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Jassignation de certaines recettes à certaines dépenses déterminées a été considérée comme essentielle à une bonne gestion financière. Aujourd’hui, il est admis que les recettes publiques doivent former un fonds unique, dans lequel se confondent tous les revenus de l’État saus distinction d’origine. Ce principe est formulé dans le décret du 31 mai 1862, article 162 : « la loi annuelle des finances ouvre les crédits nécessaires aux dépenses de chaque exercice ; 1l y est pourvu par les voies etmoyens compris dans le budget des recettes ». Si cette formule n’est pas très claire, la règle est néanmoins certaine et a été maintes fois rappelée au Parlement. Ainsi, en 1892, M. Rouvier déclarait à la Chambre : « Lorsque, sous prétexte de corrélation entre certaines receties et certaines dépenses de l'État, on prétend ne voir daus ces recettes et ces dépenses que des comptes d'ordre, on perd de vue ce principe supérieur que toute recette budgétaire, quelle qu’elle soit, appartient, non à tel Service spécial, maïs à l'ensemble du budget. L'État français n’a à accepter aucune affectation particulière d'impôts. Tous les revenus publics doivent, quelle que soit leur origine, concourir indistinctement au fonctionnement de la masse des services

publics (1) ».

Le budget est annuel. Cette annualité n’est d’ailleurs inscrite dans aucune loi spéciale, n1 même dans nos constitutions. Pourtant son existence ne fait de doute pour per-

(1) J. Officiel, Chambre. Documents parlementaires, p. 366.

sonne : elle est consacrée d’ailleurs par les lois annuelles de finances qui ont soin de répéter, à chacun de leurs articles, et de mentionner à l’article final, que les autorisations de recettes et de dépenses sont exclusivement données pour la seule année dont le budget porte la date. Grâce à ce principe, le droit budgétaire des Assemblées est sauvegardé. Ces grandes règles, dégagées à la suite de la longue pratique des Chambres, sont pour beaucoup d'hommes d'État définitives : l'idéal des assemblées ! doit tendre à les réaliser complètement. « En matière financière, dit M. Stourm, la régularité a une si grande et incontestable valeur, elle constitue une si puissaute sauvegarde, qu'il importe de s’y attacher en toute circonstance et de l’encourager énergiquement. L'édifice budgétaire, solidement construit et bien défendu jusqu'ici, n’abritera les finances publiques avec sécurité que tant qu'il restera debout. »

Mais une tendance nouvelle se manifeste qui voit, dans le maintien intangible de ces règles, une véritable survivance historique nuisible à la bonne gestion des finances publiques qu’elles ont pour but de sauvegarder.

L'orientation moderne des activités de l’État, le développement de son industrialisme, créent une situation nouvelle à laquelle 1l ne peut être pourvu par la pure et simple application de ces principes anciens (1).

(1) Nous n’aurons d'évaluations et de prévisions budgétaires sincères que lorsque, d'une facon générale, nos écritures financières auront été modernisées par des procédés utilisés partout, maintenant, à l’étran-

La règle de l’universalité, si juste lorsqu'il s’agit de receltes provenant d'impôts et de dépenses payées avec ces recettes d'impôts, ne saurait être éteudue dans toute sa rigueur aux entreprises industrielles. Etablie pour permettre au contribuable d'apprécier ses charges et l'usage fait de l'argent versé par lui dans ies caisses du Trésor, elle garantit l’exercice de la souveraineté nationale qui veut qu'aux yeux de tous apparaissent les charges de l'impôt. Mais, pour uue entreprise industrielle, il ne saurait en être de même : son but est de rendre des services particuliers aux individus, et les recettes qu’elle procure ne présentent pas la moindre analogie avec les impôts, perçus en vertu de la souveraineté de l'État. Ne serait-ce pas abuser étrangement des contribuables, que de faire entrer dans le budget ces Services publics qui ne représentent pas un impôt perçu sur eux ? Et, d'autre part, n’est-ce pas effrayer à tort le contribuable que de comprendre, dans les charges du budget général, les dépenses corrélatives de ces Services, toujours couvertes, toujours payées par les particuliers pour les services qu’elles leur rendent. Ces recettes et ces dépenses, dans la proportion où elles se compensent, ne font que traverser le budget, et par suite ne doivent y figurer que pour la différence. L'observation de l’article 43 du décret du 31 mai 1862, qui énonce le principe de l’universalité, lorsqu'elle est poussée trop loin devient déraisonnable : le principe, malgré sa rigueur, ne demande pas

ger et dans les industries privées. — Louis Martin, Chambre des députés. Séance du 15 mars 1913. — J. O. du 16 mars, p. 4105.

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une application aussi excessive. Ainsi, en 1818, lors de la discussion de la loi du 15 mai, un député demanda qu'on ft apparaître en recettes et en dépenses les remises des débitants de tabacs. Ces remises, disait-il, doivent figurer parmi les recettes parce qu'elles constituent une véritable contribution payée par le public du fait du monopole des tabacs ; elles doivent, d'autre part, figurer en dépenses, puisqu'elles forment le salaire des débitants. Le directeur général des Contributions indirectes objecta qu’on ne saurait porter en recettes ce qui n’a pas été perçu, ni porter en dépenses ce qui n’a pas été réellement payé. Les remises des débitants n’ont pas le caractère d’appointements, mais de bénéfices commerciaux. « Ce que j’ai dit, ajoutait-il, ne tend pas à refuser les renseignements nécessaires. Tout sera détaillé et mis sous les yeux de la Chambre. » En effet, le compte définitif des recettes mentionne maintenant chaque année, à titre de renseignement, l’importance des remises allouées aux débitants de tabacs. Mais le budget lui-même continue à ne pas les comprendre dans ses évaluations, composées exclusivement du produit net des ventes. De même, à propos des fonds de trésorerie, il a été reconnu qu'on ne saurait distinguer, en recette et en dépense dans les budgets, les opérations des comptes-courants du Trésor avec ses divers correspondants, lesquelles s'élèvent à 30 ou 40 milliards en recettes, à 30 ou 40 milliards en dépenses : le solde net créditeur ou débiteur suffit.

Or, n’en est-il pas absolument de même pour ces services

industriels, dont les recettes et les dépenses devraient, selon Husson 2

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la rigueur du principe de l’universalité, figurer avec tous les détails au budget général. En noyant ainsi leurs opératious dans la masse du budget, on renonce à pouvoir se rendre compte des résultats donnés ; au lieu de faciliter, c’est rendre illusoire le contrôle du Parlement. La dispersion des dépenses à des chapitres multiples, l'inseription des recettes sous diverses rubriques, rendent tout examen impraticable, faussent tous les résultats. Bien plus, la stricte observation de ce principe de laniversalité aboutit à dérégler la marche des entreprises industrielles : elle fa— cilite la dissimulation, constitue une prime à l'exagération des frais, puisqu'elle ne permet pas de connaître les prodigalités, les manques de prévoyance et d'initiative, le bon fonctionnement d’un Service.

Mais qu'on mette en face les unes des autres les recettes: et les dépenses du Service, qu’on les isole de la masse générale, de suite ces inconvénients disparaissent : la progres sion de leur nombre peut alors être suivie d'année en année. Ainsi, impossibilité de mettre dans un même document, les. recettes et les dépenses qui correspondent à cette activité: nouvelle de l'État, rend la spécialisation obligatoire. Le priveipe de l'unité budgétaire, inadéquat, doit être modifié. M. Léon Say le reconnaît d’ailleurs la-même : « L'unité est uu principe de clarté, dit-5}, mais il ne faut pas l’apphiquer de manière à produire l'obscurité. À Flancienne unité absolue, qui pouvait bien n’être que confusion, on a substitué une diversité d'opérations spéciales qu’on a rattachées. au budget général par un lien très direct. Notre budget.

aëtnel est plein de ces distributions intérieures, et l'avenir prépare beaucoup d’autres nécessités d'aménagements analogues s’il doit, par exemple, augmenter encore les attributions de l’État et le charger de diriger certaines. industries. Nous avons des budgets spéciaux qui contiennent. les recettes et les dépenses de la Monnaie, de l’Imprimerie Nationale, des Chemins de fer de l'État, qui ne figurent au: budget que pour des soldes, mais dont on peut étudier les. détails en pénétrant dans le compartiment qui leur est réservé, beaucoup plus facilement que si leurs dépenses. étaient confondues avec les dépenses générales de l'État, et leurs recettes avec les recettes générales » (1). D'ailleurs, ce principe de l’unité budgétaire n’a pour lui nil’ancienneté. ni l’universalité. Proclamé en 1815, et reconnu en 1822, nous avons vu qu'il avait été violé, à maintes reprises, par la création de caisses occultes et de comptes spéciaux. En Allemagne, en Prusse, en Belgique, en Angleterre, ik existe, à côté du budget général, des budgets ou des comptes spéciaux alimentés par l'emprunt et sur lesquels sont imputées toute une catégorie de dépenses particulières.

De plus, dans beaucoup de cas l’unité est une cause de désordre. La situation budgétaire, lorsque le principe est strictement appliqué, résulte de la soustraction dela somme des dépenses de celle des recettes. Tout le monde aperçoit de suite le vice de cette opération : il suffira de ralentir ou d'arrêter les constructions pour faire apparaître le prétendu

(1) Léon Say, Rovue des Deux-Mondes, janvier 1885.