De Luçay, op. cit., p. 18 et

La même année et par le même document, toute la correspondance avec l'étranger est mise dans le département d’un autre secrétaire d’État. C’est la création du ministère des Affaires étrangères.

On n’exagère pas alors les dépenses du personnel : « Auront (les secrétaires d’État) un commis et dix clercs, et non davantage, pour leur aider aux expéditions des dictes charges. »

Au xvir siècle les quatre secrétaires d'État ont des attributions distinctes et déterminées et sont chargés:

1° L’un des Affaires étrangères ;

2° Un second, de la Marine et des Colonies ;

3 Un troisième, de la Guerre ;

4° Un quatrième, de la Maison du Roï et des Cultes.

Il en sera ainsi jusqu’à la fin de l’ancien régime ; le ministère comprenait : le chancelier, le contrôleur général des Finances, le secrétaire d’État des Affaires étrangères, le secrétaire d’État de la Marine et des Colonies ; le secrétaire d’État de la Guerre, le secrétaire d’État de la Maison du Roi et des Cultes, en tout six titulaires des départements ministériels essentiels (1).

Une lacune cependant est à signaler ; il n’y a pas de secrétaire d'État spécialement chargé de l'Intérieur. Le territoire du royaume était divisé en quatre parties et chacune d’elles était administrée par un des quatre secrétaires d’État. La centralisation du service se faisait

4, Esmein, op. cil,, p. 469,

dans la section du Conseil du Roi que l’on appelait le Conseil des dépêches, précisément parce qu’on y lisait toutes les dépêches adressées de l’intérieur du royaume, et que l’on y délibérait sur les réponses à faire.

Il va sans dire que dans une organisation qui n’était plus rudimentaire, mais qui était encore relativement restreinte (le fonctionnarisme ne date que de la Révolution) il n’y avait point de place pour des sous-secrétaires d'Etat. On ne connaissait ni le nom ni la chose,

Sous Louis XVI au moment même où éclate la Révolution de 1789, il semble pourtant qu’il existe huit ministres et non pas six. Cela tient à l’existence concomitante d’un chancelier et d’un garde des sceaux, et à la présence à la tête du conseil d’un ministre prineipal d'État dont les attributions sont générales. En

réalité il n’y a bien que six départements ministériels.

SECTION II

La Période intermédiaire.— Les ministères en 1791.— Institution des secrétaires généraux. — Convention. — Constitution de l’an III. — Consulat et Empire.

Après la réunion de l’Assemblée Constituante,une loi du 25 mai 1791 créa six ministères : Justice, Zntérieur, Contributions et revenus publics (Finances), Guerre, Marine, Relations extérieures (Affaires étrangères). Les chefs de chaque département ministériel étaient nom-

més par le roi. Mais c'était l’Assemblée seule qui fixait

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leurs attributions. La trésorerie et la comptabilité générale qui sont aujourd’hui rattachées au ministère des Finances constituaient des administrations à part, confiées à des ministres relevant directement de l’Assemblée (1).

Ainsi s'affirme cette ingérence excessive du pouvoir législatif qui annihilera le pouvoir exécutif avant d’en décapiter le représentant. Ce n’est pas à celui-ci qu’on s’est attaqué tout d’abord. Il est entendu, en 1789, que l’on aime le roi,et, dans tous les cas, on proteste du respect et de l’affection qu’on lui porte (2). C’est La tactique traditionnelle de toutes les révoltes, et le langage habituel de tous les révolutionnaires dont les plans ne sont pas mürs pour l’exécution. Avant de toucher à la tête de Charles [*, on fait tomber celle de Strafford. Contre les « mauvais conseillers » il faut prendre ses précautions. Et ces précautions, dictées par un esprit de défiance et de rancune, aboutissent parfois à des institutions heureuses dont la portée n’était pas prévue par ceux-là mêmes qui en avaient assumé l’initiative. C’est ainsi que, dès le 5 novembre 1789, un décret de l’Assemblée Constituante, sans que l’Assemblée se doutât qu'elle faisait un premier pas dans la voie du

gouvernement parlementaire, établit la responsabilité

1. Le gouvernement de Louis XVI devant l’Assemblée Constituante. Annales des sciences poliliques, 1900, p. 484, 2. Ibid Berthier 2

LAC des ministres et la nécessité du contreseing ministériel. « Les ministres et Les autres agents du pouvoir exécutif sont responsables de l’emploi des fonds de leur département ainsi que de toutes les infractions qu'ils pourraient commettre envers les Îois, quels que soient les ordres qu’ils aient reçus ; mais aucun ordre du roi ne pourra être exécuté s'il n’a été signé par Sa Majesté, et contresigné par un secrétaire d'Etat ou par l’ordonnateur du département (art. 28) (1). »

Ce n’est là qu’une pierre d’attente ; mais la Constitution de 1791, si peu parlementaire qu’elle établit l’incompatibilité entre les fonctions de ministre et le mandat de représentant du peuple, maintient la nécessité du contreseing qui est évidemment une institution d'ordre parlementaire. « Les ministres, d’après la Constitution, sont responsables de tous Les délits commis par eux contre la sûreté nationale et la Constitution, de tout attentat à la propriété et à la liberté individuelles, de toute dissipation des deniers destinés aux dépenses de leur département. »

En aucun cas, ajoute l’article 6, l’ordre du roi verbal ou écrit, ne peut soustraire un ministre à la responsabilité.

L'Assemblée Législative qui professe à l’égard des ministres des défiances encore plus vives que celles de

sa devancière, ne cesse de les mander à la barre pour