SECTION III DÉSIRS ET PROJETS DE RÉFORME
1. Le régime institué par la loi de 1850 et les décrets ‘de 1852 et 1856 ne tarda pas à soulever de nombreuses critiques : «La législation qui régit les sociétés de secours » mutuels, disait, dans sonrapport du 25novembre 1882, » M. H. Maze (1), n'est plus en harmonie avec notre » situation politique et sociale ; elle soulève depuis long- » temps et pour ainsi dire chaque jour des réclamations » dont beaucoup sont légitimes ».
Au premier rang de leurs revendications, les mutualistes plaçaient l'indépendance des sociétés à l'égard de l'administration. Sous le régime de la loi de 1850 l'intervention du gouvernement et lavis du Conseil d'Etat étaient nécessaires pour dissoudre les sociétés (art. 12, loi du 15 juillet 1850) ; avec le décret de 1852, elles pouvaient être suspendues et même dissoutes par un simple
ou
arrêlé préfectoral, el elles n'avaient aucune garantie contre l'arbitraire des préfets. Le décret énumérait bien les cas où l'administralion préfectorale pourrait user du droit de suspension où de dissolution, mais en fait les préfets
(1) Annexe N° 1424. J. O/]., 1882. Ch. Annexes, p. 2557.
jouissaient d’un pouvoir d'appréciation presque absolu (1). ‘Quant aux sociétés simplement autorisées, leur existence était à la merci d’un retrait, possible à tout instant, de l'autorisation qui leur conférait le droit de vivre.
2. Les critiques des mutualistes ne s’adressaient pas seulement à la dure tutelle gouvernementale, mais aussi aux restrictions multiples, — limitation du champ d’acion, placement obligatoire des fonds disponibles à la caisse d'épargne ou à celle des dépôts, limitation du nombre de membres, etc., apportées par la législation au libre fonctionnement des sociétés.
La plupart des pétitions adressées aux Chambres et des vœux formés par les congrès et les assemblées mutualistes réclamaient notamment la reconnaissance du droit pour les sociétés de former des unions (2). De toutes les réclamations des mutualistes, c'était assurément la plus fondée.
La prohibition des fédérations, outre qu’elle empèchail l'organisalion en commun, si fertile en résullats, des services médicaux et pharmaceutiques, apportaiten faitun obstacle réel au développement des sociétés : « Combien » de fois, dit M. Maze qui se fait dans son rapport l'écho » des réclamations mutualistes, les ouvriers que nous
(1) Le Conseil d'Etat a déclaré légal l'arrêté de dissolution d'une société dont les membres s'étaient rendus en corps à l'enterrement civil d'un de leurs collègues. (DazLoz, 1875, IT 65).
(2) Pétitions à la Chambre et au Sénat signalées par la Revue des inst. de prévoyance, 1887, p. 36; Congrès deSt-Elienne (1895), commission des vœux, compte rendu, p. 316.
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» engagions à entrer dans les sociétés de secours mutuels > nous ont-ils répondu : Nous ne le pouvons pas ; nous > travaillons ici aujourd'hui ; qui sait si nous y aurons » encore de l'ouvrage demain ? Et si nous sommes obli- » gés d'en aller chercher ailleurs, nos versements seront » perdus ». La plupart des règlements exigent en effet que les sociétaires aient leur domicile réel ou tout au moins leur résidence dans la commune. Le mode d’allocation des secours, les nécessités du contrôle justifient cette exigence.
Si, le travail se déplaçant, le sociétaire se transporte dans une autre commune, 1l perd le fruit des économies qu'il a déjà faites et il est en outre forcé, s’il veut entrer dans une nouvelle société, de subir une interruption de secours — Car 1l faut remplir des conditions de stage, de noviciat — et de payer un nouveau droit d'entrée. Si même 1l à dépassé le maximum d'âge, il n’y a plus pour lui d'assurance mutuelle.
Les unions de sociétés permettraient de remédier à cette situation fâcheuse. L’ouvrier qui voudraits’absenter du lieu où réside sa sociélé pourrait, par exemple, recevoir du président, sur son livret de sociétaire, un certificat constatant qu'il est en règle avec l'association. A son arrivée dans la ville où 1l voudra séjourner, 1l présenlerait celte pièce à la société qui serait en correspondance avec la sienne ; 1l serait, dès lors, admis à verser pendant son séjour sa colisation dans la caisse de cette société, dont il recevrait en échange les secours. À son départ, la société qui l'aurait accueilli enverrait à la première le chiffre des sommes versées par l’ouvrier,
des dépenses faites par lui, et le compte se règlerait par l'envoi de la différence.
L’utilité des unions de sociétés était telle qu'elle s’imposa à l'administration bien avant toute réforme législative, comme nous l’avons constaté en étudiant le fonctionnement du service de maladie. Les mutualistes demandaient simplement que la législation fût mise d'accord avec les faits et les mœurs.
3. Demander à être libres et indépendantes, c'était pour les sociétés de secours mutuels se résoudre à ne plus compter que sur leurs ressources propres. La mutualité ne le comprenait pas; et, tandis qu’elle repoussait toute ingérence administrative, toute restriclion à sa liberté, elle réclamait de plus belle le concours financier de l’État. Les premières pétilions que nous relevons ont pour cbjet de demander des avantages pécuniaires (1). Elle voulait que la législation mît sur un pied d'égalité les sociétés approuvées et les sociétés libres, mais en accordant à ces dernières les mêmes subventions et les mêmes faveurs qu'aux premières. La «Chambre consultative des Sociétés de prévoyance de la Seine» demandait dans ses pétitions «l'égalité de régime et de faveurs pour toutes les sociétés» (2); le Congrès national de là mutualité tenu à Paris, du 4 au 9 juin 1889, émit le vœu, que renouvelait à son tour le Congrès de Saint-Étienne
\ Bulletin du ministère de l’intérieur, mars 1859. ) Revue des institutions de prévoyance, p. 19 (année 1887). ) Compte rendu, p. 133, 142 et 153.
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Les deux grandes prétentions des sociétés à la liberté et aux subventions étaient peu conciliables: si l'Etat donne de l’argent, il doit avoir le droit d'en contrôler l'emploi, d'imposer à l’action des sociétés telles limites, telles restrictions qu'il jugera utiles pour empêcher que les sommes fournies par lui ne soient dissipées en folles entreprises sans profit pour les sociétaires.
4. Tandis que la masse des mutualistes demandaient à la fois la liberté et des subventions qui impliquaient une certaine indépendance vis-à-vis de l'administration, quelques esprits éclairés, philanthropes et actuaires, MM. H. Maze, Prosper de Lafitte, Louis Fontaine, E. Cheysson, P. Matrat, menaient, dans leurs conférences et dans les revues mutualistes, une vive campagne contre des vices plus graves de la législation de 1850-52.
[ls lui reprochaient d’avoir, en ne se préoccupant nullement d’obliger les sociétés à mesurer leurs promesses à leurs ressources, «introduit l’imprévoyance dans l’organisalion des sociétés de prévoyance » et prêchaient l'obligation légale de la peréquation des receltes et des dépenses; — ils critiquaient vivement l'institution du fonds commun de retraite inaliénable, à laquelle ils voulaient substituer le livret individuel ; — enfin ils demandaient, au nom des principes techniques, la modification des règles édictées par le législateur pour le partage de l'actif social en cas de dissolation.
1° L'administration se bornait à un examen superficiel des statuts. Elle ne s’inquiétait pas de voir si les sociétés n’assumaient pas de trop lourdes charges ou ne faisaient
pas à leurs membres des promesses irréalisables, Pour faire face aux lourdes charges des pensions de retraite, pour acquitter des engagements dont l'échéance est lointaine et le poids d'année en année plus considérable, elle ne comptait, nous l'avons vu, que sur la charité des membres honoraires, asseyant ainsi un service qui exige une extrême rigueur dans l'évaluation des recettes sur des ressources indéterminées qui peuvent faire défaut d'un instant à l’autre.
Le décret du 26 avril 1856 avait d'ailleurs donné l'exemple de l’imprévoyance qui, instituant le fonds de retraite, demandait aux sociétés d'y consacrer une porion de leur capital de réserve. La prudence la plus élémentaire commandait de ne pas toucher au fonds de réserve ou du moins de n'y toucher qu'avec une extrême discrétion. Sa destination n'est point d'assurer aux sociétaires des pensions, mais de garantir la société elle-même contre les risques qu'elle court. L’amoindrir, c'était mettre la société à la merci d'une épidémie. L'insouciance du législateur et du gouvernement quant aux principes techniques de l'assurance et au côté scientifique des sociétés de secours mutuels risquait de compromettre leur œuvre en les laissant courir à la faillite.
M. Maze el ses compagnons de lulte demandaient que la loi protégeât les sociétés contre leurs propres imprudences en leur imposant la peréquation des recetles et des dépenses, que rendrait possible la spécialisation, c’est-à-dire l'établissement d'un budget pour chaque risque assuré. Le Congrès national de juin 1889 fit siennes leurs réclamations et émit le vœu que les statuts des
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sociétés fussent, préalablement à toute autorisation, soumis à l'examen d’un conseil supérieur de la mutualité qui s’assurerait que la peréquation absolue des recettes et des dépenses v était réalisée, c’est-à-dire que, en regard de chaque dépense prévue et évaluée à l’aide des tables de mortalité et de morbidité, la société mettait une recette certaine équivalente (1).
2° Contre le fonds commun inaliénable, préjudiciable, nous l'avons vu, et aux sociétaires et à la société, aux critiques que nous avons formulées en parlant des retraites servies par les sociétés, ils en joignaient une autre au nom de l'équité (2).
L'article 6 de la loi du 18 juin 1850 permet à quelque âge que ce soit la liquidation des pensions par la Caisse nationale des retraites en « cas de blessures graves ou infirmités prémalturées entraînant incapacité absolue de travail ». Le bénéfice de cet article n’est accordé qu'aux déposants titulaires d’un livret au moment où survient l'incapacité. Or, les sociétés qui ont un fonds commun de retraite ne peuvent faire de versements individuels à la Caisse des retraites qu'en faveur de membres âgés de plus de 50 ans. Jusqu'à 50 ans, ceux-ci ne peuvent donc bénéficier de l’article 6. Ils se trouvent dans une situation inférieure à celle des simples particuliers qui peuvent légalement faire des versements dès l’âge de
3 ans. Avec le système du versement direct à la Caisse
(4) Compte rendu du Congrès. (Revue des institutions de prévoyance, 1889, p. 289).
(2) Journal Officiel, 1882. Chambre, annexes, p. 2558 (rapport de M. Maze).
des retraites sur livret individuel au nom du sociétaire, celui-ci pourra bénéficier des dispositions de la loi du 18 juin 1850 s'il est frappé d'incapacité avant d’avoir atteint l’âge de 50 ans.
3° Quant à la répartition des fonds sociaux à la dissolution, elle était contraire, faisaient-ils remarquer, aux principes de l’assurance. L'article 15 du décret de 1852 dit : « En cas de dissolution d’une société de secours » mutuels, il sera restitué aux sociétaires faisant en ce » moment partie de la société le montant de leurs verse- » ments respectifs jusqu’à concurrence des fonds exis- » fants et sous déduction des dépenses occasionnées par » chacun d'eux... ». La déduction imposée aux sociélaires qui ont recu des secours à pour conséquence de les mettre dans la même situation que s'ils ne s'étaient pas assurés. La règle posée par l’article 15 est contraire à tout principe d'assurance mutuelle, car, à la liquidation, ceux qui n'ont pas été malades se voient rembourser le montant intégral de leurs versements : ils n’ont donc pas assuré ceux qui ont été malades et à qui l’on retient leurs frais de maladie. Il eût fallu déclarer que les fonds qui devaient revenir aux sociétaires leur seraient distribués proportionnellement à leurs versements.
Ces critiques, ces vœux et ces réclamations de mutualistes se traduisirent de bonne heure par des propositions et des projets de loi.
5. Projets de réforme. — Le premier en date, déposé par M. Hubbard en 1880, avait pour but de réaliser la peréquation des cotisations et des risques, en détermi-
nant pour chaque service un revenu spécial calculé de façon à couvrir exactement la dépense qui en résulterait. Ce résultat était obtenu à l’aide d’une réglementation étroite. L'enregistrement, emprunté à la législation anglaise, était accordé par le ministre de l’intérieur, sur le rapport d’an actuaire certifiant que les cotisations étaient suffisantes pour remplir les engagements pris par la société.
Les actuaires, nouveaux fonclionnaires créés dans chaque département et assermentés, devaient veiller d’une façon permanente aux opérations financières des sociétés. Ils en devenaient, en fait, les véritables administrateurs.
Les sociétés, avides surtout de liberté, apprécièrent peu la sécurité qui résultait pour elles du contrôle des actuaires ; le Congrès mutualisle de Rouen (1882) s'éleva à l'unanimité contre la tutelle imposée aux sociétés par ce projet, et son auteur l’abandonna.
6. La proposition déposée sur le bureau de la Chambre le 19 novembre 1881 (1), après les élections générales, sous la signature de MM. H. Maze, Guyot, Audiffred, Martin-Nadaud, satisfaisait la soif d'indépendance qui agilait les milieux mutualistes. Il prévoyait deux sortes de sociétés : 1° les sociétés libres, qui se fondaient sans autorisation et n’élaient soumises qu'à
(1) La Chambre avait été déjà saisie, le 1° avril 1884, par une proposition de MM. Maze et Guyot qui avait fait l'objet d'un rapport de M. Martin-Nadaud (annexe au procès-verbal de la séance du 14 mai 1881, n° 3632 (Journal Officiel, 1881). La fin de la législature survenue peu à peu avait arrêté le cours de ce projet.
l'enregistrement adopté pour les syndicats professionnels (dépôt à la mairie, un mois avant le fonctionnement de la société, des statuts et des noms des administrateurs), jouissaient d’une certaine capacité et participaient aux libéralités de l'Etat ; 2° les sociétés approuvées, qui, tout en conservant les privilèges à elles attribués par le régime antérieur, voyaient leur droit aux faveurs gouvernementales garanti par la création d’une commission supérieure des sociétés de secours mutuels chargée d'indiquer au ministre les sociétés dignes de l'approbation (1). Aucune forme de secours n’est plus interdite aux sociétés et elles acquièrent en outre le droit de former des unions.
7. Cette proposition parut trop libérale au gouvernement qui fit présenter à la Chambre, le 18 mars 1882, par MM. René Goblet, ministre du commerce, et Léon Say, ministre des finances, un projet dont on peut dire qu'il n’était qu'une réédition du décret du 26 mars 1852 (2). La seule innovation libérale qu’il contint était l'admission des sociétés autorisées aux subventions de l'Etat. |
8. La commission chargée d'examiner les deux projets élabora un texte en 27 articles, reproduisant à peu près la proposition de M. Maze (3). Celui-c1, en sa qua-
(1) Rapport de M. Martin-Nadaud (annexe au procès-verbal de la séance du 2 février 1882).
(2) M. Maze disait qu'il n'était «qu'une sorte de codification» des dispositions législatives sans «ample remaniement». (Journal Officiel, 1882. Ch., ann., p. 2551).
(3) Journal Officiel, 1882. Ch., annexes, p. 2563.
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lité de rapporteur de la commission, présenta, le 15 novembre 1882, le nouveau projet à la Chambre qui l’adopta dans son ensemble, après avoir repoussé un contre-projet de M. Henri Giraud ayant pour but de supprimer toute distinction entre les sociétés et de les rendre toutes libres, en leur conférant les divers avantages proposés pour les sociétés approuvées (1).
9. Transmis au Sénat le 21 juin 1884, le projet de M. Maze fut entièrement transformé par la commission de la haute assemblée. Le rapporteur, M. Léon Say, déposa un projet nouveau (2), considérant les sociétés de secours mutuels non comme des associations de personnes, mais comme des sociétés d'assurance mutuelle, dignes de la sollicitude toute particulière des pouvoirs publics, parce qu’elles jouent aussi le rôle de caisses d'épargne et drainent l'épargne populaire. Cette façon nouvelle d'envisager la nature des sociétés de secours mutuels amenait la Commission du Sénat à leur accorder la même liberté qu'aux sociétés de capitaux.
Elles pouvaient se fonder sans autorisation, l’autorisation ne se comprenant que pour les associations de personnes ; mais l'intérêt public commandant de protéger les pelites épargnes qui leur seraient confiées, leurs statuts devaient être homologués. Cette homologation ne faisait d’ailleurs que constater l'accord des statuts avec
(4) 4re discussion. Ch., débats, 1883, p. 570, 597, 601 etsuivantes. 2me discussion — p. 2296 et suivantes.
(2) Sénat, annexes, 1885, p. 84 (Journal Officiel).
la loi ; il ne pouvait être refusé que pour violation des dispositions législatives. En somme il n'existait plus, dans le projet Say, qu’une espèce de sociétés, les sociétés homologuées, jouissant de la personnalité civile et gratifiées de subventions.
19. Le Sénat repoussa la théorie développée par sa commission. Les sociétés de secours mutuels n’ont pas, estima-t-il avec raison, un but de Jucre et les rapports entre leurs membres sont non de purs rapports pécuniaires, mais des relations de solidarité ; elles doivent donc être considérées comme des associations de personnes (1). Le projet qui obtint son assentiment, le 10 juin 1886, reproduisit l’ancienne division en sociétés approuvées el sociétés autorisées qui prirent respectivement le nom de sociétés Aomoloquées et non-homoloquées (2). Cette appellation nouvelle, héritage du projet Say, imdiquait un progrès : l’'homologation était un droit, tandis que l’approbation était une faveur ; le refus devait en être motivé par une infraction aux lois et règlements. Les sociétés non-homologuées prennent naissance, selon un régime analogue à celui des syndicats professionnels, par le simple dépôt à la préfecture des statuts et de la liste des administrateurs ; elles ne jouissent que de droits très restreints : ester en justice, faire des actes de simple administration, employer les cotisations qu'elles perçoivent.
(4) re délibération. — J. Off., 1885. Sénat, débats, p. 641 à 653, 655 à 668, 671 à 676.
2me délibération.—J. O/f., 1885, Sénat, débats, p.785, 800, 813, 819, 853. (2) J. Off., 1886. Sénat, débats, p. 912.
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L'homologation est accordée par le ministre de l’intérieur dans les trois mois de la demande ; elle confère aux s0ciétés qui l'obtiennent un accroissement de capacité, une situation privilégiée à la Caisse des retraites et les suhventions de l'Etat.
Le texte ainsi voté par le Sénat revint à la Chambre le 19 novembre 1888 ; sur le rapport de M. Audiffred (1) il fut adopté avec quelques modifications qui délerminèrent son renvoi au Sénat (2). La commission de cette assemblée acceptait presque intégralement le texte voté par la Chambre. Ses conclusions, consignées dans le rapport de M. Maze (3), étaient déposées sur le bureau du Sénat (15 décembre 1890), quand la mort du rapporteur entraîna un nouvel ajournement.
Son successeur, M. Cuvinot, soumit au Sénat, le 3 juin 1892, un texte nouveau (4) n’apportant que peu de modifications à celui émané de la Chambre. La haute assemblée l’adopta le 23 juin suivant. M. Audiffred, au nom de la commission de la Chambre, demanda à cette dernière assemblée de voter le projet tel que le Sénat l'avait déjà rédigé pour arriver à une solution impatiemment attendue (5). Malheureusement le rapport ne fut pas discuté avant la fin de la législation.
(4) Rapport Audiffred. — Ch., ann., sess. ordinaire, 4888. J. O/., p. 560. Rapport supplémentaire, idem. 1889, p. 703.
(2) Chambre, débats. — J..0ff., 1889, p 1189 à 1282 et 1376 à 1391. ) Doc. parlem. N° 32. — J. Off., p 321. } Doc. parlem. No 130. — J. 0ff., 1892. Sénat, annexes, p. 353. 5) Rapport Audiffred. Doc. parlem. N° 2661, — J. Ojf., 1893. Ch., ann., p* 308.
11. Après les élections de 1893, M. Audiffred reprit pour son compte le projet voté par le Sénat et déposa, le 2 décembre 1893, une proposition qui n'était autre que ce projet modifié dans un sens libéral. La commission d'assurance et de prévoyance sociales, nommée par la Chambre, fut chargée de l’étudier : elle choisit comme rapporteur M. Audiffred. Le projet qu'elle élabora (1) étendait les attributions des sociétés de secours mutuels et surtout se préoccupait d'assurer la peréqualion des risques et des cotisations. « Votre commission a pensé, » disait M. Audiffred dans son rapport, qu'il est indis- » pensable de rappeler dès le début de la loi et de décla- » rer très nettement que, sans cet exact et rigoureux » équilibre entre les charges et les recettes calculé d’a- » près les méthodes positives, il ne peut v avoir dans » les sociétés de secours mutuels qu'incertitude et dé- » ception ».
La première discussion se termina à la Chambre le 30 mai 1896; la deuxième délibération, commencée le 21 mai 1897, se poursuivit au cours des séances du 28 mai et du 4 juin. L’effort de la discussion porta presque tout entier sur la fixation du taux d'intérêt accordé aux fonds déposés par les sociétés à la Caisse des dépôts et consignations. Elle se termina, le 4 juin 1897, par le vote du projet qui réunit 553 voix (2).
(1) Déposé le 22 novembre 1894. Doc. parlem. N° 1010. — J. Off., 189. Ch , ann., p. #1.
(2) J. Of, 1896. Ch., débats, p. 426, 433, 587, 801. J. Off., 1897. Ch., débats, p. 1219 à 1234, 1306 à 1319, 1339 à 1417.
Le texte de la Chambre fut transmis au Sénat qui, à la suite du rapport de M. Lourties, le modifia légèrement le 10 février 1898 (1) ; revenu à la Chambre le 23 mars suivant, 1l fut adopté sans discussion.
La nouvelle loi, qui avait coûté de si longues années d’études, futenfin promulguée le 1° avril 1898.
(1) Annexe N° 100. Sénat, ann., 1898, p. 813. Sénat, débats, 1898, p. 121 à 136, 138 à 148, 151 à 156.
La loi du 1° avril 1898
La loi de 1898 reflète nettement le double courant d'opinions qui, sur la question des sociétés de secours mutuels, divisait les législateurs, comme les mutualistes eux-mêmes, les idées libérales des uns, les tendances interventionnistes des autres.
Il se traduit par deux traits caractéristiques de la législation nouvelle : 1° au point de vue de l’organisation légale des sociétés, elle conserve l’ancienne destination en trois classes, réservant la plus grande part de ses faveurs à celles qui accepteront le contrôle de l'Etat; 2° au point de vue de leur rôle en matière d'assurances, elle élargit notablement leur champ d'action et leur permet d’organiser des services qui jusqu'alors leur étaient légalement interdits.
