CHAPITRE PREMIER

Les possibilités d'action des collectivités locales, départements et communes, sont doublement limitées, par l'existence de la tutelle administrative et d’un contrôle juridictionnel. Ce double contrôle a évolué depuis les lois fondamentales de 1871, pour les départements et 1884 pou les communes, dans le sens de l’autonomie. :

Des deux catégories de collectivités locales, c’est la commune qui a la plus grande activité, parce qu’elle est non seulement une unité administrative, mais aussi et surtout un centre de vie réelle parfois intense ; le nombre et l’importance de ses services varient d’après la dimension de la commune, mais, chacune possède un minimum de services administratifs.

Avant d'étudier les dispositions du décret-loi du 5 novembre 1926 qui a élargi les possibilités des communes et leur a permis d’utiliser le procédé des participations financières, sous certaines conditions, il convient de préciser, qu’en ce qui concerne les départements, ces sortes d'entreprises ne peuvent être nombreuses ; en effet les services départementaux, en rapport avec les besoins de la collectivité départementale, sont surtout d’ordre administratif : routes, assistance, hygiène publique, enseignement agricole, etc. et non économique ; l'intervention du département dans l’économie privée est nécessairement limitée, elle n’est du reste pas libre : elle n’est possible qu’en cas défaillance ou d'insuffisance manifeste de Pinitiative privée et pour la satisfaction essentielle des besoins de la

ACTIONNARIAT DES COLLECTIVITÉS LOCALES 175 collectivité (1); elle est toujours soumise à l’approbation de l'autorité supérieure.

Les exemples les plus importants et les plus nombreux de sociétés d’économie mixte sont donc fournis par les communes ; ces applications ont été réglementées par le décret du 5 novembre 1926 et celui du 28 décembre 1926 et le règlement d'administration publique du 17 février

Nous allons examiner, en premier lieu, le régime antérieur à cette législation, puis les nouvelles dispositions, enfin les résultats de cette réglementation et les critiques qui ont été faites contre ses lacunes et le système qu’elle a institué.

$ 1. — Régime antérieur à 1926

La tutelle administrative telle qu’elle était organisée avant 1926 et le contrôle exercé par le Conseil d'Etat limitaient singulièrement le champ et les modalités possibles d'intervention des communes ; ce n’est cependant pas que celle-ci n’aient tenté au cours de leur brève histoire, d'étendre leurs attributions ; en effet, un mouvement, qui date du début du siècle, appelé socialisme municipal, tendait à confier à des régies communales, l’exploitation de services économiques d'intérêt communal ; ce mouvement était freiné d’une part par la jurisprudence du Conseil d'Etat, qui entendait maintenir, en l’absence de toute disposition législative nouvelle, au moins le principe de la loi du 2-17 mars 1791 établissant la liberté du commerce et des professions ; d’ailleurs la loi du 5 avril 1884, concernant l’administration communale, restait sur ce point dans les généralités (art. 61) : « Le Conseil municipal, règle par ses délibérations les affaires de la commune», disposition dont on ne pouvait tirer aucun argument pour ou contre une extension des attributions communales.

D’autre part, la tutelle administrative, étroite avant le

(1) Conseil d’Etat : Syndicat des agents généraux d’assurances de Belfort. DP., 1922-3-43 ; 23 décembre 1921. Rec. 1921, p. 1099,

décret de 1926 et sensiblement atténuée par ce décret, assurait le respect des prescriptions légales et de la jurisprudence du Conseil d'Etat. Celle-ci, malgré son évolution considérable pour essayer de concilier les principes juridiques avec les réalités économiques et sociales n’autorisait pas davantage les communes à participer financièrement a des entreprises privées, même exploitant des services de distribution d’eau, gaz, électricité, services publics communaux à caractère industriel, qui constituent cependant des monopoles de fait sinon de droit.

La difficulté d’exercer, sur les entreprises concessionnaires de l'exploitation de ces services, un contrôle interne et continu, le seul qui soit efficace, sans être gênant, et le désir d’accroître les libertés communales, ont amené le législateur à élargir le cadre institué par la loi de 1884. D'un autre côté, l’évolution du milieu économique, la substitution progressive du groupisme, des ententes industrielles où commerciales, à la petite entreprise vivant sous un régime de libre concurrence, de même que la marche des idées politiques tendant à la décentralisation et à la déconcentration administrative, concordaient pour donner aux communes les moyens juridiques d’intervenir, non seulement dans l’organisation et l'exploitation de ses services publics, mais dans certains domaines où, par suite de circonstances exceptionnelles, l'intérêt public est menacé si on laisse livrées à elles-mêmes les activités privées.

$ 2. — Décret-loi du 5 novembre 1926 Décret du 28 décembre 1926 Règlement d'administration publique du 17 février 1930.

Ces textes de portée législative et réglementaire donnent aux communes le droit d'intervenir, sous certaines conditions, soit directement, en créant des régies, soit indirectement, par participations financières, dans un domaine réservé normalement à l'initiative privée, en vue de réaliser certains objets limitativement énumérés.

Bien que le Conseil d'Etat l’ait contesté, pendant un

certain temps, c’est bien un élargissement des attributions communales qui résulte de ces décrets.

L'intervention communale doit avoir un des cinq objets suivants : fonctionnement des services publics, ravitaillement, logement, assistance, hygiène, prévoyance sociale, améliorations urbaines.

Les entreprises communales ou mixtes, à créer, doivent présenter un caractère d'intérêt public qui est apprécié par l'autorité supérieure qui approuve. En fait, ces approbations ou refus d’autoriser pouvant être déférés au Conseil d'Etat, soit par les intéressés soit par les communes, c’est le Conseil d'Etat qui décidera s’il y a ou non un intérêt public susceptible de motiver l’intervention communale ; or il convient de signaler, à ce propos, que cette haute Assemblée n’a pas changé profondément son point de vue (1).

Quand la commune intervient en prenant une participation financière, la délibération du Conseil municipal qui prévoit cette participation doit être approuvée par décret rendu en Conseil d'Etat sur la proposition du Ministre de l'Intérieur et du ou des Ministres intéressés; les statuts de la société d’économie mixte doivent être joints à la délibération. Le législateur a réglementé strictement les conditions dans lesquelles doit être réalisée cette participation. Il n’a pas voulu que les communes puissent utiliser ce procédé commode pour échapper aux règles et contrôles qui pèsent sur les Régies. D’autre part, il semble que dans ces entreprises mixtes, la Collectivité exerce son contrôle non en vertu de son droit d’actionnaire, mais en

(1) Arrêt de la section contentieuse du Conseil d'Etat du 22 novembre 1935 (Société de Gestion Immobilière de la Ville de Marseille) : « Considérant.… que si, en vertu de l’art. 68, $ 12 de la loi du 5 avril 1884, modifiée par l’art. 14 du décret du 5 novembre 1926, pris en exécution de la loi du 3 août précédent, les communes peuvent intervenir notamment par voie d’exploitation directe ou par simple participation financière, dans des entreprises ayant pour objet le fonctionnement des services publics, le ravitaillement. la légalité d’interventions de cette nature en une matière normalement réservée à l'initiative privée reste subordonnée à la preuve que des circonstances exceptionnelles de fait les rendaient nécessaires »,

LA

tant que personne morale de droit public, soit en concédant, soit en apportant des avantages particuliers ; l’actionnariat permet simplement à la Collectivité de participer aux bénéfices et d’avoir un droit de regard permanent sur la gestion de la société.

L’actionnariat apparaît ainsi, tel qu’il a été organisé par le décret de 1926, comme un moyen d’information rapide, immédiat même et, pour cette raison, souvent préventif d’infractions, qui meftra en mouvement l'appareil administratif de contrôle.

Cette opinion nous semble la plus vraisemblable parce que, d’une part, les Collectivités ne peuvent posséder plus de 40 % du capital des entreprises dont elles deviennent actionnaires, et le décret a prévu le principe de la proportionnalité de la représentation aux organes de gestion de la société, à la fraction du capital détenu par la Collectivité ; d’autre part, aucun pouvoir spécial, droit de veto, ou droit de suspendre l’exécution de certaines décisions, n’est donné aux représentants, toujours minoritaires, de l'intérêt général ; il s’ensuit qu’il n’existerait en fait aucun équilibre permettant d’engendrer une collaboration stable entre les actionnaires privés et la Collectivité, si celle-ci ne possédait par ailleurs des moyens, relevant du droit public, d'imposer son point de vue sur les questions essentielles.

Pour pouvoir être sûr que la Collectivité ne détient pas dans le capital de la société une part supérieure au maximum inscrit dans la loi, le législateur oblige la Collectivité à ne posséder que des actions nominatives. Celles-ci ne peuvent être aliénées et les statuts de la société ne peuvent être modifiés sans l’approbation de l’autorité qui a autorisé la participation.

La Commune doit fournir des actions de garantie en proportion du nombre de ses représentants dans le Conseil d'Administration ; ces actions sont conservées par le Receveur municipal et non par la Société dans ses caisses.

Une question importante à régler était celle des conditions dans lesquelles peuvent être choisis et nommés les

représentants de la Commune dans le Conseil d’administration. Le décret du 17 février 1930 prévoit leur nomination par le Conseil municipal, qui peut choisir très largement puisqu'il peut désigner toute personne éligible au Conseil municipal, c’est-à-dire âgée d’au moins 25 ans, et jouissant de ses droits civils et politiques ; cette désignation s'effectue au scrutin secret ; la majorité absolue est requise pour les deux premiers tours, la majorité relative suffit pour le troisième tour.

La fonction déléguée par le Conseil municipal, et qui n’est pas un mandat, prend fin avec le mandat du Conseil municipal. En cas de suspension ou de dissolution du Conseil municipal, ou de démission de tous les membres en exercice, elle continue d’être exercée par les mêmes titulaires jusqu'à ce que le nouveau Conseil municipal ait procédé à la désignation de nouveaux représentants ; en cas de vacance d’un poste de représentant, le Conseil municipal doit nommer le remplaçant dans le délai d’un mois, sinon, c’est le Préfet qui doit le faire après mise en demeure.

Les jetons de présence vont aux délégués de la commune et peuvent être doublés par celle-ci, car les tantièmes éventuels sont versés au budget communal.

Les délégués des communes dans les conseils d’administration ne peuvent accepter de mandats spéciaux ni de fonctions de direction sans l’autorisation du Conseil municipal et du Préfet.

Remplissant une fonction et non un mandat, ils ne peuvent être révoqués par le Conseil municipal qu'avec l'agrément du Préfet.

La commune est civilement responsable des actes de gestion de ses délégués ; ceux-ci supportent les responsabilités pénales ; en cas de faute personnelle, à l’exclusion de toutes fautes ou faits de services, le même partage des responsabilités civiles que pour les fonctionnaires, s’établit entre la Collectivité et son délégué ; la Collectivité reste toujours responsable mais peut se retourner contre

son délégué. Cette solution qui n’est pas inscrite dans le décret, nous paraît la seule logique et pratique.

Le décret ne s’est pas contenté de réglementer l’actionnariat des communes ; il a prévu également les contreparties que la commune est en droit d’exiger quand elle a apporté son concours financier, comme obligataire, à une société privée ; dans ce dernier cas, elle a le droit de se faire représenter auprès de cette société par un délégué spécial ; il est curieux de noter que les droits de ce dernier varient suivant que la société est ou non soumise à un contrôle administratif exercé par la commune obligataire. Dans le cas où existe ce contrôle, le délégué spécial n’a que le droit d’être entendu sur sa demande, par le Conseil d'administration, et de mentionner ses observations au procès-verbal ; dans le cas contraire, en sus de ces droits, il peut vérifier les livres et documents comptables et pointer le matériel et l'outillage.

En résumé, l’actionnariat de la commune a été organisé très prudemment par le législateur qui, craignant une élimination progressive des particuliers, comme dans les sociétés mixtes communales allemandes et certaines sociétés belges, a limité, d’une part, les possibilités pour les communes de se livrer à des participations financières, et, d'autre part, l'influence que la Collectivité peut exercer sur la gestion des sociétés mixtes.

$ 3. — Résultats et critiques

Les participations des communes, après les décrets de 1926 et de 1930, n’ont pas été aussi nombreuses qu’on aurait pu le croire ; le Conseil d'Etat ne les autorise en effet que pour autant que des circonstances exceptionnelles motivent l’intervention de la Collectivité ; il estime en effet que le législateur n’a pas voulu étendre les attributions des communes, mais leur donner la possibilité d'utiliser de nouvelles formes d’action pour remplir les mêmes objets ; cependant, quelques nouvelles sociétés d'économie mixte ont été créées, dont certaines ont

fait l’objet de critiques sévères. La plupart de ces interventions communales sous forme de participation financière ont un objet se rattachant soit à l’urbanisme, soit à l'exploitation de services publics industriels.

En ce qui concerne la ville de Paris, on peut citer la SEDAR (Société d'Etudes pour l’alimentation en Eau de la Région parisienne), société au capital de laquelle la ville a participé pour 40 % du total ; ce capital est de 1 million ; la ville a 8 représentants dans le Conseil d’Administration ; elle a donc pleinement utilisé les droits que lui accorde le décret de 1926. En raison du régime administratif spécial de la ville de Paris, les délégués sont nommés par le Préfet de la Seine et non par le Conseil municipal (1). De même, la Compagnie Générale de Chauffage urbain offre un autre exemple de société d'économie mixte. Ces exemples ont été plus nombreux en matière immobilière, en raison des circonstances exceptionnelles qui, non seulement justifiaient mais commandaient une intervention de la ville de Paris et de quelques autres grandes villes.

À Paris, la ville se trouva amenée à confier à quelques entreprises privées l’accomplissement des programmes d'urbanisme, indépendamment des Offices d’Hhabitations à bon marché.

C’est ainsi que la Ville participa en 1929 à la société « Régie Immobilière de la Ville de Paris» en souscrivant 7.500 actions sur un total de 20.000 actions de 100 francs; elle a dans le Conseil de cette société un nombre de délégués correspondant à sa participation.

Les conditions dans lesquelles s’est réalisé la participation de la Ville à plusieurs autres sociétés immobilières ont motivé des critiques de la part de la Cour des Comptes (2) qui font ressortir les dangers de l’économie mixte quand elle est insuffisamment organisée.

Une société financière, l’Immobilières-Constructions de

(1) Cf. Féuix, Participations des communes dans des Enfreprises privées.

(2) Cf. Rapport annuel de la Cour des Comptes sur les comptabilités vérifiées en 1932-33, pages 94-100.

Paris, a passé successivement deux conventions, l’une avec la ville de Paris, l’autre avec la ville de Marseille.

La convention avec le Préfet de la Seine représentant la Ville de Paris fut signée le 3 septembre 1930 ; elle prévoyait la substitution à l’Immobilière-Constructions de Paris, société privée, d’une société d'économie mixte, la Société Anonyme de Gestion immobilière ; l’objet de celle-ci était ainsi de construire des immeubles, sur les terrains de la ville et avec des fonds mis à sa disposition par la ville, et de les gérer, en encaissant les revenus des locations ; au bout d’un certain nombre d’années, la ville, nupropriétaire des immeubles dès leur construction et leur réception, obtenait la pleine propriété. La convention prévoyait, pour la construction de ces immeubles, la remise à la société d’une somme forfaitaire de 578.324.000 francs pour la première tranche et 117.315.400 francs pour la seconde, forfaits établis largement et au moment où le coût des constructions était élevé.

La ville est actionnaire de la société et a droit à 40 % de ses bénéfices ; elle a de plus deux représentants dans le Conseil d'administration sur dix membres ; la ville qui devait participer à des bénéfices importants, fut frustrée par la constitution d’une filiale, créée et administrée par les actionnaires privés de la « Société Anonyme de Gestion Immobilière »; cette filiale, la SA des Entreprises Ferbet, société purement privée, a reçu de la précédente société le bénéfice du forfait ; en définitive, ce n’est pas la société d'économie mixte qui a réalisé des bénéfices, mais la société privée ; la Ville n’a donc pas recu la compensation de ses sacrifices ; il est regrettable et inquiétant pour l'avenir des entreprises dans lesquelles collaborent des particuliers et des personnes morales publiques, que les représentants de la Collectivité ne se soient pas opposés, dans le cas présent, à cette substitution irrégulière. Il est pour le moins aussi regrettable de constater que la même opération s’est répétée avec deux autres sociétés d'économie mixte ; ces deux sociétés, au capital de 5 millions chacune, créées en vue de participer à l'exécution

d’un programme de construction de 20.000 logements, ont bénéficié, dans les mêmes conditions que la précédente, chacune d’un forfait de près de 200 millions, qui devait laisser leur gestion très bénéficiaire ; or, les actionnaires privés de la société, pour garder entièrement ce bénéfice, ont réparti les travaux entre un certain nombre d’entreprises générales agréées par la Ville et ayant avec euxmêmes des liens financiers étroits.

Ces faits doivent être signalés parce qu’ils témoignent de la nécessité pour les municipalités d’instituer un contrôle rigoureux sur leurs participations, maïs si les résultats ci-dessus exposés ont été regrettables, la faute en revient non à la formule appliquée, mais aux hommes qui en ont faussé l'application en montrant au moins une négligence coupable. Sous des conventions régulières, se sont développées des pratiques financières regrettables, bien que non entachées d’illégalité ; c’est à ce dernier point de vue que s’est placée la Cour des Comptes que l’on a cherché bien inutilement à mettre en opposition avec le

Conseil d'Etat (1).

D’autres sociétés immobilières importantes d'économie

mixte existent à Marseille, Alger...

Certaines sociétés d'économie mixte existaient avant le décret de 1926, en Alsace notamment, provenant de la latitude offerte par la loi allemande ; c’est ainsi que la ville de Strasbourg a des particfpations importantes dans la Société de l’Electricité de Strasbourg (1933, production: 168,5 Mns de KWH; bénéfices : 15 Mns), la Compagnie du Gaz de Strasbourg (1933, production : 5,3 millions de m3 et 2,5 millions de bénéfices), la « Laïiterie Centrale de Strasbourg » ; ces sociétés ne sont pas soumises au régime

des décrets de 1926 et 1930.

En résumé, les quelques exemples, concernant principalement Paris, que nous avons donnés, montrent les in-

(1) Voir, sur cette affaire, l’article de M. Jean DoMiN dans le Journal du Commerce :.« Un conflit juridique et administratif entre la Cour des Comptes et le Conseil d'Etat », 7-11-35 et janvier 1936,

convénients et les lacunes de la réglementation actuelle: elle provient tant du manque de contrôle de la Collectivité actionnaire que des conditions défectueuses dans lesquelles s’effectue la collaboration entre les particuliers et la Collectivité ; à ce dernier point de vue, il eut été préférable de séparer nettement gestion et contrôle et de donner aux délégués de la collectivité des pouvoirs spéciaux leur permettant de s’opposer à l’application de mesures susceptibles de porter atteinte à l’intérêt général.

Il semble, de plus, que le choix de ces délégués devrait être plus restreint et porter uniquement sur les fonction- naires communaux ; il serait logique de prévoir deux catégories de délégués, techniciens et financiers qui devraient chacune être représentées dans les conseils d’administration des sociétés dont la collectivité est actionnaire ; cette solution serait au moins préférable pour les grandes collectivités, qui ont un budget et un personnel administratif de l’ordre de grandeur de ceux de certains Etats.