HISTORIQUE DE LA LOI DU 3 JUILLET

L'origine de la loi de 1913 remonte aux différentes propositions qui aboutirent d’abord à la loi du 17 mars 1905 sur les sociétés d’assurance-vie. Ces dernières, quoique régies par un texte, le décret du 22 janvier 1868, vivaient sous le régime extrêmement indulgent de l’autorisation sans qu'aucune protection ne soit prévue pour les assurés. Aussi les abus se multiplièrent qui entraînèrent de véritables désastres financiers.

C'est pour les prévenir que furent successivement déposées plusieurs propositions de loi: Saint-Germain 1890, J. Roche et P. Guieysse 1894 (1), qui se multiplièrent en 1902, à la suite du scandale retentissant de la « Rente viagère », épilogue de l'affaire Humbert-Crawford, de la faillite de la « Caisse viagère des familes » — propositions Mirman (2), Audiffred (3), Guieysse (4), Ferrette (5), etc.

Toutes ces propositions, spécialement celle de M. Mirman, tendaient à réglementer en même temps que l’assurance-vie, les autres formes de la prévoyance, capitalisation et épargne où se produisait aussi une véritable exploitation de l'épargne publique. Les sociétés proprement dites de prévoyance faisaient au même moment l’objet de la loi du 3 février 1902. La sécurité et la protection des épargnistes devaient être assurées dans tous les genres d'entreprises qui faisaient appel à leurs économies. L’ « Epargne populaire » et |’ « Assurance financière », |’ « Avenir des Familles », qui étaient des entreprises de capitalisation venaient encore de sombrer.

Mais le Gouvernement se préoccupa de réglementer tout d’abord

1) V. supra, p. 33, note 1.

Journ. off., docum. parlem. Chambre 1902, n° 10. Journ. off., id., n° 94.

Journ. off., id., 1903, n° 94.

Journ. off., 1908, n° 14.

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les entreprises où le besoin d'une intervention se faisait le plus vivement sentir, qui par leur nature différente demandaient une réglementation spéciale ; le 6 décembre 1902, il déposait sur le bureau de la Chambre un projet de loi tendant à établir la surveillance et le contrôle des assurances sur la vie et de toutes les entreprises dans lesquelles intervenaient la durée de la vie humaine (1). Ce projet aboutit au vote de la loi du 17 mars 1905.

Projet du Gouvernement de 1905.

En même temps que s’élaborait cette loi, une commission extraparlementaire, nommée par le Ministre du Commerce le 2 mai 1902,

avait reçu mission de présenter un projet de loi qui soumettrait les

sociétés de capitalisation et d'épargne à une réglementation analogue à celle qui était en préparation pour les sociétés d'assurances sur la vie. Pour éclairer les travaux de cette commission, le ministre ouvrit en 1902 et en 1903 deux enquêtes destinées à grouper les premiers renseignements sur les sociétés d'épargne de la nature des Fourmis et sur les sociétés de capitalisation qui, jusqu'alors, étaient restées presque complètement inconnues de l’administration.

M. Thaller, l’éminent professeur de la Faculté de Droit de Paris fut le rapporteur des travaux de cette commission et Le rapport qu'il rédigea en son nom servit d'exposé des motifs au projet que M. Trouillot, ministre du commerce, soumit à la Chambre, au nom du Gouvernement, à la séance du 28 décembre 1903 (2).

Le projet du Gouvernement n'est donc que le projet élaboré et motivé par M. Thaller. Il est des plus importants, car il constitue la base amendée mais non modifiée des lois du 19 décembre 1907 sur les sociétés de capitalisation, du 3 juillet r913 sur les sociétés d'épargne. [Il réglemente, en effet, en même temps ces deux genres de sociétés, mais distingue cependant très nettement ces deux types fondamentaux de l'esprit d'épargne pour lesquels il propose deux réglementations différentes, avec un contrôle de l'Etat plus atténué pour le deuxième type que pour le premier. Il pose aussi la distinction fondamentale, qui caractérise la loi de 1913, entre les petites sociétés et les entreprises qui ne sont pas administrées gratuitement ; il institue le système de la liberté relative pour les petites sociétés, il soumet les entreprises dont les fonctions d’administrateurs sont rétribuées aux obligations imposées aux entreprises de capitalisation, c’est-à-dire à l'enregistrement et à la surveillance des contrôleurs.

Dans son rapport, M. Thaller n’insiste pas sur la question de l'enregistrement proposé comme moyen de contrôle par l'Etat,

(1) Journ. off., 1902, p. 1210. (8) Journ. off., docum. parlem. Chambre, 1903, n° 1408.

puisqu'elle était débattue et résolue au cours même de l'élaboration de la loi sur les assurances-vie.

L'analyse du titre Il du projet concernant les sociétés d'épargne et de la partie du rapport correspondante montre que son rédacteur s’est attaché à prévenir les abus résultant de l'administration impré voyante des petites sociétés au moins autant que ceux provenant de l’exagération des frais de gestion dans les grandes entreprises. Aussi l’article 17 qui contient les clauses que doivent spécifier les statuts de toutes les sociétés, petites sociétés et entreprises, contient-il un certain nombre d'obligations restrictives qui rendent le régime des premières assez sévère. |

Cet article exige qu’elles empruntent aux sociétés par actions tous les rouages de leur administration : assemblée générale annuelle - avec unité de voix pour l’adhérent, conseil d'administration avec pouvoirs fixés par les statuts, commissaires-censeurs qui doivent participer obligatoirement avec les administrateurs aux achats et retraits de valeurs. Le mode de placement de l'actif doit être fixé par un décret. Le dépôt des valeurs de la société doit être fait dans un établissement prévu par les statuts, leur retrait nécessite outre l’avis des administrateurs contresigné par le censeur, l’approbation de l’assemblée générale. La durée de la capitalisation n’est pas limitée ; elle doit simplement être spécifiée dans les statuts. Mais le projet ne permet pas que les adhérents sortants ou exclus soient frappés d’une retenue de plus du dixième du montant de leur livret. Les héritiers d’un adhérent décédé lui sont substitués de plein droit sens avoir à subir aucune retenue. Les amendes sont interdites, sauf en cas de retard dans les versements ou d’absence à l’assemblée générale. Toutes avances aux adhérents et tous remboursements anticipés, sauf aux adhérents sortant ou exclus sont aussi interdits. Le recours à l’expertise judiciaire est possible à la demande d’un quart des adhérents. Aucun quantum n'est prévu pour les frais de gestion. Toutes les sociétés doivent effectuer le dépôt à la Préfecture et la transmission au Procureur de la République de leurs statuts, et en outre adresser leur bilan annuel au Ministre du Commerce.

Les sociétés qui ne sont pas administrées gratuitement doivent encore, comme celles de capitalisation, solliciter l'enregistrement, se soumettre à la surveillance des contrôleurs de l'Etat, s'engager à transmettre au Ministre annuellement leur bilan et tous les documents exigés par la loi et les décrets.

Les entreprises de gestion doivent fournir un capital de garantie de 300.000 francs, elles ne peuvent passer des traités de gestion de plus de 5 ans, un décret fixera le maximum de rémunération pour leur gestion.

Les dispositions transitoires sont les mêmes pour toutes les sociétés, assujetties ou non à l'enregistrement qui sont tenues dans

les six mois de notifier leurs statuts et d’en faire le dépôt. Les entremises doivent dans ce délai solliciter en outre l'enregistrement . Ce projet fut renvoyé à la Commision des Assurances. de la

Chambre, qui ne retint que la partie concernant les sociétés de capi-

talisation (x), se réservant de déposer ultérieurement, d'accord avec

le Gouvernement, un projet complémentaire relatif aux sociétés.

d'épargne. Le législateur voulant aller au plus pressé, soucieux de mettre de suite un terme aux dangers plus graves que faisaient courir à l'épargne les entreprises de capitalisation, vota d’abord le projet sur ces entreprises qui devint la loi du 19 décembre 1907.

Proposilion de loi et rapports Bonnevay.

Les conclusions du rapport de M. Thaller et la partie du projet du Gouvernement se rapportant aux sociétés d'épargne furent repris sous forme de proposition de loi, déposée à la séance de la Chambre du 2 mars 1909 par M. Bonnevay député et quelques-uns de ses collègues (2).

Dans l'exposé des motifs de la proposition dont il est le principal auteur, M. Bonnevay fait ressortir l'intérêt qu'a le Parlement à poursuivre et à compléter l’œuvre de protection de l'épargne publique entreprise par le vote des lois sur les assurances-vie et les sociétés de capitalisation, qui avaient assuré à l'épargne des garanties depuis longtemps réclamées. Quoique les abus d'administration des sociétés d'épargne soient relativement rares, ils sont cependant identiques à ceux qui avaient motivé le vote des lois de 1905 et de 1907, aussi M. Bonnevay propose de leur appliquer des mesures analogues.

Mais, tout en s'inspirant de la législation déjà votée, il conserve cependant l’ossature et la physionomie générale du projet de 1903, auquel il n'apporte que des modifications de détail:; sa proposition en diffère par le libéralisme plus grand dont il fait preuve vis-à-vis des petites sociétés qu'il dénomme familiales. « La réglementation proposée par le Gouvernement en 1903 nous a parue excessive pour l'immense majorité des sociétés d'épargne qui ont un véritable caractère familial. » Aussi l’article 17 du projet indiquant les clauses que doivent contenir les statuts et qui constitue le point principal, est amendé dans un sens très libéral.

L'administration est simplifiée ; tous les adhérents sont convoqués aux assemblées générales, mais les pouvoirs des administrateurs librement fixés par les statuts ne sont plus restreints pour le dépôt et le retrait des valeurs, la présence de commissaires-censeurs n’est plus obligatoire ; c’est le contrôle exercé par les sociétaires eux-

(1) Journ. off, docum. parlem., Chambre 1905, n° 1403. (8) Journ. off., docum. parlem., Chambre 1904, n° 1408.

mêmes qui est substitué à celui de l'Etat. Pourvu que les statuts le spécifient nettement le quantum des frais de gestion à prélever sur les versements, non prévu dans le projet est librement fixé ; de même pour les conditions de déchéance, le maximum des retenues pour cause de retard dans les versements, le maximum des fonds à conserver en caisse avant placement. Les droits d'entrée et les amendes sont autorisés, pourvu que leur produit entre en capitalisation. Les avances et remboursements anticipés aux adhérents sont permis. Plus d'expertise judiciaire possible, plus de bilan annuel à transmettre au Ministre outre le dépôt lors de la constitution des sociétés.

« Astreindre ces petites sociétés à un contrôle, si léger soit-il, dit M. Bonnevay, nous a paru excessif. On a rien demandé de pareil aux sociétés de secours mutuels libres, ni aux associations déclarées, qui peuvent disposer de ressources autrement importantes ».

Les mesures transitoires n’obligent plus les entreprises qu’à se soumettre à la loi dans un délai déterminé, qui est fixé à deux mois ; les petites sociétés ne devront modifier leurs statuts que pour leurs séries nouvelles. Les entreprises sont soumises aux mêmes dispositions que les entreprises de capitalisation, dipositions analogues à celles prévues dans le projet. Mais la proposition fixe en plus un maximum de 25 ans à la durée de la capitalisation. Toutes les sociétés qui ne répartissent pas le produit intégral de la capitalisation avant un délai de 15 ans, sont assujetties à l'enregistrement, comme celles qui ne sont pas administrées gratuitement.

Les entreprises de gestion sont soumises aux mêmes formalités qu'en matière d’assurance-vie et de capitalisation : dépôt d’un capital de garantie de 100.000 francs, durée initiale du traité 20 ans ne pouvant être renouvelé que pour dix ans, fixation par décret du maximum qu’elles peuvent percevoir pour frais de gestion.

La proposition Bonnevay fut renvoyée à la Commission des Assurances de la Chambre, qui nomma M. Bonnevay rapporteur. Celui-ci déposa au nom de cette Commission, à la séance du 2 avril 1909 (1), son rapport qui est identique à l'exposé des motifs des prpositions de loi ; M. Bonnevay fait cependant remarquer l'avantage que présente le système de l'enregistrement. L'autorisation, c’est l'arbitraire de l'administration qui peut, suivant son bon plaisir, l’accorder ou la refuser. Les législations libérales y substituent l’enregistrement. C’est le système qui a prévalu en matière de sociétés de prévoyance pour les sociétés de secours mutuels, où l’article 10 de la loi de 1898 ne prévoit le refus d° autorisation que pour motif d’illégalités expressément prévues et limitées, pour les sociétés d’assurance-vie et de capitalisation. M. Bonnevay y précise les obligations qu'ont les

(1) Journ. off., docum. parlem., Chambre 1909, n° 2448.

sociétés de plus de cent membres, de convoquer tous leurs adhérents aux assemblées générales et d'envoyer à tous le compte rendu des Gpérations ; ces mesures ne sont pas onéreuses, les sociétaires ne seront jamais tous présents au point de ne pouvoir être logés dans. un local suffisamment vaste.

Ce premier rapport fut suivi de deux rapports nt en date du 8 juillet 1909 et 3 décembre 1909 (1). Devenue caduque à la fin de la neuvième législature, la proposition de loi fut reprise par son auteur le 10 juin rg10 (2) et renvoyée à la Commission d'assurance et de prévoyance sociales, et M. Bonnevay fut chargé, en son nom, de faire un rapport dont elle adopta les conclusions sans amendements. Ce rapport (3) fut déposé à la séance de la Chambre du 25 décembre 1910 ; la proposition de loi vint en discussion à la Chambre le 30 mars 1912, l'urgence fut déclarée et l’adoption eut. lieu sans discussion. ;

Dans ces nouveaux rapports, M. Bonnevay eut à revenir et à préciser sa pensée sur trois points principalement. Pour la fixation des valeurs qui doivent servir au placement de l’actif, la Commission avait d'abord procédé par voie de référence à la loi du 19 décembre 1907, puis avait admis un règlement d'administration publique spécial (rapport du 13 décembre r909), elle revint enfin dans le rapport du 25 décembre 1910, au système de référence à la loi de 1907. Deux autres points importants durent encore être précisés : l'obligation de convoquer tous les adhérents aux assemblées et l’imputation des frais de gestion sur les premiers versements. Un « Syndicat des sociétés de prévoyance et d'épargne » (4) se forma pour demander à la Commission le droit pour les entreprises de ne convoquer que le 25 % de leurs adhérents aux: assemblées et celui d'imputer leurs frais de gestion sur les premiers versements en en indiquant la limitation par rapport aux versements prévus au contrat.

Sur le premier point, M. Bonnevay, dans son rapport du 25 décembre 1910, rappelle que d’après le rapport du 2 avril 1909; la faculté de convoquer les adhérents par sélection était refusée aux sociétés et maintient son refus d'accéder aux désirs du syndicat.

Quant au deuxième, M. Bonnevay (rapport du 3 décembre 1909) interprète l’article 5, $ 3 de sa proposition, relatif à la limitation des

(1) Journ. off., docum. parlem. 1909, Chambre, nos 2671 et 2892. (2) Journ. off., ibid. 1910, n° 32.

(3) Journ. off., ibid. 1910, n° 638.

(4) Ce Syndicat, d'après le rapport Bonnevay du 25 déc. 1910, avait son siège

85, rue de Douai, à Paris, et représentait les sociétés suivantes : la Société générale de protection mutuelle, la Société d'épargne des retraites, le Pélican, la Mutuelle Parisienne, l'Epargne moderne française, la Prévoyance familiale, lEpargne, l'Union mutuelle nationale.

’ vs = AT SE frais de gestion par rapport aux versements, en ce sens que l’imputa-

tion de ces frais sur les premiers versements est permise ; dans son rapport du 25 décembre 1910 il précise que cette imputation est licite, à condition que la limitation en soit nettement spécifiée dans les statuts, en proportion des versements annuels, non uu montant total des versements souscrits, comme le demandait le syndicat.

Rapport Lourties el vote de la loi.

La proposition de loi votée par la Chambre le 30 mars fut transmise au Sénat et renvoyée à une Commission, dont M. Poirier fut nommé président et qui nomma M. Lourties, un de ses membres, comme rapporteur. Il déposa son rapport, au nom de la Commission, à la séance du Sénat du 16 mai 1913 (1).

Ce rapport est très important pour l'historique de l'élaboration et pour l'étude des dispositions de la loi de 1913. Les modifications proposées par M. Lourties furent toutes, en effet, adoptées par le Sénat, puis définitivement par la Chambre, de sorte que le texte de la proposition de loi de la Commission du Sénat est devenu le texte de la loi de 1913 elle-même. Les interprétations contenues dans le rapport Lourties représentent donc exactement les vues du législateur, d'autant plus que M. Bonnevay, au retour de la proposition du Sénat à la Chambre, déclara y adhérer expressément.

On peut donner deux caractéristiques des changements introduits par la Commission du Sénat. Elle complète le texte admis par la Chambre, en le rendant formel et précis, de façon que son interprétation ne laisse place à aucune difficulté. Elle le modifie en certains points dans un sens moins étroit, plus favorable, notamment aux entreprises enregistrées ; les abus qui peuvent sy glisser ne doivent pas empêcher, en effet, qu'on leur accorde un régime assez libéral qui ne les mette pas en état d’infériorité par rapport aux entreprises d’assurance-vie et de capitalisation.

Ce fut le rapporteur du Sénat qui fit soumettre à la loi, par l’article r, les sociétés et les « entreprises de toute nature », qui font des opérations d'épargne, de façon à ce que toutes soient régies par ses dispositions.

La proposition de loi Bonnevay ne fixait pas de maximum pour les frais de gestion, qui devaient être limités en proportion des versements. Mais les explications données, à propos de la licéité de l’imputation.sur les premiers versements, notamment dans le rapport du 25 décembre 1910, avaient donné lieu à des difficultés d’interprétation. Les sociétés devaient spécifier la limitation en proportion des

(1) Journ. off., Aocum. parlem., Sénat 1913, n° 168.

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versements, mais était-ce par rapport à tous les versements ou sur chaque premier versement ? Elles devront, dit M. Lourties, spécifier un tant pour cent sur chaque versement, donc spécifier ce quantum sur chaque premier versement. Le Syndicat des sociétés d'épargne rm'obtenait donc pas sur ce point satisfaction complète. Mais M. Lourties lui accorda la faculté qu'elle réclamait pour les entreprises de n’admettre dans l’assemblée que les adhérents ayant un contrat d’un minimum de valeur déterminé par les statuts.

Pour le placement -de l'actif des entreprises, le texte de la Chambre procédait par référence à la loi de 1907. M. Lourties fit donner expressément délégation au Gouvernement pour déterminer ans un décret spécial les valeurs mobilières qui pourraient être admises, avec ou sans limitation ; quant aux immeubles, le texte du Sénat les admet sans autres limitations que celles prévues dans les statuts.

La proposition de loi, amendée par la Commission du Sénat, vint en discussion à la séance du Sénat du 12 juin 1913 ; elle fut adoptée sans aucune modification. Un seul point donna lieu à discussion entre le Ministre du Travail et M. H. Béranger. Ce dernier ayant demandé de quelle façon le tant pour cent à prélever sur les premiers versements devrait être indiqué dans les statuts, M. le Ministre Chéron lui répondit que l’article 5, $ 3 devrait être interprété dans ce sens : « Si la société veut prélever dès la première année la totalité de ses frais de gestion, elle devra spécifier dans ses statuts que le prélèvement sera sur les versements de la première année de tant pour cent ». Prenant note de la réponse du Ministre, M. Béranger exprima le vœu qu'une réforme abolisse bientôt cette faculté d’impulation, qui n’est pas une mesure démocratique. » Il faut que les prélèvements soient effectués chaque année sur les versements effectifs des souscripteurs et proportionnellement à chacun de ces versements. » Le Ministre prit l'engagement que la Commission instituée pour la revision des lois de 1905 et de 1907 porterait spécialement son attention sur ce point.

La proposition votée par le Sénat revint à la Chambre, à la séance du 19 juin 1913 et renvoyée à la Commission des assurances et des sociétés de capitalisation et d'épargne (1). M. Bonnevay déposa en son nom un rapport le 20 juin (2), où il demande l'adoption de cette proposition telle que le Sénat l'avait modifiée, tout en regrettant que les société aient reçu la liberté de fixer pour les adhérents à convoquer un minimum de valeur pour leurs contrats. Pratiquement, dit-il, les porteurs de petits contrats ne sauront s'unir et

(1) Journ. off., docum. parlem. Chambre, 1913, n° 2887. (2) id., n° 2898.

quelques personnes pourront tenir en échec l’ensemble des adhérents. La Chambre, le 25 juin 1913 (3), adoptait sans discussion la proposition qui acquérait ainsi force de loi et fut promulguée au Journal Officiel le 3 juillet 1913 (4).

(3) Journ. off., 26 juin 1918.

(4) Journ. off., 3 juillet 1913.