B) CARACTÈRE MUTUALISTE PLUS OU MOINS ACCENTUÉ

Le Conseil d’Etat entend apprécier si, en définitive, il y a « recherche de bénéfices » au profit de la société (réten-

tion des excédents devant être ristournés) ou des administrateurs (rémunération excessive) et si, en définitive, il n’y

a pas apparentement plus ou moins marqué avec les compagnies commerciales.

1° Ristournes et réserves libres.

La société à forme mutuelle (comme la société mutuelle) est faite pour ses adhérents et dans le seul intérêt des adhérents. Son but essentiel est d’assurer le règlement régulier des sinistres, aux moindres frais, les économies réalisées devant profiter aux seuls adhérents, sans rétention abusive de sommes au profit de l’être moral — société — ou de ses dirigeants.

Il faut donc, en premier lieu, reconnaître à la société (à moins de vouloir l’empêcher de vivre) le droit de tout mettre en œuvre pour pouvoir, sans à-coups, indemniser les sociétaires de leurs sinistres. D’où la nécessité absolue — surtout en période de trouble économique et monétaire — de réserves libres suffisantes pour parer à tout aléa, réserves qui constituent un « volant », un réservoir dans lequel on puisera dans les mauvaises années.

La question des ristournes aux adhérents ne se pose, dans une société sainement gérée, qu'après cette dotation des réserves. Sans doute, est-il hors de question que les excédents de recettes doivent aller aux seuls adhérents, qui ont des droits sur eux, ainsi que sur les réserves qu’ils ont contribué à constituer. Mais encore faut-il que ces excédents soient expurgés de toute charge présente ou future. Une société qui pratiquerait systématiquement une politique de ristournes, sans se préoccuper de l’avenir, faiïllirait à sa mission et mériterait d’être privée de l’agrément ministériel.

Une expérience récente illustre malheureusement le bien fondé de cette politique de prudence. La plupart des sociétés possédaient encore, au début des hostilités, d’appréciables réserves libres : leurs exercices se traduisaient régulièrement par des excédents de recettes.

Sous l'effet conjugué de l’énorme augmentation des frais généraux (en particulier les dépenses de personnel,

dont la montée en flèche a obligé maintes sociétés à de véritables coupes sombres dans leurs effectifs) et de l’accroissement non moins considérable du coût des sinistres, toutes ces réserves libres, patiemment accumulées, se sont volatilisées depuis 1943, malgré certaines revalorisations d’actifs mobiliers et immobiliers.

Ces sociétés eussent été acculées à la dissolution si elles n’avaient pas, en sus de leurs réserves techniques et de leur réserve de garantie, possédé des réserves libres. En fait, elle n’ont pu équilibrer leurs bilans des dernières années que par des prélèvements sur la réserve de garantie et sur la réserves spéciale de réévaluation immobilière.

Les réserves libres ont donc été constituées, non dans l’intérêt des sociétés, mais dans l’intérêt, bien entendu, des sociétaires, dont elles ont assuré la sécurité dans une période particulièrement dangereuse. Et la nécessité s’en faisait d'autant plus sentir que la nouvelle législation (art. 15 du décret de 1938) leur impose le règlement intégral des dommages et qu’elle a supprimé, même en cas de sinistres anormalement importants, la possibilité de régler au marc le franc.

Dès lors, si l’on objecte que les dotations faites aux réserves libres en 1942, 1943 ou 1944, excédaient la couverture normale des risques assurés et ne répondaient qu’à de simples éventualités, on peut maintenant affirmer, avec le recul du temps, que, tout au contraire, ces dotations étaient absolument insuffisantes et que les sociétés qui ne les auraient pas faites auraient encouru la plus grave des responsabilités.

C’est un contre-sens de reprocher à ces sociétés, dans les circonstances nées die la guerre et de l’après-guerre, de n'avoir pas pratiqué une politique de ristournes ou de u’avoir fait que des ristournes insuffisantes. La ristourne, c’est bien, mais à la condition qu’elle ne soit pas synonyme d’imprévoyance. La réserve, c’est mieux, dès lors qu’il est avéré qu’elle sera l’intérêt de l’adhérent, et que, sans elle, la société court à sa perte, pour le plus grand dommage des sociétaires.

Comment ne pas souligner également la contradiction qui existe, en ce domaine, entre les deux services du même Ministère des Finances et de l'Economie Nationale : l’un, le service des Impôts, qui entend pénaliser les sociétés prévoyantes qui constituent des réserves (à leur propre détriment car la distribution des ristournes, même inconsidérées, serait pour elles dans l’immédiat la meilleure des publicités!) ; l’autre, le service du Contrôle des Assurances, qui impose tout au contraire aux sociétés la plus extrême prudence et qui les met constamment en garde contre la distribution d’excédents de recettes non précédée de dotations suffisantes aux réserves, les menaçant même du retrait de l’agrément ou de l’obligation de fusionner avec des sociétés en meilleure fortune.

Cette attitude contradictoire des deux branches d’un même service public est extrêmement regrettable. Dès l’instant, encore une fois, que l’on admet légalement l’existence des sociétés à forme mutuelle, on doit leur donner le droit de vivre et le moyen de fonctionner conformément à la lettre et à l’esprit de la loi. Si lun des services proclame la nécessité d’une sage politique de réserves, il est inadmissible que l’autre prenne prétexte de l’observation stricte de cette politique pour pénaliser les sociétés, pour les soumettre à des impôts qu’elles ne paieraient pas si elles ne suivaient pas les règles de prudence édictées par la Direction des Assurances au Ministère des Finances.

Quant au sort des réserves restantes au moment de la dissolution de la société, on ne doit pas manquer de faire valoir que leur répartition finale est soumise à l’approbation de l'autorité ministérielle de contrôle, ce qui sauvegarde les droits des sociétaires.

2° Rémunération des administrateurs.

En ce qui touche la rémunération des administrateurs, il faut remarquer que, quand elle existe, elle est en général de très faible importance, correspondant à un simple remboursement de frais.

Cette rémunération est d’ailleurs maintenant exclusi-

vement fixe, puisque le décret du 1” Août 1947 a interdit de verser aux administrateurs ou aux membres de la direction des sommes variables suivant les excédents des recettes.

Cependant, la Direction générale des Contributions directes ne prétend-elle pas, comme nous avons pu le voir dans un rapport récent concernant une société à forme mutuelle, que « au contraire des administrateurs de véritables mutuelles, animés en principe de sentiments d’altruisme, les membres de son Conseil d'Administration sont des administrateurs de sociétés dont l’activité ne se borne pas à assurer sa gestion, mais s’étend à d’autres affaires commerciales ou industrielles ».

On ne reproche donc pas à cette société de rémunérer ses administrateurs, mais on fait grief à ces derniers d’occuper des situations commerciales ou industrielles. Pourquoi refuser à ces administrateurs tout esprit d’altruisme ? N’estil pas logique qu’une société quelconque (même des sociétés de secours mutuels, œuvres) fasse appel à des personnalités au courant des affaires ? Un agriculteur membre du Conseil d’une caisse mutuelle (loi de 1900) est-il différent de celui . qui est administrateur d’une société à forme mutuelle ?

Il est tout à fait arbitraire d’apprécier la personnalité de chaque administrateur pour décider de la forme com-. merciale ou non de la société. N'est-ce pas d’ailleurs justement parmi des personnes ayant déjà une situation stable que doivent être recrutés des administrateurs pouvant remplir presque gratuitement ces fonctions ?

Sur ce terrain, on peut penser que le Conseil d'Etat : ne

suivra sûrement pas l’Administration des Contributions directes.

C) APPARENTEMENT PLUS OU MOINS MARQUÉ AVEC LES COMPAGNIES COMMERCIALES.

Ces éléments d’appréciations sont la diversité des risques assurés, le caractère plus ou moins général de l’activité sociale, la réalisation de coassurances ou de réassurances, l'alimentation de la caisse (exclusivement ou presque) par les cotisations, la complexité administrative.

Il semble que les objections faites dans ce domaine par le Conseil d'Etat soient, dans l'esprit de celui-ci, d’ordre plutôt secondaire. On pourra néanmoins y répondre de la manière suivante :

1° La diversité des risques assurés et le caractère non strictement professionnel de la société sont parfaitement compatibles avec le fonctionnement normal des sociétés à forme mutuelle, et tellement que l’art. 68 du décret de 1938 notamment exige le caractère professionnel des seules sociétés mutuelles d’assurances, tout en leur laissant la possibilité de garantir leurs membres contre des risques différents.

On peut même ajouter que la diversité des risques, et l’extension territoriale de l’activité sociale constituent des garanties supplémentaires pour les adhérents, en ce qu’elles diluent les engagements sociaux, en permettant la répartition des responsabilités sociales sur un nombre plus élevé d'opérations.

2° En ce qui concerne les opérations de coassurances et de réassurances, on n’aperçoit pas en quoi de telles opérations soient de nature à « commercialiser » les sociétés à forme mutuelle. Dès lors qu’un organisme pratique l’assurance, il n’est pas anormal de considérer qu’en effectuant ces opérations complémentaires, il ne dénature pas son rôle, qu’il reste dans le cadre traditionnel de la notion d’assurance. Les adhérents ont d’ailleurs, dans les articles 48 et 51 du décret du 30 Décembre 1938, toutes les garanties nécessaires à la sauvegarde de leurs intérêts. On ne trouve ici aucune trace de déviation du but poursuivi par les sociétés à forme mutuelle.

La pratique de la réassurance n’a du reste pas empêché le Conseil d'Etat, par son arrêt du 4 Mars 1950, de conclure à l'exonération fiscale (1).

La coassurance ou la réassurance sont d’ailleurs rendues absolument indispensables actuellement en raison de l’importance de certains risques, et toute société qui n’y recourrait pas, risquerait de disparaître.

() V. supra p. 130.

3° En ce qui concerne l'alimentation de la caisse sociale exclusivement ou presqu’exclusivement par les cotisations, on observera que cette question accessoire s’est trouvée posée d’une façon inattendue dans la première affaire soumise au Conseil d'Etat sous le régime du décret du 30 Décembre 1938 : à savoir, l’arrêt du 15 Mars 1946, concernant une petite société assurant le risque de mortalité des chevaux. Cette société avait perçu, outre ses cotisations et les intérêts des fonds placés, le prix des dépouilles des animaux abattus, et l'Administration fiscale lui en avait fait grief. Le Conseil d'Etat, à juste titre, a écarté ce grief (1), comme il l’a fait dans une autre affaire similaire (Arrêt du

11 Février 1949) [2].

Nous espérons avoir ainsi résumé l’attitude du Conseil d'Etat devant le problème fiscal opposant actuellement les sociétés à forme mutuelle et l'Administration des Contributions directes.

Etant donné la jurisprudence antérieure et la garantie d’impartialité que l’on doit attendre de la Haute Juridiction, il nous paraît que le Conseil d’Etat ne pourra suivre la Direction des Contributions et que, même en réformant certaines décisions antérieures, il devra maintenir la non imposition des sociétés à forme mutuelle. Elles sont toujours, en effet, les mêmes sociétés mutuelles du décret du 8 Mars 1922, et elles n’ont subi qu’un changement de nom par suite d’une extension abusive créée par le décret du 30 Décembre 1938.

Les faits peuvent être évidemment susceptibles de plusieurs interprétations, mais le désaccord vient, semble-t-il, surtout de ce qu’en cette matière, des principes juridiques fondamentaux ont été un instant méconnus alors qu’ils sont immuables. |

Et nous ne pouvons mieux conclure cette étude qu’en rappelant l’avis formulé par MM. les Professeurs Picard et Besson dans la dernière édition (3) de leur ouvrage sur les

() V. supra p. 113.

(2) V. supra p. 124.

« Assurances terrestres en droit français » : « Les sociétés mutuelles ont toutes un caractère civil, elles ne sont commerciales ni par leur forme, ni par leur objet, les opérations d'assurance terrestre ayant un caractère civil. Elles devraient être soustraites à l’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux, puisque par définition, elles ne poursuivent pas la réalisation de bénéfices. »