SECTION I. — ACTIONNARIAT DE L'ETAT

$ 1. — Régime antérieur au décret-loi de 1935

Aucune loi n’ayant prévu ni organisé d’une façon générale ce mode particulier de l’intervention de la Collectivité que constituent les participations financières de l'Etat à l’intérieur de ces entreprises, a été le fait de lois spéciales, dont la portée ne dépassait pas soit une entreprise déterminée, soit une branche déterminée de l’économie.

Les participations de l'Etat comportant ouverture de crédits budgétaires, ont toujours été autorisées ou régularisées par une loi; il semble que dans l'élaboration de

ces lois particulières aucun principe bien défini n’ait été adopté une fois pour toutes ; on remarque au contraire une grande diversité dans les prescriptions concernant le taux de la participation et le contrôle de ces participations.

La participation a été tantôt majoritaire (Compagnie Générale Transatlantique, Société Nationale de Construction Aéronautique) tantôt, et plus souvent, minoritaire (Air-France, Cie Française des Pétroles ; dans certains cas, quand la loi a prévu la possibilité pour les Collectivités de participer au capital d'entreprises d’une certaine branche de la production, ce taux n’a même pas été fixé (loi de 1919 sur l’utilisation de l’énergie hydraulique).

On peut cependant dire que les interventions de l'Etat et des autres collectivités publiques dans les entreprises privées ont en général laissé la majorité des intérêts financiers aux particuliers ; l’opinion commune, dans les milieux industriels comme dans certains milieux politiques, particulièrement au Sénat, est en effet qu’une société dont la majorité du capital est détenue par une Collectivité, est en fait une entreprise publique et comporte les mêmes inconvénients que celle-ci ; de plus, les capitaux privés se sont refusés à s'investir dans les entreprises où ils ne bénéficieraient que d’une influence réduite. Les seuls cas où l’on puisse noter une participation majoritaire de l'Etat concernent, d’une part une compagnie qui a dû faire appel au concours financier de l'Etat pour éviter la liquidation judiciaire, et, d’autre part, une branche de l'industrie sur laquelle les pouvoirs publics ont cru devoir accroître leur contrôle dans un but politique, avec l'accord plus ou moins empressé des industriels intéressés. Encore cette dernière catégorie de sociétés mixtes est-elle née après le décret de 1935.

De même que pour le taux de la participation, on relevait, avant ce décret, une grande diversité des solutions admises en ce qui concerne soit le choix et les pouvoirs des représentants de la Collectivité dans les organes de gestion des sociétés mixtes, soit les droits de contrôle du

Ministre des Finances ; ce n’est pas cependant que les réglementations adoptées n’aient renfermé généralement un certain nombre de points communs : c’est ainsi que, à l’inverse du régime des participations des communes prévu par le décret-loi du 5 novembre 1926, les délégués de l'Etat dans les entreprises dont il est actionnaire, jouissent le plus souvent de droits spéciaux destinés à compenser, sur les questions essentielles, le caractère généralement minoritaire des participations publiques : droit de veto, droit de suspendre l’exécution de certaines décisions du Conseil, droit de demander une nouvelle délibération pouvant comporter des pénalités, etc.

Aucune règle fixe n’avait été adoptée en ce qui concerne l’autorité qui doit désigner les délégués de PEtat dans le Conseil d'administration des sociétés mixtes; dans certains cas, en dépit de l’intérêt financier qui s’attache aux participations, le Ministère des Finances n’avait aucun droit de désignation ; c'était alors le Ministre des attributions duquel ressort l’objet de l’entreprise, qui nommaiïit seul les délégués, en se contentant de communiquer sa décision au Ministère des Finances ; il faut cependant convenir que cette situation était exceptionnelle, car, généralement, les Conseils d’administration des sociétés comptant l'Etat parmi leurs actionnaires, comprenaient des membres désignés par le Ministre des Finances.

Une confusion plus profonde s’était établie entre les commissaires du gouvernement et les administrateurs d'Etat ; les fonctions attachées à ces titres sont cependant fort différentes puisque, dans le premier cas, il s’agit d’une mission de contrôle, tandis que les délégués dans les Conseils d'administration participent effectivement à la gesüion ; dans le premier cas, la Colleclivité agit en tant que puissance publique ; dans le second, elle tend à se mettre sur le même plan que les particuliers ; cette différence est importante car elle doit entraîner des changements dans le choix de la juridiction compétente en cas de litige et des règles de droit appliquables ; il fallait donc préciser

le rôle respectif de ces deux catégories de représentants de l'Etat.

Enfin, le statut des délégués et les modalités du contrôle à exercer par le Ministre des Finances constituaient autant de points à régler d’une façon plus uniforme que ne l’avaient prévu les lois spéciales.

C’est du reste surtout au point de vue du contrôle de l’administration des finances que se sont placés les auteurs du décret-loi du 30 octobre 1935 dont nous allons étudier les directives. :

8 2. — Le décret-loi du 30 octobre 1935

L'objet principal de ce décret est précisé dans l’exposé des motifs (1) : « Le contrôle des sociétés d’économie mixte est exercé actuellement sans principe directeur et parfois même sans l'intervention du Ministre des Finances. En vue d'assurer la surveillance indispensable de l'Etat sur les groupements dont il s’agit, le présent projet prévoit que des postes d’administrateurs seront tout d’abord réservés à l'Etat toutes les fois qu’il aura fait des apports en capital. D’autre part, le contrôle permanent de la gestion financière de ces sociétés (toutes entreprises faisant appel au concours financier de l'Etat, sera assuré par des agents chargés du contrôle financier et une Commission spéciale. Enfin, il est prévu un compte d’ordre des participations de l'Etat. »

Ce décret-loi présente deux caractéristiques : d’une part, il s'applique aux « sociétés, syndicats et associations ou entreprises de toute nature ayant fait appel au concours financier de l'Etat », c’est-à-dire à des catégories d'entreprises dépassant celle de l’économie mixte ; d’autre part, s’il légalise en quelque sorte les sociétés d'économie mixte existantes en faisant disparaître les oppositions juridiques qui avaient pu être constatées dans certaines de ces sociétés, entre leurs statuts et l'esprit sinon les termes

(1) Cf. Journal Officiel, 31 octobre 1935, p. 11.706,

de la loi de 1867, il ne prévoit pas la généralisation de l’intervention publique par l’actionnariat ; la création de nouvelles sociétés mixtes, du fait de l’actionnariat de l'Etat, reste subordonnée à l’autorisation parlementaire.

On peut classer les dispositions du décret ayant trait à l’économie mixte, en deux catégories :

Organisation de la collaboration des éléments publics et privés ;

Organisation du contrôle financier de l'Etat.

A) La collaboration à la gestion : Le décret prévoit la nomination d’administrateurs représentant l'Etat dans le conseil d'administration des entreprises auxquelles il a fait des apports en capital ; le statut de ces agents doit être fixé par un décret ultérieur contresigné par le Ministre des Finances, auquel on reconnaît donc une autorité spéciale en cette matière. Il n’y a pas de procédure d’arbitrage des litiges susceptible de se produire entre actionnaires privés et l'Etat, organisée d’une façon générale, mais le décret prévoit que cette procédure sera obligatoirement fixée dans les conventions particulières passées par l'Etat avec chaque entreprise dans laquelle il intervient comme actionnaire ; il est certain que ces litiges sont plus aisément résolus par des compromis que par des jugements, parce qu’ils porteront plus souvent sur des questions de fait et d'intérêts que sur des questions de droit ; sous peine d’étouffer la collaboration, il est en effet impossible d’en réglementer d’une façon trop précise les conditions de réalisation ; la distinction de l'intérêt général et des intérêts particuliers doit être appréciée en fait et non en droit ; mais, s’il convient de se féliciter que ces procédures d'arbitrage n’aient pas été fixées au préalable dans un cadre rigide, rendant impossibles les adaptations nécessaires variables suivant chaque cas, on peut regretter que les principes généraux auxquels elles devront obéir dans tous les cas, mode de composition des commissions arbitrales, valeur de leurs sentences, etc., n’aient pas été dégagés.

B) Le contrôle financier : L'article premier du décret

place sous le contrôle de l'Etat les sociétés dont il est actionnaire, ou, plus généralement, à qui il a apporté son concours financier.

Ce contrôle s'exerce, sur place et sur pièces, par l’intermédiaire des agents chargés du contrôle financier et par les fonctionnaires de l’Inspection générale des Finances ; sur pièces uniquement, par une Commission spéciale et, indirectement, par la Cour des Comptes.

1° Les contrôleurs financiers ; chaque entreprise est pourvue d’un contrôleur financier ; celui-ci peut assurer le contrôle de plusieurs entreprises, ce qui permet de grouper des entreprises ayant des objets analogues ou connexes ; ils sont convoqués aux séances du Conseil d’administration et aux Assemblées générales ; ils peuvent s’opposer, dans certaines conditions qui seront définies par un décret ultérieur, à l’exécution des décisions du Conseil (mais non de l’Assemblée générale) qui leur paraîtraient contraires aux intérêts financiers de l'Etat et aux droïts qu’il tient des conventions conclues avec ces entreprises. L’agent du contrôle financier joue done le rôle de commissaire du gouvernement : représentant du Ministre des Finances, il exerce une surveillance sur la gestion. des délégués dans le Conseil : sa propre activité est contrôlée par la Commission spéciale.

2° Les sociétés mixtes, ainsi que les sociétés en comptes avec l'Etat, peuvent être soumises aux vérifications de l'Inspection générale des Finances : c’est naturellement le Ministre des Finances qui décide s’il y a lieu de procéder à des vérifications.

3° La commission spéciale ; elle examine les comptes d'exploitation et les bilans annuels de toutes les entrepri-. ses contrôlées et, ce qui est au moins aussi important, les rapports des agents chargés du contrôle financier ; elle est elle-même placée sous l’autorité du Ministre des Finances qui statue sur ces comptes ainsi que les ministres intéressés ; ainsi, l'administration des Finances a pu recouvrer ses attributions normales.

Le but de cette Commission est double : il est d’abord d'apprécier et de comparer la situation financière des différentes entreprises et les méthodes mises en œuvre ; il est ensuite d’unifier et de renforcer l’action des administrateurs d'Etat (1).

Cette commission ayant un objet d’ordre strictement financier, elle ne doit pas être mixte ; ce n’est pas un organisme d'arbitrage mais de vérification et d’orientation.

Elle joue de plus un rôle consultatif auprès du Ministre des Finances sur les questions relatives aux conventions passées ou à passer avec les entreprises ; à l’intérieur de cette Commission est réalisée une certaine coordination d'action des deux directions principalement intéressées du Ministère des Finances : Budget, contrôle financier - Mouvement général des fonds.

Le nombre restreint des membres de cette commission, qui ne peut dépasser 12, est une garantie de rapidité dans lPaccomplissement de sa mission.

4° La Cour des Comptes n’exerce pas directemént son contrôle parce que la comptabilité des sociétés mixtes, en raison de son caractère commercial et de la présence de capitaux privés ne peut être jugée par elle, d'autant moins qu’on ne saurait concevoir l’existence d’un agent comptable justiciable de la Cour dans les entreprises qui, pour être d'économie mixte, sont soumises aux prescriptions du droit privé.

Il y avait cependant un intérêt évident à faire entrer dans le cadre des Finances publiques les sommes qui ont été, pour ainsi dire, détournées de leur affectation normale, pour réaliser des participations ; il était d’autre part indispensable que l'Etat connût exactement le montant de ses participations et leurs modifications d’une année à l’autre. Cette double raison conduisit les auteurs du décret à charger un agent comptable, justiciable de la Cour des Comptes, d'établir chaque année un compte faisant ressortir la situation des participations au 1* janvier,

{) Voir Rapport déjà cité de la Commission des Offices,

les modifications intervenues en cours d’année et la situation au 31 décembre.

Ainsi est rétabli le contrôle normal de la Cour des Comptes sur une catégorie de deniers publics qui a motivé de nombreuses observations de sa part dans ses rapports publics.

On peut dire sans exagération que la Cour est le véritable promoteur des réformes contenues dans les décrets relatifs au contrôle financier des Offices et sociétés en comptes avec l'Etat ; ses observations ont été reprises en grande partie, par la « Commission des Offices », instituée par l’art. 78 de la loi de finances de 1933 ; trois décretslois de portée générale n’ont fait que reproduire les conclusions de cette Commission.

En définitive, la réglementation de 1935 apparaît suffisamment souple pour pouvoir s’adapter à ces organismes, ayant des causes et des fins. diverses, parfois même opposées, que sont les sociétés d'économie mixte. On peut la caractériser brièvement en disant que si elle a posé des règles strictes en ce qui concerne le contrôle, elle n’a pas cependant résolu toutes les difficultés que suscite l’actionnariat de la Collectivité, particulièrement en ce qui concerne les conditions dans lesquelles doit s’effectuer la participation de l'Etat à la gestion ; sur ce point, le type de la société d’économie mixte n’a pas été fixé ; on a préféré lui laisser de grandes possibilités de variation ; ce seront en fait des conventions particulières qui préciseront, pour chaque cas, le jeu des influences dans la gestion de l’entreprise, le taux de la participation, les modalités de l’arbitrage des différends éventuels ; cette absence d’organisation a évidemment le mérite de posséder un grand pouvoir d'adaptation, mais c’est là aussi un inconvénient pour un phénomène susceptible d’interprétations si différentes, ainsi que le montre le caractère des sociétés nationales créées, dans un but plus politique qu’économique après les élections de 1936. Une plus grande précision eût été sans doute désirable, :