LE SYSTÈME DE L'AUTONOMIE BUDGÉTAIRE

Liberté absolue laissée au Service. — Seuls les comptes sont examinés par le Parlement. — Exemple de la Suisse et inconvénients du système.

L’autonomie financière des exploitations industrielles de l'État est préconisée par plusieurs auteurs, et constitue d’après eux le mode rationnel d'organisation. Entièrement libérée de ses liens avec les finances de l'État-pouvoir, l’administration du Services sera capable de lutter avantageusement avec les industries privées. Désormais, plus de ces confusions néfastes pour l’essor de l’entreprise, plus de ces interventions politiques nuisibles à l'autorité des dirigeants ; le Service, bénéficiaire exclusif de ses améliorations, sera amené à se doter des instruments nécessaires à son développement. Libre de se procurer lessommes indispensables à la création et à l’entretien de son outillage, il devra en prévoir l’amortissement rapide sur les bénéfices recueillis. Tout naturellement, ses comptes distingueront clairement

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les dépenses d'exploitation et les dépenses de premier établissement : chaque année les profits et pertes traduiront les résultats financiers de la gestion. Grâce à cette responsabilité pleine et entière, les administrateurs auront le souci d'assurer une bonne gestion, puisqu'ils n’auront plus l& possibilité de décharger dans des comptes MODE les. renseignements relatifs à leur direction.

Cette séparation des pouvoirs politiques d’avec l’administration des entreprises industrielles s'impose. Les Assemblées ne peuvent plus à leur égard user de leurs prérogatives d'établir le budget, de fixer arbitrairement le moutant des dépenses et des recettes. Il ne s’agit plus, en l’espèce, d'impôts : le projet présenté n’est que l’exposé financier de la situation probable de l’entreprise, et l’examen des Chambres ne doit plus être guidé que par des principes: généraux visant l'intérêt de l’exploitation. Maintenir au Parlement le droit de modifier à son gré les chiffres du projet, en dehors de tout consentement de l'Administration intéressée, c’est substituer la responsabilité collective d’ua corps délibérant à la responsabilité personnelle des directeurs. D’ailleurs, dans les exploitations industrielles le budget, au sens propre, a très peu d'importauce. L’industrie privée ne se sert pas à vrai dire de budget, au moins daus le sens rigoureux et avec la portée qui sont donnés à ce document en comptabilité publique. L'activité des établissements commerciaux et industriels plus souple, à peu près complètement libre dans les limites que lui tracent les actes de société, s'accorderait difficilement d’un pro-

gramme trop rigide, qui ne ferait pas une part suffisante à: l’imprévu qu’entraîuent la concurrence quotidienne et les. couditions éminemment variables du marché économique. . Si, daus toutes les entreprises un peu importantes, et spécialement dans celles qui sont plus ou moins monopolisées, on dresse des programmes de travaux et de dépenses, né-cessairement basés sur des ressources existantes et aussi sur des prévisions de recettes, il ne s’agit pas là de budgets, actes financiers dont le législateur a défini la forme et pré-. cisé la portée. Transportée dans le domaine des entreprises. industrielles d’État, l'institution du budget ne peut conserver ses caractères essentiels : elle devient un simple acte administratif qui ne saurait modifier ou éluder aucune : loi (1). Le budget annuel est peu de chose : seul le compte annuel donne une idée de l’entreprise. L'examen

(1) Le décret du 31 mai 1862, dans son article 765, relatif au budget spécial des Monnaies et Médailles, contient une application intéressante de cette idée: « Les crédits ouverts par la loi annuelle de, finances, pour les dépenses du service de la fabrication des Monnaies et Médailles, sont employés par le Ministre des Finances et réglés définitivement d’après le montant des recettes effectuées, sans qu’il y ait lieu, en fin d’exercice, d'opérer des annulations et d'accorder des suppléments de crédits pour les différences entre les produits réalisés et les crédits approximativement ouverts ». Donc le Parlement n’ouvre à ce budget que des crédits approximatifs, crédits que l’administration : peut librement dépasser : au cours de l'exercice, inutile de demander des crédits supplémentaires, en fin d’exercice, pas d’annulation de crédits. C'est la liberté complète : ce que l’on demande à cette comp. : tabilité industrielle, c’est un simple bilan. L'idée était fort juste: dans : un budget industriel la dépense est fonction de la recette, et cette * même idée se retrouve dans le projet de M. Bénaezet, de n’ouvrir que pour-ordre les crédits du budget des Poudres.

de la gestion sur la base des résultats réels de l'entreprise constitue le seul contrôle possible. Il est impossible de déterminer à l'avance les recettes et les dépenses d’un pareil budget. Les recettes sont déterminées, quant à leurs sources, par la législation ; mais c’est le trafic qui en fixe les chiffres, et il ne se laisse pas commander. Pour les dépenses, celles qui concernent les traitements sont. connues et fixées par la loi, mais celles pour le matériel dépendent du marché universel. Dans de pareilles conditions, l'intervention parlementaire ne peut trouver aucune place. L'administration de l’entreprise doit mettre en jeu sa responsabilité technique et financière : le Parlement ne peut agir qu’a posteriori pour examiner les comptes. Ainsi, sera appliqué le grand et fécond principe de la division du travail qui préside à la vie économique moderne, et avec lequel, dans leur coopération aux entreprises industrielles de l’État, les autorités politiques doivent toujours compter davantage (1).

Cette autonomie a en outre le grand avantage de dé-

(1) Bans une société anonyme, pas de budget de prévisions : seul un compte de gestion, de faits acquis, de résultats définitifs. Pour la gestion de cette affaire industrielle, il y aura un conseil d'administration qui déiègue ses pouvoirs à un directeur ; à côté de ce conseil, il y a l'assemblée générale des actionnaires. A la fin de chaque année, l'administration dresse un inventaire, puis un bilan qui renseigne exactement sur la situation active et passive, et en outre un compte profits et pertes. N'est-ce pas une solution analogue qui s'impose ici, et ne convient-il pas de procéder, quand il s’agit de l'État industriel, comme procèdent les compagnies industrielles ? Ge qu’il faut, c’est moins un

budget de prévisions qui précède l'exercice, qu'un compte qui le suit.

charger le budget général des Services perturbateurs de l'équilibre, de supprimer en grande partie les crédits supplémentaires ou extraordinaires. Les écarts entre les pré- visious et les réalisations sont inéluctables, dans ces éntreprises soumises à tous les aléas de la lutte économique. Les artifices employés par le Ministre des Finances pour réaliser, dans le projet primitif de budget, l'équilibre des recettes et dépenses, ne résistent pas à la pression des événements. L'édifice laborieusement échafaudé est bouleversé ; il faut faire appel à des expédients de trésorerie pour combler le déficit. La dette flottante s'alourdit et pèse sur le marché. Quelle que soit l'exactitude des prévisions, l’écart existera toujours. Que ce soit d’ailleurs dans le sens d’une plus-value derecettes, le danger est le même :les Ministres seront forcés de consentir des dégrèvementsde taxes, des augmentations de dépenses. Avec l'autonomie, aucune de ces comphcations n’est à redouter. Dans les années favorables, les excédents de recettes iront grossir les réserves et permettront de parer aux insuffisances des années de déficit. Les grosses améliorations qui nécessitent des capitaux 1mportants ne grèveront plus la dette flottante : par un judicieux appel au crédit, l’entreprise pourra effectuer les travaux nécessaires. Les finances publiques ne pourront que profiter d’une semblable situation, grâce à l’accroissement d’activité qui en résultera pour le pays.

L’'autonomie ne procurerait pas que ce seul avantage à l'État : l'indépendance absolue du Service serait en effet difficilement concevable. Bénéficiant, par suite de sa situa-

tion privilégiée, d’une situation particulièrement avantageuse, le Service industriel d’État doit payer les bénéfices dont il profite. La Caisse des dépôts et consignations, éta- “blissement autonome, verse tous les ans au budget général des sommes importantes. Toute autre exploitation, dotée de l’autonomie, pourrait être soumise à des règles semblables. En dehors de cette obligation, le Service serait libre de gérer ses fonds au mieux de ses intérêts. A l’abri de la pression des politiciens, les autorités responsables de l'exploitation peuvent prendre les mesures nécessaires pour remédier aux crises économiques : licencier le personnel, diminuer la productiou. Son essor ne sera plus lié à la situation financière du moment, mais dépendra de ses facultés propres.

L'exemple de la Suisse est particulièrement instructif ; lorsqu’en 1897, l’Assemblée fédérale fixa les bases de l’organisation administrative du réseau, elle accorda au nouveau service une autonomie presque complète. Elle réserva -sans doute aux autorités fédérales l'approbation de la gestion financière et des travaux de premier établissement, mais en dehors de ces restrictions nécessitées par les prérogatives gouvernementales, le pouvoir central ne fut

investi que d’un droit de contrôle analogue à celui exercé antérieurement sur les compagnies privées.

Laïdirection du chemin de fer et la responsabilité de la bonne marche des services appartiennent à des autorités particulières : à la direction générale des chemins de fer fédéraux, et aux Directions d'arrondissement qui agisseut

‘en qualité de pouvoir exécutif, au Conseil d'administration, et aux Conseils d'arrondissement qui ont en quelque sorte le pouvoir législatif. L'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral interviennent comme autorité suprême : leur intervention étant limitée à l’approbation du compte annuel et du rapport de gestion, au vote du budget et aux décisions concernant les lignes nouvelles. Cette organisation originale a eu pour but de dégager autant que possible les chemins de fer de la politique, et de leur donner une comptabilité distincte de celle de l’État.

L’autonomie des chemins de fer fédéraux est réelle : l'Administration se considère comme une autorité irdépendante : le rapport de gestion désigne les autorités fédérales sous le nom « d’autorités de surveillance ». Le caractère de cette autonomie a été mis en lumière, lors d’une discussion qui eût lieu, en 1902, entre les deux Chambres sur la façon de voter le budget des chemins de fer. Ce budget est établi de la façon suivante : les Directions d'arrondissement soumettent chacune leur budget au Conseil d'arrondissement qui l’envoie à la Direction générale, cette dernière examine les divers projets et y ajoute le sien : le tout est transmis au Conseil d'administration. Celui-ci l’étudie, et rédige les propositions définitives qui sont envoyées au Conseil fédéral pour recevoir l'approbation de l’Assemblée. Dans son message du 12 juin 1902, le Conseil fédéral examina sur quoi devait porter l’examen du Parlement. Pour les recettes, le Conseil fédéral décida de faire abstraction d’un examen détaillé du budget des recettes. Pour les dépenses d’exploi-

tation : personnel, matériaux, houille, rails, matériaux de graissage.…. l’Assemblée ne jugea pas avoir à intervenir. Seule, l'intervention des Chambres se comprenait pour les coustructions : toutefois, le préavis de la Direction générale lui sembla nécessaire. La Commission du Conseil-des États, dans un rapport remarquable, entra si bien dans les vues du Conseil fédéral, qu'elle alla beaucoup plus loin : elle proposa d’amender la loi de rachat en dessaisissant l’Assembiée fédérale du droit de voter le budget. A son point de vue, l’Assemblée doit se borner à l’examiner en bloc, en tous cas, elle ne doit pas le modifier unilatéralement sans l’Administration des chemins de fer fédéraux. Le Conseil national refusa de se laisser dessaisir du droit de voter le budget, mais lui aussi proclama hautement que son intervention devait être modeste : « notre compétence se borne à rechercher si le budget est établi en conformité de la loi ». Les Chambres ont donc pleinement appliqué le principe de l’autonomie des chemins de fer de l’État : administration et finances sont bien séparées de celles de la Confédération.

L'organisation financière du réseau constitue la partie la plus originale de l’œuvre fédérale. Les bénéfices de l’exploitation ne sont plus incorporés dans les ressources générales du budget, et les capitaux nécessaires pour effectuer les dépenses de premier établissement et de réfection, ne sont plus imputés au budget. |

La comptabilité des chemins de fer fédéraux est distincte de celle des autres services, et tenue de manière à ce que la situation financière puisse, en tout temps, être exacte-

ment établie. Le souci de commercialiser l'exploitation du réseau. suisse, s’est affirmé par l'extension, à l’Administration fédérale, du régime imposé par la loi du 27 mars 1896 aux entreprises privées similaires. Le bilan, le compte profits et pertes, et le compte capital, dressés chaque année, donnent les résultats réels de l’entreprise.

Le bilan comprerd, à l'actif, les dépenses de construction au; englobent à la fois les frais relatifs aux installations fixes, au matériel roulant et°au mobilier. Les sommes inscrites sous ces différentes rubriques figurent intégralement dans le bilan, aussi longtemps que les objets qu’elles ont servi à acquérir demeurent dans le patrimoine des chemins de fer fédéraux. Cependant, pour tenir compte de l’usure de la superstructure et du matériel roulant, un fonds de renouvellement, inscrit au passif du bilan, est constitué par des versements calculés de manière à correspondre à leur dépréciation effective, et prélevé sur les bénéfices annuels.

Sont inscrits en outre, à l’actif du bilan, les travaux non achevés qui seront reportés ultérieurement au compte de construction, les capitaux disponibles et les créances. De plus, certains comptes temporaires, devant être amortis progressivement, figurent à l'actif bien qu'ils n’aient pas de représentation matérielle. Parmi les comptes de cette nature, il est permis de signaler l’excédent du prix de rachat sur la valeur de l'actif des anciennes compagnies, les frais d’émission des emprunts, et enfin les pertes provenant de l’exploitation.

Au passif du bilan figurent, d’une part, les dettes conso-

lidées ou temporaires, d'autre part, le fonds de renouvellement et le compte d'amortissement. Ce dernier compte, créé en vertu de la loi du 18 octobre 1897, doit servir à amortir toutes les dépenses de premier établissement, au cours des soixante années qui suivent l’époque où elles ont été inscrites sur les comptes des chemins de fer fédéraux. Enfin, la loi fédérale de 1897 prévoit la constitution d’un fonds de réserve, alimenté par les bénéfices annuels et destiné à couvrir éventuellement le déficit d'exploitation. Les prélèvements de cette nature doivent cesser d’être opérés, lorsque ce fonds aura atteint cinquante millions.

Le compte profits et pertes doit faire face aux charges annuelles de l’entreprise, aussi bien celles provenant d’engagements envers des tiers que celles résultant des prescriptions légales. Il est tenu d’acquitter les intérêts des emprunts, et de prélever pour l’amortissement et pour le fonds de renouvellement les sommes fixées par le législateur. Pour faire face à ces dépenses, le compte profits et pertes dispose des bénéfices d’exploitation et des bénéfices des capitaux disponibles. De plus, chaque année il est prélevé, sur le fonds de renouvellement, les sommes consacrées à la reconstitution de la superstructure du matériel roulant.

Eufin, le compte capital est alimenté, d’une part par les emprunts, d'autre part par les sommes consacrées chaque année à l'amortissement légal. Il doit faire face au remboursement des obligations venant à échéance, et au paiement des travaux neufs.

Quels ont été les résultats donnés par cette organisation ?

Les dépenses d'administration, dont on se flattait de diminuer le montant grâce à la disparition des sociétés qui se partageaient le réseau, ont au contraire augmenté d’un million. De 1903 à 1910, le coefficient d'exploitation est passé de 65,53 à 70,32. Les salaires ont haussé, le personnel a augmenté, le trafic a crû sans amener une augmentation correspondaute des ressources : tous ces déboires ont provoqué, chez les économistes de l’école libérale, un plaisir évident, illustrant selon eux les conséquences fatales de la reprise par l’État d’une grande industrie (1). À lafin de 1909, les déficits accumulés dépassaient 9 milhoos : rien n’avait servi de doter les chemins de fer fédéraux d’une organisation financière se rapprochant de celle des établissements industriels, rien ne pouvait suppléer à l’incompétence essentielle de l’État à diriger une entreprise de rapport. |

Depuis 1909, les faits ont répondu à cette objection : la crise consécutive au rachat a pu être surmontée. Grâce à la comptabilité en usage, le mal a été dévoilé au grand jour, et l'urgence d'y remédier a été reconnue de tous : les dépenses ont été comprimées, et le coefficient d'exploitation ramené à 65,48.

Mais précisément, au cours de cette longue crise, divers incidents démontrèrent qu’on n'avait pas réglé avec assez de précision les rapports entre la Direction générale et le Conseil fédéral. Le 8 décembre 1908, le colonel Secretan disait

(1) Paul Leroy-Beaulieu, L'État moderne et ses fonctions, p. 264.

au Conseil national : « Votre Commission est arrivée à cette conviction, qu’on s’est trop attaché à rendre la Direction générale et l’admiristration des chemins de fer fédéraux indépendantes du Conseil fédéral ; on a omis de maintenir, entre cette administration et les pouvoirs publics, le contact nécessaire et la subordination indispensable. Avec leur Direction générale presque toute-puissante, leur Conseil d'administration qui se donne, à côté de l’Assemblée fédérale, l'allure d’un Parlement au [petit pied, les chemins de fer fédéraux constituent aujourd’'huiun État dans l’État, qui négocie avec le Conseil fédéral, et supporte malaisément le contrôle des Chambres. Il est grand temps que le Conseil fédéral reprenne toute l’entreprise en main, que la Direction générale lui soit immédiatement subordonnée, et que l’on fasse disparaître de l’organisation actuelle, les complications inutiles et surtout préjudiciables qui n’existent dans aucune autre administration fédérale ».

La question est surtout grave au point de vue des emprunts. Le Conseil fédéral est responsable des finances de la Confédération, il ne saurait assumer cette responsabihté, si d’autres que lui peuvent engager des négociations dans lesquelles se discute le crédit de la Confédération. Depuis 1910, les droits du Conseil fédéral ont été nettement établis : le pouvoir politique possède la haute main en matière financière.

Bref, le régime primitif de l’autonomie financière, à peu près complète, a été peu à peu tempéré par des règles qui en font un système semblable, dans ses grandes lignes, à

celui de nos chemins de fer de l’État. L'autonomie est incompatible avec le régime parlementaire qui fait peser sur les Ministres la responsabilité de la gestion publique : le Service industriel d’État doit rentrer dans le cadre général des grands Services publics.