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excédent ! Certes, le principe de l'unité appliqué avec des tempéraments fut, à son heure, un principe bieufaisant : 1l a mis fin à ces emprunts à jet continu où le crédit de la France aurait pu définitivement sombrer. Mais il est devenu peu à peu, au fur et à mesure qu’on perdait de vue sa Justification primitive, uu dogme indiscutable, « pratiqué comme une religion, ilest en grande partie la cause de notre malaise financier (1) ». De plus, cette confusion des recettes et des dépenses d’un Service industriel, avec les recettes et les dépenses de l’État, couvre d’une obscurité complète les résultats financiers du Service. « Comment, dans l’état actuel de nos écritures publiques, se rendre compte de la valeur d’un matériel en usage, de son usure, de sou amortissement? Il n’existe aucun document qui permette de l’établir. Comment reconnaître la marche des dépenses par rapport à celle des recettes, comment savoir sila somme des traitements du persounel correspond à la somme des services rendus, comment mesurer l'efficacité de certaines réformes, comment récompenser les mérites collectifs ou individuels alors que nulle statistique, nuls chiffres ne sont figuratifs d’un travail fourni? (2). » Le budget doit être universel, c’est-à-dire que toutes les recettes et toutes les dépenses des services d’État doivent être soumis à la sanction et au vote des représentants, mais il ne peut être un : « l'unité budgétaire est un dogme, mais c’est un dogme

(1) P. Baudin, Le budget et le déficit, p. 17. (2) P. Baudin, Le budget et le déficit, p. 18.

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fatigué (1) ». Le budget a besoin de la pluralité, il ne peut s’en passer : la spécialisation est imposée par la nature même des choses.

Quelle sera la modalité de la spécialisation ? La juxtaposition des recettes et des dépenses du Service, dans un document distinct du budget général, mais rattaché pour son solde, à pendant longtemps semblé suffisante. Aujourd’hui pareille: réforme paraît inadéquate. Le Service industriel d’État devrait jouir d’une complète autonomie financière. Pour cela, il faut abroger cette autre règle de notre comptabilité publique : la non-affectation des recettes publiques. Le Service, ainsi libéré des entraves du budget rigide, pourra évoluer à son aise et eflectuer toutes les améliorations que réclame l'opinion publique. Mais de quelle façon sera régle cette nouvelle personnalité financière ? Il ne paraît pas possible d’accepter les règles fondamentales du budget général : il n’aurait servi de rien alors d'isoler le Service, si la réforme consistait simplement à l’eufermer dans un cadre plus étroit. Le budget, pour l’État, est l’ensemble des dépenses et des moyens financiers octroyés par les représentants de la ation au gouvernement. La limitation de l’autorisation de dépenses à une année se conçoit fort bien : c’est une garantie de sécurité pour le pays. Mais, pour le Service spécialisé, le budget ne revêt plus le même caractère : le budget devient essentiellement un programme. Or,

(1) P. Baudin, Le budget et le déficit, p. 184.

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‘les dépenses industrielles ne peuvent tenir pour la plupart que dans plusieurs années, au lieu d’une existence administrative dont le train est à peu près régulier ; il s’agit d'opérations qui demandent des efforts discontinus et exceptionuels, qui ne sauraient se limiter à la période annuelle. Pour assurer l’ensemble des vues et la continuité des efforts qu’exigent la gestion de ces Services, la période étriquée d’uve année est insuffisante. Tant d'événements peuvent surgir, qui feront renoncer à exécuter les dépenses votées pour une seule année : l’absence de coordination entre les ‘budgets annuels ne permettra pas de rendre obligatoire le travail sacrifié à des circonstances extérieures. Ce préjugé, de l’annahté absolue, entraîne forcément à exclure toute “opération financière correspondant à un programme de ‘plusieurs années.

Enfin, ce budget autonome du Service industriel d’État, devra être pourvu de l'instrument indispensable à son fonctionnement adéquat : la faculté d'emprunter. Cette dernière prérogative est une conséquence nécessaire de l’autonomie ; ilest inpossible, en effet, de considérer une industrie quelconque en dehors de sa permanence financière.

Cette conception nouvelle d’un emprunt fait par l'État, au nom d'une industrie déterminée, pour être exclusivement affecté à un emploi productif, synthétise les revendications des partisans de l'organisation nouvelle des entreprises industrielles d'État. Malgré sa hardiesse, elle à fait'son chemin, et les étapes diverses de son évolution, devant le Parlement, traduisent assez bien le progrès des idées qui

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se rattachent à ces théories nouvelles d'autonomie budgétaire.

En 1905, au cours de la discussion du budget de 1906, M. Hubbard présentait un amendement aux termes duquel le Ministre des Finances était autorisé à émettre des obligations à lots, d’un type analogue à celui de la ville de Paris, jusqu'à concurrence de 200 millious. Le produit de cet ‘emprunt aurait servi de dotation aux différentes industries d’État, à titre de capital de premier établissement, « capital industriel qui, avec uue très petite charge d'intérêt, donnerait un développement de recettes considérable, et aussi de ces recettes indirectes résultant de l'enrichissement du pays, de l'impulsion donnée au commerce et à l’industrie ». C'était, ea somme, proposer la création d’un budget extraordinaire alimeuté par l'emprunt. Le Ministre des Finances, et le président de la Commission du budget, s’opposèrent au vote de cette disposition qui fut repoussée par la Chambre des Députés. Mais l'initiative de M. Hubbard avait eu au moins le mérite de poser nettement le problème, de façon précise et objective, devant l'opinion publique. L'idée, dont nous avons vu le progrès dans la doctrine, devait avoir une fortune rapide puisque, trois années plus tard, un Ministre des Finances devait, à deux reprises différentes, affirmer la nécessité pour l’État d’avoir recours à l'emprunt en ce qui concerne les opérations commerciales et industrielles. Dès 1908, dans l'exposé des motifs du projet de budget de 1909, M. Caillaux écrivait à propos des Chemins de fer de l’État : « C’est à regret que nous nous sommes refusés à admettre

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certaines augmentations de dépenses, réclamées par le Ministre des Travaux publics, pour l’acquisition du matériel des Chemins de fer de l’État ou pour la construction de lignes nouvelles. Nous les avons écartées, non parce que nous en contestons l’utilité, mais parce qu’il nous paraît irratiounel de faire supporter à l'impôt des dépenses auxquelles les compagnies concessionnaires pourvoient à l’aide d’obligations.… Empêcher l'État, sous prétexte d'unité budgétaire, d'exploiter dans les mêmes conditions que l’industrie privée, c’est précisément donner une extension démesurée à uve règle tutélaire pour les finances de l’État-pouvoir, mais qui ne peut être appliquée qu'avec des modalités à la gestion de l’État-industriel ».

Le Ministre des Finances renouvelait la même déclaration en 1910. Au Sénat, il est vrai, le rapporteur de la Commission des finances, M. Poincaré, protestait contre cette affirmation de la légitimité de l'emprunt.

Les arguments développés montrent que la haute Assem blée craignait le retour de ces budgets extraordinaires de si malheureuse renommée. Le Sénat semblait oublier la situation nouvelle résultant de la participation de plus en plus accentuée de l’État aux luttes économiques.

La question posée par le rachat de l'Ouest devait hâter la solution du problème. La confusion de ses recettes et de ses dépenses dans le budget général était chose impossible, car elle aurait eu pour effet de créer un nouveau déficit qu'il faudrait combler à coups de millions. Or, personne n’osait nier la nécessité urgente qu'il y avait à mettre ce

Service en état de suffire aux transactions économiques qu’il a pour objet de faciliter d’une part, d'autre part l’impossibilité de demander la somme énorme nécessaire à la réfection, 100 ou 200 millions, aux contribuables par le moyen de l'impôt. Cette double exigence devait conduire à l'emprunt. Une fois de plus, le principe admis, intervenait la question de savoir si l'emprunt serait confondu dans la masse générale des dettes d'État ou bien spécialisé. Les arguments en faveur de ce dernier système l’emportèrent, et la loi du 13 juillet 1911 marque la dernière étape de cette longue évolution des budgets industriels (1).

Celte constatation du parallélisme, entre les variations de la doctrine et celles de l’opinion parlementaire, nous conduit tout naturellement à adopter l’ordre chronologique pour notre étude des méthodes financières appliquées aux entreprises industrielles d’État.

Dans une première partie, nous examinerons le système de l’incorporation au budget général. Le service voit ses receltes el ses dépenses confondues dans la masse du

(1) On nous opposera les deux principes budgétaires qui ont bien leur valeur, la non-affectation des recettes et l’universalité budgétaire. Nous pensons pourtant qu’il vaudrait mieux violer des formes budgétaires conventionnelles, que d’étouffer l’activité industrielle de l’État en la maintenant dans des formules archaiïques. Le budget de l'État pouvait être un, dans l’État ancien; la politique d'extension de ses attributions économiques conduit nécessairement à des spécialisations — Brousse, Rapport sur le règlement définitif des budgets de 1907, 1908 1909, p. 349.

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budget, les grands principes d'unité, d’universalité et de non-affectation sont ainsi respectés. De graves inconvénients se sont fait jour, qui n’empêchent pas le maintieu au budget des Services qui y sont compris depuis de longues années, mais qui s'opposent à l'adoption d'un pareil procédé pour les entreprises nouvelles de l’État.

Dans une deuxième partie, nous étudierons les nombreux systèmes élaborés pour atténuer la rigidité des règles budgétaires, obstacle au libre développement de ces Services publics qui nécessitent plus de souplesse. La caractéristique de cette étape nouvelle, est la constitution d’un budget rattaché pour ordre au budget général. Les recettes et les dépenses du Service sont rapprochées dans un document spécial ; simple jeu d’écritures d’ailleurs, puisque le solde est inscrit au budget général. De cette manière, les résultats de l’exploitation sont mieux mis en lumière, et la corrélation des recettes et des dépenses entraîne certaiues conséquences heureuses. Mais la simple création du budget anvexe est insuffisante : le Parlement profite de cette séparation pour opérer des réformes de détail. Malheureusement, chaque petit budget jouit ainsi de règles qui lui sont propres : de là une bigarrure infinie de régimes variés. Petit à petit se dégage la nécessité d’une organisation plus homogène, plus adéquate, et l’on aboutit aux deux nouveaux budgets annexes des Poudres et Salpêtres, et des Chemins de fer de l’État, à propos desquels nous développerons les conceptions originales de leurs promoteurs.

Enfin, dernière phase de cette évolution : le budget au-

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tonome, inconnu à l'heure présente en France, mais aboutissement fatal du rapprochement des dépenses et des recettes d’un même service dans un document spécial. Seule, la Suisse pratique ce système dans toute sa rigueur. Une courte étude des résultats obtenus, et des conditions de son fonctionnement, permettra de juger s’il convient d’acclimater une pareille organisation dans notre pays.