CHAPITRE PREMIER

LES ORIGINES s

Il semble qu’elles tiennent principalement en trois facteurs :

L’infériorité économique de l’entreprise publique ; Les dangers que présente l’entreprise privée au point de vue de l'intérêt général ; = Les doctrines et les nécessités économiques et politiques.

Sans doute, un certain lien apparaît entre ces diverses causes ; cependant, au lieu de les confondre, il semble plus intéressant de les séparer afin d’essayer de donner à chacune d’elles l'importance qui lui revient.

$ 1. — Infériorité économique de l’entreprise publique

Bien que cette infériorité soit acceptée par certains comme un dogme, il convient d’en rechercher les causes; il sera ainsi plus facile d’apprécier la valeur des remèdes proposés.

Le rendement médiocre des entreprises publiques à caractère économique a été parfois attribué à leurs vastes dimensions, mais cette objection semble de peu de poids quand on considère l'importance de certaines sociétés privées, qui sont cependant parfaitement gérées.

En réalité, les causes sont plus profondes ; elles se résument en deux remarques :

1° L'Etat n’accomplit de tâches économiques qu’en fonction de sa mission politique et sociale, qui reste primordiale ; d’où, d’une part, la tendance à faire dépendre la fixation des prix, moins des prix de revient que de considération sociales ou nationales, d'autre part l’intervention dans les services, de personnes peu qualifiées ou d’éléments plus politiques que techniques. |

2° La mise en jeu de deniers publics entraîne la multiplicité des contrôles et des formalités ; les deniers publics ont un statut strict, même quand ils sont investis dans des entreprises à caractère économique ; le risque de faillite disparaît en même temps que l’intérêt personnel ; les initiatives ne sont pas suscitées ; au contraire, le souci de chacun est de couvrir sa responsabilité ; d’autre part, une forte hiérarchie est indispensable, et elle s’accompagne de nombreuses formalités. Parmi celles-ci, citons les quatre règles budgétaires : annalité, spécialité, unité et universalité qui, indispensables à la bonne exécution du budget, ne peuvent cadrer avec les nécessités commerciales.

Enfin, la comptabilité administrative, qui donne des indications sur la régularité des mandatements de crédits et non sur le résultat financier des opérations d’échange, présente de grands inconvénients quand elle est appliquée à des entreprises économiques.

C’est pourquoi, des assouplissements s’étant avérés indispensables, on a cherché à supprimer certaines de ces règles, qui sont en même temps des garanties. Maïs, pour atténuer l’infériorité économique des entreprises publiques, il fallait s'attaquer aux deux causes et, par conséquent, envisager d’une part la réforme de la structure de PEtat, d'autre part la modification du régime administratif et financier des entreprises.

Les recherches du premier ordre ont conduit à l’élaboration de systèmes qui, en visant à améliorer le rendement des services administratifs, étaient nécessairement conduits à recommander de profonds changements politiques:

doctrine administrative de Fayol, système Favareille (1).

Beaucoup plus importantes pratiquement sont les réformes touchant le régime des entreprises de l'Etat et des Collectivités. Ces réformes ont étendu progressivement l'autonomie de ces entreprises, d’abord sur le plan financier, par la création de budgets annexes, puis sur le plan administratif, en donnant la personnalité juridique à certains services ; l’autorité qui s’exerce sur eux est variable; ceux qui jouissent de la plus grande autonomie sont les Offices nationaux industriels.

Cependant, ce mouvement de commercialisation des entreprises publiques comporte des limites assez étroites ; depuis quelques années déjà, la tendance est de rendre à l'Etat une autorité plus grande sur les offices (Commission des Offices - Décret-loi du 25 octobre 1935),

: $ 2. —— Dangers de l’entreprise privée

L'entreprise privée ne se préoccupe pas de l'intérêt général. À l’époque où le libéralisme n’était pas seulement une doctrine mais presque une réalité, du conflit des intérêts particuliers naissait un équilibre relativement stable et conforme à l’intérêt collectif. Il n’en est de plus de méme actuellement, car le rôle des entreprises dans l’économie nationale a évolué. ,

Dans la plupart des industries, les entreprises se sont concentrées, horizontalement ou verticalement, à la faveur des crises économiques ; les sociétés très importantes ne sont pas rares. La croissance des entreprises les a rapprochées des entreprises publiques, ou tout au moins, les a fait sortir de leur cadre juridique privé.

Leur organisation interne s’est compliquée ; elle a nécessité l’établissement de contrôles (budgétaires par exemple) et de formalités nombreuses, heureusement tempé-

(4) La doctrine administrative a reçu quelques applications récentes, notamment institution d’un secrétariat RAS au Ministère des Finances et groupement de certains Ministères : Défense Nationale, Pronos Nationale ; modifications d’ailleurs assez superficielles.

rées par le maintien des principes d’autorité et de responsabilité, tout au moins jusqu’à une époque récente. En outre, la concentration des entreprises s’est effectuée au moyen d’apports de capitaux généralement anonymes ; le droit de propriété s’est ainsi de plus en plus séparé du droit de gestion ; le pouvoir de fait appartient au conseil d'administration ou même au comité de direction. Enfin, l'influence considérable exercée par les grandes sociétés sur la vie sociale, a parfois obligé les pouvoirs publics à intervenir en cas de difficultés (Banque Nationale de Crédit, Société Citroën).

De cette évolution résulte un affaiblissement du caractère privé des grandes entreprises modernes.

D'autre part, la concentration des entreprises a eu pour résultat, dans certaines industries, la disparition de la concurrence ; or, ces ententes constituent parfois un danger et toujours une menace pour le consommateur ; l'Etat est donc obligé d’intervenir. Si l’on ajoute à cela les prescriptions édictées par les nombreuses lois sociales, on doit constater que l’aspect fonctionnel de l’activité économique individuelle tend de plus en plus à l'emporter sur son caractère juridiquement privé.

La conséquence de cet état de fait a été double : d’une part, accroissement du contrôle de la Collectivité sur un nombre croissant d'entreprises, par suite de l’extension de la notion de service public ; d’autre part, recherche des meilleures formules de contrôle ou de collaboration puisque, dans de nombreux cas, l’activité des particuliers est parallèle à celle des Collectivités. En ce qui concerne ce dernier point, les modes d’exploitation les plus fréquemment adoptés ne donnaient pas entière satisfaction, la régie à cause de ses inconvénients économiques, la concession parce qu’elle laissait au concessionnaire trop de profits et trop de liberté ; ïl fallait trouver une formule de contrôle souple et simultané : la collaboration de la Collectivité avec les particuliers à la gestion de l’entreprise ; la société d’économie mixte est née de ces préoccupations.

8 3. — Nécessités et doctrines économiques et politiques

Les partis faisant du nationalisme et du libéralisme, le fonds de leurs programmes en sont arrivés souvent, consciemment ou non, à établir, à côté et au-dessus du capitalisme privée, un véritable capitalisme d'Etat ; ils écartent par principe les projets de gestion directe et d’établissement de monopoles, formes brutales auxquelles ils préfèrent des combinaisons plus nuancées et moins définitives ; pour eux, pas plus que pour les socialistes, la société d’économie mixte n’est pas une fin ; c’est un mauvais compromis.

De même, pour les partis collectivistes ou pour les syndicats, la société d’économie mixte est une solution d’opportunisme ; ce n’est qu’un début, étape vers la sociali- - sation ; c’est ce qui explique que sous les gouvernements collectivistes, l'Etat s’assure la majorité dans les entreprises qui font l’objet de ses nouvelles interventions.

Les sociétés d’économie mixte ne proviennent pas toujours de participations de l'Etat au capital d'entreprises privées ; il arrive aussi, notamment quand les finances publiques subissent une crise grave, que les particuliers interviennent, au moins financièrement, dans des entreprises publiques ; l'Etat se dépouille d’une partie de son patrimoine pour se procurer des ressources (1). Cependant, généralement, c’est l'Etat qui intervient dans les entreprises privées, surtout en période de dépression économique ; les pouvoirs publics sont amenés à soutenir certaines entreprises privées d’intérêt général et, en contrepartie, s’assurent des droits suffisants en se faisant remettre des actions.

Ainsi la société d'économie mixte peut naître de causes et de désirs très différents ; c’est pourquoi elle constitue un type instable d’entreprise ; cependant, les services

() Cest le cas de la Société Nationale des Chemins de fer belges étudiée plus loin et des monopoles des Tabacs italiens et suédois,

qu'elle est susceptible de rendre incitent à croire qu’elle aura des applications durables, tant que sera désirable une certaine collaboration entre les collectivités et les initiatives privées, c’est-à-dire tant que ces dernières pourront se manifester.