SECTION II, —— ACTIONNARIAT DES OFFICES

Les participations des Offices ne présentent pas les mêmes caractères que celles de l'Etat. En effet, l’autorisation parlementaire n’est pas nécessaire ou, tout au moins, elle n’a pas été demandée dans l’immense majorité des cas ; d’autre part, étant donné le caractère plus industriel qu’administratif et l’objet limité des Offices qui ont pratiqué l’actionnariat, les conditions dans lesquelles ce mode d'intervention a été appliqué se rapprochent sensiblement des modalités des participations des entreprises privées ; la similitude de situation a entraîné de plus larges possibilités de collaboration ; c’est ainsi que le problème principal qui se posait au législateur était non pas d’imposer des règles étroites concernant la co-participation à la gestion (ces règles, les mêmes que pour les sociétés auxquelles l'Etat participe, sont celles du décret-loi du 30 octobre 1935), mais d'organiser le contrôle de l'Etat ou plutôt du Ministre des Finances les participations elles-mêmes parce qu’elles mettent en jeu les deniers publics.

L'organisation de ce contrôle, qui a été le principa! objectif du décret du 25 octobre 1935 (1) est elle-même fonction du maintien de l’autorité du Ministre des Finances sur les Offices en général.

A ce point de vue, l’art. 79 de la loi du 28 février 1933 soumet obligatoirement à l’approbation du Ministre des Finances les budgets de tous les Offices ; d’autre part, le décret du 15 décembre 1934, portant règlement type de l’organisation des Etablissements industriels autonome de PEtat, soumet leurs comptes et la fixation définitive du bilan, comportant affectation des bénéfices, à l’approbation du Ministre des Finances ainsi que des Ministres intéressés, et au jugement de la Cour des Comptes ; la déclaration de celle-ci, déclarant la conformité du bilan et de la balance générale des écritures, est communiquée

(1) J. O., 31 octobre 1935, p. 11.707.

au Parlement, à l’appui du compte de profits et pertes du bilan, dans le délai maximum de 12 mois après la clôture de l'exercice. .

Il existait ainsi déjà un contrôle financier indirect sur les participations des Offices ; ce contrôle avait l’inconvénient d’être postérieur, donc, en grande partie inefficace; d'autre part, le contrôle financier extérieur, qui a remplacé le contrôle des dépenses engagées pour les Offices, ne portait généralement que sur les opérations engageant directement les finances de l’Office, donc à l’exclusion des participations ; ce contrôle n’existant d’ailleurs pas pour tous les Offices et les contrôleurs n’avaient pas partout les mêmes pouvoirs ; dans ce domaine également, il était indispensable d’uniformiser et de coordonner l’action des contrôleurs et d’en prévoir l’extension à toutes les opérations financières de tous les Offices.

Cette réglementation était d'autant plus désirable que, ainsi que l’a maintes fois observé la Cour des Comptes, les Offices ont naturellement tendance à augmenter et à exagérer leurs participations pour accroître leur champ d'action ; ils utilisent pour cela leurs bénéfices ou les sommes qu’ils portent en réserve ou amortissement, alors que ces capitaux, étant donné leur caractère de deniers publics, devraient faire retour au Budget général pour la fraction qui excède les exigences réelles des postes du bilan auxquels ils ont été affectés initialement.

L’exposé des motifs du décret-loi du 25 octobre 1935 délimite bien son objet : «unifier et coordonner la surveillance exercée par le Ministre des Finances, par l’intermédiaire des contrôleurs financiers», donner à ceux-ci «des pouvoirs de contrôle sur l’ensemble des opérations susceptibles d’avoir des répercussions financières directes ou indirectes » et grouper « dans les attributions du même contrôleur financier, des Offices et Etablissements poursuivant des buts analogues ou connexes ».

Ces contrôleurs financiers, sont nommés par le Ministre des Finances et sont sous son autorité exclusive : ils sont choisis parmi les fonctionnaires des grands corps de l'Etat;

leur statut et les conditions de leur recrutement doivent être déterminés par un décret ultérieur.

Pour les participations des Offices comme pour celles de l'Etat, le législateur fait la distinction entre gestion et contrôle des sociétés mixtes ; le contrôleur financier surveille la gestion des délégués de l'Office dans le conseil d'administration de la société d'économie mixte ; il est amené à envisager dans son rapport la situation de toutes les entreprises auxquelles lOffice qu’il contrôle a participé ; il est à souhaiter que, de même que pour les contrôleurs des dépenses engagées auprès des différents ministères, existent aussi des conférences périodiques réunissant les contrôleurs financiers, de façon à acquérir rapidement une unité de doctrine et d’action en face des problèmes posés par le développement des applications de la formule de l’économie mixte.

Ce développement est relativement plus important pour les Offices que pour l'Etat ; en effet, ce dernier, pour devenir actionnaire doit y être autorisé par une loi ; les premiers au contraire ne relèvent que du gouvernement. D’autre part, certains des Offices présentent de grandes analogies avec les vastes entreprises privées modernes et sont amenées à suivre la même politique de prise de participations et de création de groupes industriels à base financière.

En général l'Office est représenté dans les conseils d’administration des sociétés dont il est actionnaire par son Directeur ou des membres de sgn propre Conseil d’Administration ; mais il y a des exceptions et certains Offices se sont fait représenter tantôt par des administrateurs, tantôt par des commissaires. Il conviendrait, étant donné qu’une surveillance est exercée par ailleurs, par l'intermédiaire du Contrôleur de recrutement, et le statut des délégués des Offices et des Ministères dans les sociétés dont les Offices sont actionnaires.

De même, étant donné que ces sociétés, à la différence de celles dont l'Etat est actionnaire, n’ont pas fait l’objet d’une mention les officialisant, dans le décret du 30 octo-

bre instituant le contrôle financier des Offices et établissements publics, un doute persiste sur leur légalité, qu’il conviendrait de faire disparaître.

En résumé si nous avons reproché à la réglementation concernant les participations de l'Etat de comporter des lacunes et d’être imprécise, de n’avoir pas stabilisé suffisamment la société mixte-d’Etat, le même reproche, beaucoup plus accentué peut être fait en ce qui concerne les sociétés mixtes se rattachant aux Offices qui, les prescriptions du contrôle financier mises à part, restent libres de prendre toutes les formes que désirera le gouvernement sans même qu'il y ait intervention du Parlement ; cette absence de réglementation est donc grosse de conséquences parce qu’elle s’ajoute à une insuffisance des garanties.

Si l’on considère l’ensemble des lois et décrets réglementant d’une façon générale l’actionnariat des collectivités : Etat, Offices départements et communes, on ne peut manquer d'être frappé de la diversité des régimes sous lesquels vivent des entreprises analogues, dans lesquelles les mêmes problèmes, juridiques ou économiques se posent ; il est à souhaiter qu’une certaine unité de la législation soit réalisée dans un avenir proche car, les mauvais résultats que l’on pourra constater dans les entreprises mixtes vivant sous un certain régime pourraient être étendus injustement à toutes les manifestations du même phénomène.