LE CRÉDIT COMMUNAL BELGE. — L'INSTITUT DE RÉESCOMPTE

$ 1”. — Le Crédit Communal Belge

Le Crédit Communal Belge, créé en 1860, a pour objet de grouper les demandes de capitaux des communes et de substituer son crédit propre au leur ; ce rôle d’intermédiaire centralisateur a pour résultat de faire obtenir aux communes des conditions d’intérêt plus avantageuses que si elles empruntaient isolément.

Cette entreprise a pris la forme de la société anonyme; son capital actions a été entièrement souscrit par les colléctivités emprunteuses, à l’exclusion des particuliers ; la forme souple de cette organisation a permis aux communes de sauvegarder leur autonomie financière, qu’elles auraient en partie perdue si elles s’étaient adressées à un organisme d'Etat.

Le Crédit Communal Belge est organisé financièrement suivant le mode coopératif ; en effet, les bénéfices annuels ne sont pas répartis proportionnellement aux apports de capitaux, mais au-prorata des emprunts effectués ; il constitue ainsi une sorte de Régie Coopérative.

L'influence communale est prépondérante, à la différence des autres sociétés nationales, dans lesquelles l'Etat s’est généralement assuré des droits prééminents de gestion ou de contrôle. La prépondérance communale est garantie par limitation du droit de vote : chaque action a droit à une voix et un actionnaire ne peut disposer de plus de vingt voix, quel que soit le nombre de ses actions ; la cession des actions est subordonnée à une autorisation du Conseil d'administration. Le capital, qui est variable, atteignait, au 31 décembre 1934, plus de 238 millions dont 39 libérés.

Le Crédit Communal Belge a joué un rôle très impor-

tant pendant l’occupation allemande (1) où, devenu seul demandeur de capitaux, il développa ses opérations à court terme avec les collectivités, qui avaient à faire face à de lourdes charges. Après la guerre également, il augmenta considérablement ses prêts aux collectivités, dont les finances étaient en détresse ; au 31 décembre 1934, le Crédit Communal Belge avait émis plus de 5,3 milliards d’obligations à long terme en contrepartie des prêts par lui accordés.

Malgré les nombreuses crises qu’il a traversées au cours de sa déjà longue existence, le CCB a su, par sa gestion prudente, maintenir intact son crédit, en dépit du développement dangereux qu'ont pris parfois ses opérations à court terme ; il doit sans doute ces bons résultats à la formule souple adoptée pour encadrer son action et à l’absence de toute ingérence étatique ; les collectivités locales ont su donner à l’entreprise qu’elles ont constituées, le caractère commercial d’une société privée groupant des actionnaires privés.

8 2. — Institut de Réescompte et de Garantie

Dans cet organisme, créé par arrêté royal du 13 juin 1935, pris en vertu de la loi du 30 mars 1935 attribuant au Roi des pouvoirs étendus pour réaliser certaines réformes, la collaboration entre éléments privés et publics ne s’étend pas à la constitution du capital ; les particuliers, c’est-àdire les banques privées, sont en effet seules actionnaires: mais l'Etat intervient pour garantir, jusqu’à concurrence de 2 milliards, les opérations de l’Institut tendant à élargir le marché monétaire ; en contrepartie de cette aide financière éventuelle, il participe à la gestion de l’Institut, par l’intermédiaire de ses représentants au Comité de Direction.

L'Etat est intervenu à la suite de la crise bancaire belge, pour contrôler le système du crédit ; il provoqua la

(1) Voir Revue Economique Internationale de Février 1936. MASON :

Le Crédit communal belge.

création de l’Institut pour soulager la tâche de la Banque Nationale de Belgique, en même temps qu’assurer une base plus solide aux octrois de crédits à court terme, dont les modalités s’étaient profondément modifiées et ne permettaient plus le réescompte à la Banque Nationale. Né de circonstances exceptionnelles, l’Institut a été prévu pour une durée assez courte, cinq ans, mais il peut être dissous auparavant par le Roi, ou prorogé pour cinq nouvelles années.

Il présente un caractère d’intérêt public, jouit de la personnalité civile et est réputé commerçant à l’égard des tiers.

Son capital, qui atteint 200 mililons de francs, est divisé en 2.000 parts de 200.000 francs, dont les souscriptions ou cessions sont soumises à une double condition : le demandeur doit être une banque et obtenir l’agrément du Ministre des Finances.

L'Etat, bien que ne participant pas au capital, a une part importante dans la gestion : en premier lieu, il s’est réservé le droit de nommer trois membres, dont le Président, sur six du Comité de Direction et les autres sont également nommés par le Roi, mais sur une liste triple du nombre des sièges à pourvoir, présentée par l’Assemblée des porteurs de parts ; en second lieu, un commissaire du gouvernement, nommé et révocable par le Roi, surveille les opérations de l’Institut ; il n’a pas voix délibérative au Comité de Direction, mais peut suspendre l'exécution des décisions prises et, dans ce cas, doit en référer au Ministre des Finances, qui statue dans les huit jours, ou, en cas d'urgence, dans les quarante-huit heures.

Le bilan annuel et le compte de profits et pertes sont publiés au Moniteur Belge ; de plus, un état trimestriel de situation doit être adressé au Ministre des Finances et à l'OREC (Office de redressement économique). .

Les statuts de l’Institut peuvent être modifiés par le Roi, sur proposition du Comité de Direction, à la condition que celle-ci ait été approuvée par l’assemblée des porteurs de parts, délibérant à la majorité des deux tiers,

Un dividende de 4 % est servi aux parts, sur les bénéfices ; l'excédent est porté à la réserve ; à la liquidation de l’Institut, l’excédent de l’actif sur le passif, y compris le capital, va pour un tiers aux porteurs de parts et pour deux tiers à l'Etat.

Aïnsi, l’Institut de Réescompte peut être caractérisé par une collaboration étroite entre l'Etat et les particuliers ; le système adopté pour réaliser cette collaboration ressemble étrangement ceux qu’a fait naître l’économie mixte : il faut noter de plus, la séparation nette effectuée entre les opérations de gestion et celles de contrôle.

La date récente de création de cet organisme de crédit, permet difficilement d'apprécier les résultats de sa gestion ; il semble néanmoins que le simple fait de son existence ait contribué à rendre son équilibre au marché monétaire belge ; en tout cas, ses opérations n’ont pas pris le développement qu’en attendait le législateur : le 29 février 1936, le total des opérations en cours atteignait 264 millions, dont 167 millions représentés par des ouvertures de crédit non utilisés (1). L’assainissement des banques ayant été réalisé en Belgique, il paraît peu probable qu’il prenne maintenant une grande importance et, par conséquent, qu’il ait une longue existence.

SECTION III. — LA SOCIÉTÉ NATIONALE DE DISTRIBUTION D'EAU AUTRES EXEMPLES D’ACTIONNARIAT PUBLIC

En dehors des sociétés nationales déjà étudiées et des entreprises qui se rapprochent du type mixte, il existe en Belgique d’autres sociétés dans lesquelles l'Etat et d’autres Collectivités publiques interviennent comme actionnaires. Elles constituent un mode spécial et souple de l’action publique et non un instrument de collaboration entre des personnes de droit public et de droit privé : ce sont des

(1) Rapport présenté aux Chambres sur l’exécution de la loi du 30 mars 1935, attribuant au Roi des pouvoirs spéciaux, p. 27,

« Sociétés Belges d’intérêt public », parmi lesquelles la Société Nationale de Distribution d'Eau est la plus importante.

$ 1. — Société Nationale de Distribution d'Eau

La Société Nationale de Distribution d'Eau a été créée par la loi du 26 août 1913, modifiée par la loi du 18 avril 1926. C’est une société commerciale, organisée suivant les formes coopératives et dans laquelle sont appelés à collaborer l'Etat, les Provinces, les Communes, des hôpitaux de bienfaisance ou des hôpitaux et des particuliers; c’est donc une société coopérative d'économie mixte. Ses statuts, ainsi que leurs modifications éventuelles sont approuvées par le Roi et elle a une durée illimitée. Nous allons décrire successivement son organisation et ses résultats.

A. — Organisation.

Le capital initial de la société, 500.000 francs en 5.000 parts, a été souscrit entièrement par l'Etat, qui a 2.500 parts et par les neuf provinces belges ; indépendamment de ce fonds d’origine, le capital se compose d’autant de séries de parts qu’il y a de services distincts de distribution ; ces parts peuvent être souscrites aussi bien par des collectivités publiques que par des particuliers ; le capital est donc variable comme dans toute coopérative ; l'Etat ne peut souscrire plus du tiers de chaque série de parts, sauf dérogation temporaire accordée par une loi (intervenue en 1935).

Il y a une comptabilité distincte pour chaque service ; le débit de chaque compte d’exploitation comporte la quotepart du service dans les frais généraux de la société nationale ; chaque service est doté d’un fonds de prévision ; la solidarité financière entre les différents services est réalisée par la constitution d’une réserve commune à tous les services. La société ne poursuit pas la recherche de bénéfices ; ce sont les services qui sont bénéficiaires ou déficitaires ; la société se contente d’exercer la direction de

ces services et d’assurer le financement des travaux en mobilisant les annuités par lesquelles les collectivités sont autorisées à se libérer de leurs souscriptions ; si un service quelconque est bénéficiaire, un dividende est distribué qui ne peut dépasser le montant de l’annuité souscrite, en ce qui concerne les collectivités actionnaires, et 4 % de la part souscrite, en ce qui concerne les actionnaires non admis à se libérer par annuités ; seuls l'Etat et les Provinces n’ont pas droit à un dividende. Après distribution de celui-ci et constitution de certains fonds de réserve ou de prévision, l’excédent est réparti entre les communes et les particuliers clients du service, au prorata des redevances payées. Cette organisation financière se rapproche donc de celle des Régies Coopératives; cependant, l’existence d’un dividende et même d’un superdividende, calculé sur les apports de capitaux, interdit une assimilation complète. “

La cession des parts est réglementée : celles qui appartiennent à des collectivités publiques ne peuvent être cédées qu'avec l’autorisation du Conseil d'administration ; en conséquence, l’admission, la démission et l’exclusion des associés sont réglementées également.

La société est administrée par un Conseil et un Direc-

teur général ; le Conseil est formé d’un Président nommé __et révocable par le Roi, de six administrateurs, dont trois nommés par le Roi et trois par l’Assemblée générale des associés, à l’exclusion de l'Etat ; il a les pouvoirs les plus larges d'administration ; le Président peut suspendre l’application des décisions qui lui paraissent contraires aux lois, aux statuts ou à l’intérêt général ; il doit en référer au gouvernement qui doit statuer dans le délai d’un mois. Le Conseil doit de plus fournir au gouvernement tous états, renseignements et procès-verbaux nécessaires à l'exercice de son droit de contrôle. Le Directeur général, qui a la gestion journalière de la société est nommé et révocable par le Roï qui fixe son traitement initial.

L'Assemblée des porteurs de parts exerce le contrôle de la gestion de la société par l'intermédiaire du Comité

de Surveillance, nommé annuellement et composé de neuf membres (pratiquement, un membre de la députation permanente de chaque province); ces commissaires ont un droit illimité de surveillance sur toutes les opérations de la société ; leur Comité donne en outre son avis sur les affaires qui lui sont soumises par le Conseil d’administration.

Un Comité consultatif est à la tête de chaque service de distribution d’eau en exploitation ; il est présidé par un délégué du Conseil et composé des actionnaires privés ou publics de ce service, à l’exclusion de l'Etat et des provinces ; son avis est obligatoirement demandé pour les questions importantes relatives à la consistance et à l’exploitation du service, à la modification des tarifs, ainsi qu’à l’admission, démission ou exclusion d’un associé.

L'Assemblée générale se compose de tous les porteurs de parts ; les associés ont autant de voix qu’ils possèdent de parts ; le droit de vote est limité au 1/5 des parts souscrites ou aux 2/5 des parts représentées à l’Assemblée ; les décisions sont prises à la majorité des voix émises, sauf en ce qui concerne les modifications aux statuts, l’exclusion d’un associé et l’abandon de l’exploitation ou la cession de tout ou partie d’un service de distribution, questions qui requièrent un quorum de la moitié du capital et l’assentiment des trois quarts des voix.

Dans cet organisme, il est évident que c’est l'Etat qui jouit de l'influence la plus grande; elle n’exclut pas cependant celle des autres collectivités, notamment des provinces, et celles des particuliers qui s’exerce dans les Comités consultatifs. Cette influence importante de l'Etat s’explique à la fois par ses souscriptions au capital initial et dans les séries de parts afférentes aux divers services, et par la garantie qu’il a accordée à certains emprunts de la société dont nous allons examiner les résultats.

B. —— Résultats.

Au 31 décembre 1935, la société nationale avait 31 services en exploitation et 16 en voie d'établissement ou en

projet ; les dépenses effectuées dans ces 48 services se montaient à plus de 177 millions en regard d’un capital souscrit de plus de 254 millions. Sur ce dernier chiffre, 144 millions environ avaient été souscrits par les communes, 69,3 par l'Etat et 38,2 par les Provinces ; les particuliers | n'ont pas usé de la faculté qui leur était accordée par la loi de participer au capital.

La société nationale a connu un développement très rapide depuis la fin de la guerre ; cependant, les circonstances économiques et financières ont, pendant la crise, ralenti son activité; après quelques années de ralentissement, elle a pu cependant trouver auprès de l’État et de diverses institutions de crédit et d’épargne, les concours nécessaires pour faire face à l’accroissement de son rôle dans la distribution de l’eau ; l’Orec lui a consenti récemment une avance de 200 millions pour mener à bien ses travaux. | :

La société nationale est gérée suivant les principes commerciaux ; elle n’a d’ailleurs aucun monopole de droit ni de fait; elle est en concurrence avec des sociétés privées de même objet. Les bons résultats qui caractérisent son activité depuis sa création sont imputables, croyons-nous, à l’organisation souple qui a été adoptée, autant qu’au concours des collectivités.

$ 2. — Entreprises diverses

D’autres exemples peuvent être cités d'entreprises dont les Collectivités sont actionnaires.

La Compagnie du Canal et du Port Maritime de Bruxelles, fondée en 1896, compte comme actionnaires lEtat, la province de Brabant, la ville de Bruxelles et même ses faubourgs ; elle est gérée par un Conseil d’administration de 10 membres, représentant les collectivités asosciées.

On peut aussi citer parmi les autres sociétés belges « d'intérêt public », la Compagnie Intercommunale de la Rive Gauche de l’Escaut, la Compagnie Intercommunale Bruxelloise des Eaux et le Palais des Beaux Arts,

L’actionnariat des collectivités publiques est donc loin d’être un fait exceptionnel en Belgique. L'importance de ce phénomène s’exprime dans le bilan général de l'Etat belge au 3i décembre 1932 (1) ; le portefeuille et les participations de l'Etat y sont évalués pour 1.718 millions environ, non compris les chemins de fer.

Dans la plupart des sociétés nationales ou autres, décrites dans ce chapitre, c’est en général une collectivité ou une pluralité de collectivités qui agit, avec ou sans la collaboration financière ou technique des particuliers; le droit de décider, même pour les opérations de gestion, appartient à la Collectivité et particulièrement à l'Etat, qui exerce un contrôle étroit sur ces entreprises ; ce sont en réalité des entreprises publiques commercialisées à un degré élevé et c’est en cela que leur description est intéressante ; le principe de leur organisation est, en général, la décentralisation des opérations de gestion, les pouvoirs de direction, d'orientation et de contrôle, ainsi que de financement, étant exercés par l’organisme central; de cette façon, les initiatives sont suscitées et les responsabilités découvertes.

(1) Moniteur des Intérêts matériels, 7-8 février 1936.

En Belgique, l’actionnariat public n’est pas réglementé d’une façon générale et, bien qu’il soit au pouvoir des collectivités locales d'exploiter des services publics sous forme de société d'économie mixte moyennant approbation royale, on pourrait soutenir qu’il ne s’agit pas de véritables sociétés d'économie mixte. En effet, on trouve bien en Belgique des types d’entreprises qui ne peuvent être classés ni dans l’économie privée, ni dans l’économie publique, mais le secteur intermédiaire dans lequel elles peuvent être rangées n’est pas à proprement parler celui de l’économie mixte ; il faut distinguer, croyons-nous, parmi ces types, deux sortes d’entreprises : la société nationale et les autres sociétés dans lesquelles l'Etat prend part à la gestion ; d’après la description que nous avons faite de ces sociétés nationales et des autres entreprises dans lesquelles l'Etat est intervenu, on peut avancer que ces dernières se rapprochent plus du type de la société d’économie mixte que les sociétés nationales qui dissimulent au contraire généralement une véritable entreprise publique.

Si l’on excepte les organismes un peu spéciaux que sont la société nationale des chemins de fer belges et la société nationale de crédit à l’industrie, les sociétés nationales apparaissent moins comme des entreprises commerciales que comme des organismes de coordination, de financement et de contrôle qui ont pour mission principale d’orienter, sous l’autorité de l'Etat, l’action des sociétés locales ou des services locaux, seuls aptes à effectuer les opérations de gestion ; dans les sociétés nationales, l’influence privée est ou inexistante ou refoulée dans les organes périphé-

riques ; quand les particuliers sont admis, leur collaboration demeure sur le plan financier, mais pratiquement, ils ne participent pas à la gestion. Ainsi la société nationale est plutôt une forme commercialisée d’entreprise publique ; organisée hiérarchiquement, elle permet une décentralisation intéressante parce que supprimant de nombreuses formalités de contrôle ; celui-ci s’exerce en bloc et non en détail, il apporte donc moins de lenteurs dans l’exécution des décisions ; la localisation des tâches met en lumière le lien existant entre l’œuvre à accomplir et les personnes, publiques ou privées, qui sont appelées à en bénéficier ; elle ne fait cependant pas obstacle à la réalisation d’une certaine solidarité dans les résultats d'ensemble obtenus; dans une certaine mesure, les déficits de certains services locaux sont compensés par les bénéfices des autres; du fait du groupement des services locaux dans une société nationale, non seulement le contrôle de l’autorité supérieure est simplifié, mais le financement des opérations effectuées est facilité et rendu moins onéreux. De plus, cette organisation a l’avantage d'instaurer une collaboration entre les collectivités de même rang intéressées à l’accomplissement d’une œuvre commune, et d’autre part, entre les collectivités d'importance diverse : Etat, Provinces et Communes. En définitive, il semble qu’ait été réalisé un heureux compromis entre les nécessités du contrôle et l’autonomie indispensable pour mener à bien une tâche d’ordre économique ; mais, sous la forme sociétaire et commerciale, c’est en réalité une action publique qui se développe ; l’inexistence de la participation privée à la gestion oblige donc à ne pas classer les sociétés nationales dans la catégorie des sociétés d’économie mixte. Dans certaines autres entreprises, au contraire, telles que l’Institut de Réescompte et de Garantie et la Société Nationale de Crédit à l’Industrie, il existe une véritable collaboration entre les collectivités publiques et les particuliers ; cependant, les collectivités ne sont pas actionnaires ; elles ne participent à la gestion qu’en raison du concours financier qu’elles apportent à la société sous une

autre forme, garantie d'emprunts ou d’opérations de crédit, par exemple. Il est certain que l’absence de participation des collectivités publiques au capital de ces entreprises empêche de les considérer comme des sociétés d’économie mixte stricte sensu; cependant, abstraction faite du défaut de ce caractère formel, il semble que la collaboration à la gestion de ces entreprises, entre personnes publiques et privées, se manifeste dans des conditions qui relèvent de l’économie mixte. La question est alors de savoir auquel des deux phénomènes qui caractérisent une société d’économie mixte, doit être donné la préférence, la forme ou le fonds, l’actionnariat commun ou la participation commune à la gestion ; nous croyons que ce dernier critérium, bien qu’insuffisant, est le plus important. Il est en tout cas curieux de remarquer que, très rares sont les véritables sociétés d'économie mixte en Belgique.