sur les bénéfices du capital, doit se proposer non seulement le renouvellement, à une certaine époque, d'un capital matériellement identique à celui qu'on détient, mais l’acquisition d’un capital économiquement de même valeur, en tenant compte de tous les progrès des sciences appliquées à l’industrie, et de toutes les modifications matérielles qu’elles nécessitent.

Pareil amortissement n’est pas facultatif: son calcul est un des éléments importants de la fixation du prix de revient, et son oubli transforme les comptes en faux bilans.

Le budget fut-il en déficit, cet amortissement industriel doit être opéré; la dotation nécessaire ne sera pas calculée d’après les exigences politiques, ce sont des considérations techniques qui permettent d’en fixer le montant. Si la dette est rigoureusement une, on verra l’État méconnaître la distinctiov entre l’amortissement-remboursement et l'amortissement nécessaire : l’un sera suspendu en même temps que l’autre.

La nouvelle organisation des Chemins de fer de l’État évite cet écueil, grâce à la séparation des dettes politiques et industrielles. Cette distinction a l’avantage de souligner l'obligation qu'il y a de compenser la moins-value du capital par suite de l’usure de telle machine ou de tel bâtiment ; et le Ministre obtiendra plus facilement gain de cause s’il demande un crédit global pour l’amortissement de l’ensemble de la dette.

Mais la loi de 1911 refuse à l'Administration des chemins de fer la faculté d'obtenir l'ouverture de crédits supplémentaires par simple décret. Cette règle marque un fâcheux recul, puisque le décret du 24 mai 1878 donnait au Ministre cette faculté. Le budget d’une exploitation industrielle, comme celle des Chemins de fer de l'État, ne saurait se renfermer dans les limites rigoureuses de prévisions établies un an à l’avauce. Les variations des échanges commerciaux, des courants du trañc, les exigences les plus inattendues des industries les plus diverses, échappent aux prévisions les plus compétentes et les plus autorisées des industriels et des commerçants. Le rejet par le Sénat de: cette faculté

est d'autant plus regrettable, que le nouveau budget des chemins de fer a, dans le but de renforcer le contrôle du Parlement, multiplié le nombre des chapitres : d’où multiplication corrélative des demandes de crédits supplémentaires, et assujettissement du réseau aux complications d'ordre administratif, et aux longues formalités qui ne manqueront pas d’entraver ses services.

Le décret du 27 janvier 1914, sur l’organisation financière du réseau, a cherché à se rapprocher autant que possible du régime des compagnies privées, tout en tenant compte des légitimes exigences du contrôle finaucier et judiciaire. Ce décret s’est efforcé de donner plus de liberté et d’aisance à l'exploitation par l’État, en faisant fléchir partiellement les règles des marchés, en décentralisant l’ordonnancement et le paiement des dépenses, en modifiant les conditions du contrôle administratif et judiciaire.

Les marchés de travaux et fournitures relatifs aux Services publics sont, en règle générale, soumis aux dispositions strictes du décret du 18 novembre 1882, qui prescrit la concurrence et la publicité. Ce procédé, qui à pour but de mettre le Trésor à l'abri des collusions entre fournisseurs et agents administratifs, et les fonctionnaires à l'abri du soupçon, comporte des formalités, des complications, des lenteurs et des frais parfois considérahles. Une gestion industrielle ne doit pas être entravée par des réglementations trop étroites. D’où, l’article 9 du décret, en vertu duquel le directeur, d’une façon générale pour tous les travaux, fournitures... décide s’il faut recourir à l’adjudi-

cation publique, exécuter à l’amiable, effectuer en régie ou procéder aux achats sur simple facture. Réforme intéressante, puisqu'elle donne à l'Administration une liberté complète pour les marchés de travaux publics et de fournitures.

La décentralisation de l’ordonnancement et du paiement de certaines dépenses, les changements introduits dans le contrôle administratif et judiciaire, concourent à dégager la gestion des Chemins de fer de l’État d’une réglementation trop bureaucratique et paperassière.

Malgré l'absence du bilan annuel, donton n’a pas pensé devoir doter cette organisation uouvelle, peut-être à cause des très grosses difficultés de son établissement, surtout en ce qui concerne l'ancien réseau d’État, on peut affirmer que les Chemins de fer de l’État possèdent actuellement une organisation finaucière ayaut un caractère nettement industriel, qui permettra la réalisation des importants programmes élaborés pour la mise en valeur de l’ensemble du réseau. |

“a CHAPITRE VII