CHAPITRE PREMIER

Historique

SECTION I

Ancien régime. — Formation des départements ministériels. — Évolution, modifications successives. — Le ministère à la veille de la Révolution. — Rien d’analogue à l'institution des sous-secrétaires d’Etat ou

des secrétaires généraux.

« À plus de vie, plus d'organes »,a dit l’économiste Dupont White. C’est fort juste ; et l’on conçoit sans peine qu’au xx° siècle, un chef d'Etat, de quelque nom qu’on l’appelle, roi, empereur ou président de la Répu-

-blique, ne puisse se contenter du nombre restreint d’auxiliaires qui, au seuil des temps modernes, suffisait à la royauté.

Pendant longtemps, la monarchie capétienne pour-

vut à toutes les nécessités du gouvernement et de l’ad-

ministration du royaume avec le concours des grands officiers de la couronne, sénéchal, connétable, chancelier, grand bouteiller, auxiliaires précieux, mais gênants parfois, à raison de l’inamovibilité qui leur était reconnue. Quelques-uns disparurent comme le sénéchal (1191) ou comme le connétable (1627); mais à côté ou à la place de ces puissants, peut-être trop puissants personnages, s’élevèrent d’autres fonctionnaires, d’origine plus modeste, qui sont Les véritables ancêtres de nos ministres modernes : nous voulons parler des secrétaires d'Etat.

Nous croyons inutile de remonter jusqu'à l’époque où ces collaborateurs du souverain n’étaient eñcore que les humbles clercs du secré, notaires royaux (1) composant le personnel inférieur de la Chancellerie. Nous

prendrons ces fonctionnaires, au milieu du xvi‘ siècle, c’est-à-dire à l’heure où commence à s’élaborer cette division du travail politique et administratif qu'est la formation des départements ministériels.

Le roi a un ministre de la Justice tout trouvé dans le personnel des grands officiers de la Couronne. C'est le chancelier. De ces grands officiers, c’est le seul qui, sous la monarchie absolue, conservera la qualité de ministre. Encore est-il réduit souvent à un titre purement honorifique dont son inamovibilité ne permet pas de le dépouiller. Lorsque le roi et le chancelier ne

pouvaient plus s'entendre, Le roi enlevait au chancelier

4, Voir Esmein.Cours élémentaire d'histoire du droit français, p.459.

sa prérogative la plus importante, la garde et la disposition du sceau de France, et gardait le sceau pour lui-même à moins qu’il ne jugeât à propos de le confier à un fonctionnaire amovible investi de sa confiance, le « garde des sceaux » dont le titre est encore porté par nos ministres de la Justice contemporains (1).

Le ministère des Finances, après bien des tâtonnements,se constitue sous Charles IX : mais c’est un ministère à deux têtes ; le surintendant des finances, et le contrôleur général, créé le premier des deux pour surveiller, non le surintendant qui n’existait pas encore, mais le trésorier de l’épargne (2). Sous Louis XIV, deux hommes occupent ces hautes fonctions ministérielles : Fouquet, puis Colbert. Le surintendant Fouquet est disgracié et condamné en 1661, et Colbert, nommé contrôleur général en 1665, reste seul à la tête de ce département qui est peut-être le plus important de tous (3).

En 1547, Henri Il réduit à quatre le nombre des secrétaires d’État, qui ne portaient pas alors ce titre, mais celui de secrétaires des finances et commandements du roi: « Le roi, dit l'ordonnance, veut et entend que Maistres Guillaume Bochetel, Cosme Clausse, Claude de

l’Aubespine, et Jean du Thiers, ses conseillers et secré-

1. Voir Lebret, De la souveraineté, t. IT, chap. 1, p. 130. 2. Esmein, op. cil., p. 467.

3. De Luçay. Les secrétaires d'Elat depuis leur constitution jusqu’à

la mort de Louis XV, p.55et s.

AL

taires de ses commandements et finances ayant les charges des expéditions en ses affaires d'Estat. » Le caractère des nouveaux fonctionnaires commence à se dégager nettement. Ce sont des ministres au sens moderne du mot, et, s’ils n’ont d’abord aucune autorité propre, ils commenceront bientôt à donner de leur propre chef des directions et des ordres aux divers fonctionnaires du royaume. Le titre de secrétaire d'État qu'ils ne tardèrent pas à prendre et que l’on donne encore à nos ministres, apparaît pour la première fois dans le procès-verbal de l’Assemblée des Notables en 1557 (1).

Les secrétaires d’État de cette époque sont des ministres, mais des « ministres à tout faire ». Il n’existe point entre eux de division du travail, nous voulons dire de répartition des départements ministériels (2). Cette division du travail inaperçue dans l’antiquité, et encore inconnue de nos aïeux du xvr' siècle, devait s'imposer par la force des choses.

Elle se manifeste en 1570 dans un règlement qui place dans le département d’un des quatre secrétaires d'État la maison du roi et la gendarmerie (grosse cavalerie). C’est comme le remarque M. Esmein, la première ébauche d’un ministère de la Guerre. Ge règlement fut complété et précisé en 1589 (3).

1. De Luçay, op.cil.,p.17; Du Tillet, Recueil des rangs des grands de France, p. 107.